В конституционном праве США регулирующее изъятие происходит, когда правительственные постановления ограничивают использование частной собственности до такой степени, что землевладелец фактически лишается всякого экономически обоснованного использования или ценности своей собственности. Согласно Пятой поправке к Конституции США правительства обязаны выплачивать справедливую компенсацию за такие изъятия. Поправка включена в штаты через пункт о надлежащей правовой процедуре Четырнадцатой поправки .
Юриспруденция по делам о регулируемых изъятиях берет свое начало в мнении судьи Оливера Уэнделла Холмса в деле «Уголь Пенсильвании против Махона» (1922 г.) , в котором говорилось: «Общее правило, по крайней мере, заключается в том, что если регулирование заходит слишком далеко, оно будет признано изъятием, за которое должна быть выплачена компенсация».
Современная юриспруденция для определения того, имело ли место изъятие регулирующим органом, основывается на специальном тесте на основе факторов, который Верховный суд США изложил в деле Penn Central Transp. Co. против New York City (1978). Суды должны учитывать экономическое воздействие государственного регулирования, степень, в которой регулирование мешает ожиданиям, подкрепленным инвестициями, и характер действий правительства. Он характеризуется как неорганизованный тест.
В 1922 году Верховный суд постановил в деле Pennsylvania Coal Co. против Mahon , что правительственные постановления, которые зашли «слишком далеко», были изъятием. Судья Оливер Уэнделл Холмс , выступая от имени большинства суда, заявил, что «по крайней мере общее правило заключается в том, что, хотя собственность может регулироваться в определенной степени, если регулирование заходит слишком далеко, оно будет признано изъятием». [1] В суде рассматривался закон Пенсильвании, запрещавший любую добычу под населенными землями. Суд постановил, что этот закон является изъятием угля, принадлежащего Pennsylvania Coal Company. [1]
Ранние горнодобывающие операции часто извлекали так много подземного угля, что шахты становились опасными для шахтеров под землей и для тех, кто проживал на поверхности. По этой причине законодательный орган Пенсильвании принял меры по ограничению количества материала, который можно было извлечь из шахт ниже, чтобы оставить достаточно подземной поддержки внизу. Дело Pennsylvania Coal Co. против Mahon включало иск отдельного землевладельца, который пытался предотвратить нарушение этого закона горнодобывающей операцией, подрывающей его или ее дом. Согласно законодательству Пенсильвании, акт также передавал право на поддержку поверхности угольной компании, которая могла таким образом извлекать подземный уголь, даже если это вызывало просадку. Угольные компании утверждали в деле Pennsylvania Coal , что они приобрели право на добычу угля и право допускать обрушение поверхности, поскольку эти права были куплены у первоначальных землевладельцев. Акт владельца передавал поверхность, но в явном виде оставлял за собой право извлечь весь уголь. Государство и владельцы поверхностной земли утверждали, что право вызвать обрушение поверхности не является собственностью. [1] В документе говорилось, что получатель гранта принимает помещение с этим риском и отказывается от всех претензий на возмещение ущерба, который может возникнуть в результате добычи угля. Угольная компания по сути владела правом собственности на добычу столько, сколько пожелает. Несмотря на несогласие судьи Брандейса, суд постановил, что закон Пенсильвании лишил угольные компании права добывать свой уголь. [1]
Мнение Холмса считается одним из самых важных мнений в истории права изъятия имущества. [2]
«Звездой» юриспруденции по регулирующим изъятиям является дело Penn Central Transp. Co. против Нью-Йорка (1973). [3] В деле Penn Central суд отклонил иск о изъятиях, поданный владельцем Grand Central Terminal после отказа Комиссии по сохранению достопримечательностей Нью-Йорка одобрить планы строительства 50-этажного офисного здания над Grand Central Terminal. Penn Central утверждал, что в соответствии с Законом о сохранении исторического наследия Нью-Йорка он имел право получать чистый доход от Grand Central Terminal, но городское регулирование поставило его в состояние неопределенного дефицита. Суд первой инстанции согласился, но его решение было отменено после апелляции.
Верховный суд США постановил, что: владельцы не могли установить «изъятие», просто показав, что им было отказано в праве на эксплуатацию прилегающего воздушного пространства, независимо от остальной части участка; тот факт, что закон затронул некоторых владельцев сильнее, чем других, сам по себе не привел к «изъятию», и что закон не вмешивался в текущее использование владельцами или не мешал им получать разумную норму прибыли от своих инвестиций, особенно с учетом того, что ранее существовавшие права на воздух могли быть переданы другим участкам поблизости, что действовало как форма компенсации за заявленное изъятие прав на воздух. [4]
Суд разработал специальный тест из трех частей для определения того, имело ли место изъятие в регулирующих целях:
Эти факторы подверглись критике, поскольку суд не смог дать указаний относительно того, что именно они означают, что необходимо доказать, чтобы установить факт изъятия, используя их в качестве теста, и достаточно ли всех трех, двух или любого из них для доказательства факта изъятия. [3]
Фактор ожиданий, подкрепленных инвестициями, в значительной степени неясен. [3] В деле Коннолли против Pension Benefit Guarantee Corp. Верховный суд заявил, что «те, кто ведет бизнес в регулируемой сфере, не могут возражать, если законодательная схема подкреплена последующими поправками для достижения законодательной цели». [3] Однако в деле Лукас против South Carolina Coastal Council мнение судьи Скалиа от большинства суда предполагало, что ожидания были связаны с тем, «как обоснованные ожидания владельца были сформированы законодательством штата о собственности». [3]
Характер правительственного действия может немедленно определить, является ли регулирование изъятием. Например, изъятие произошло, когда правительственное регулирование создало постоянное физическое занятие собственности землевладельца. [5] Это правило взято из дела Лоретто против Teleprompter Manhattan CATV Corp. , которое установило, что закон Нью-Йорка, который требовал от владельцев собственности иметь кабели кабельного телевидения на своей собственности, был изъятием, которое требовало справедливой компенсации. [6]
Напротив, регулирование, ограничивающее использование собственности для дальнейших законных общественных целей, не будет считаться изъятием только потому, что оно снижает ценность или полезность этой земли. Однако, когда регулирование заходит слишком далеко (как выразился судья Холмс в деле Pennsylvania Coal Co. против Mahon ), оно будет признано в судебном порядке эквивалентом изъятия, которое не может иметь место без выплаты справедливой компенсации владельцу собственности.
Проблема регулирующих изъятий возникает из взаимодействия между осуществлением традиционной полицейской власти и осуществлением права принудительного отчуждения . Полицейская власть является неотъемлемой властью правительства штата, чтобы делать то, что разумно необходимо для содействия и защиты общественного здоровья, безопасности, благосостояния и морали.
Существует множество случаев, когда Верховный суд Соединенных Штатов установил, что суды штатов обоснованно пришли к выводу, что «здоровье, безопасность, мораль или общее благосостояние» будут поощряться путем запрета конкретных предполагаемых видов использования земли. И в этом контексте Верховный суд неоднократно поддерживал правила землепользования, которые отрицательно влияли на признанные права на недвижимость.
Классическим примером являются законы о зонировании ; см . Hadacheck против Sebastian , 239 US 394 (1915) (запрет на эксплуатацию кирпичного завода в определенных районах); Village of Euclid, Ohio против Ambler Realty Co. , 272 US 365 (1926) (запрет на промышленное использование); Gorieb против Fox , 274 US 603, 608 (1927) (требование, чтобы части участков оставались незастроенными); Welch против Swasey , 214 US 91 (1909) (ограничение по высоте), которые рассматривались как допустимые действия правительства, даже если они запрещают наиболее выгодное использование собственности.
Однако ограничения зонирования не могут лишить владельца всех экономически выгодных видов использования его земли. Предположим, что зона «низкой плотности жилой застройки» требует, чтобы дом имел отступ (расстояние от края собственности до края здания ) не менее 100 футов (30 м). Если бы глубина конкретного имущества составляла всего 100 футов (30 м), было бы невозможно построить дом на этом участке.
Правительственные правила землепользования, которые отказывают владельцу собственности в любом экономически выгодном использовании, считаются изъятием затронутой собственности. См., например, Lucas v. South Carolina Coastal Council , 505 US 1003 (1992), First English Evangelical Lutheran Church v. County of Los Angeles (1987). Общий подход к этому вопросу был изложен в деле Agins v. City of Tiburon , 447 US 255 (1980), в котором говорится, что применение правил землепользования к определенному участку собственности является изъятием только «если постановление существенно не продвигает законные интересы штата... или лишает владельца экономически выгодного использования его земли». Однако в деле Lingle v. Chevron , 544 US 528 (2005), Верховный суд отменил критерий «существенного продвижения» изъятия. Если постановление правительства приводит к изъятию частной собственности путем такого чрезмерного регулирования, владелец может инициировать процедуру обратного изъятия , чтобы получить справедливую компенсацию за изъятие его или ее собственности, при условии преодоления процессуальных препятствий.
В начале двадцать первого века концепция нормативного изъятия стала использоваться более свободно — вне конституционного смысла — группами по правам собственности, расширяясь, чтобы включить положения, которые снижают стоимость собственности на меньшие суммы. Инициативы голосования, основанные на этой интерпретации (например, Мера 37 в Орегоне ), были выдвинуты по крайней мере в семи штатах в период с 2000 по 2006 год. Все эти штаты находятся на американском западе, но значительная часть финансирования инициатив поступила из источников на восточном побережье. [7]
Обратное осуждение — это термин, который описывает иск, предъявленный правительству, в котором владелец имущества требует компенсации за «изъятие» его имущества в соответствии с Пятой поправкой. В штатах, которые запрещают безвозмездное изъятие или повреждение, физическое повреждение имущества включено в это определение. Термин «обратное» используется, потому что обычно осуждения предъявляются правительством. В контексте обратного осуждения именно владелец имущества подает в суд на правительство, утверждая об изъятии (или повреждении) имущества без справедливой компенсации. См. San Diego Gas & Electric Co. против города Сан-Диего , 450 US 621, 638 n.2 (1981) (судья Бреннан не согласен); Соединенные Штаты против Кларка , 445 US 253, 257 (1980); Эгинс против города Тибурон , 447 US 255, 258 n.2 (1980).
Ранним делом, связанным с толкованием Пятой поправки, было Дело о законных платежных средствах , 79 US 457 (1870). Во время Гражданской войны в США Законы о законных платежных средствах 1862 и 1863 годов сделали бумажные деньги законной заменой золота и серебра, в том числе для оплаты уже существующих долгов. В деле Хепберн против Грисволда Верховный суд признал законы о законных платежных средствах несоответствующими духу Конституции, которая запрещала штатам принимать « любой... закон, нарушающий обязательства по контрактам ». Более того, суд постановил, что акт, обязывающий держателей контрактов, предусматривающих оплату золотом или серебром, принимать в качестве законного платежного средства «простые обещания заплатить доллары», является неконституционным, поскольку он лишает «таких лиц собственности без надлежащей правовой процедуры» в соответствии с Пятой поправкой. До этого времени Суд редко признавал акт Конгресса неконституционным. В 1871 году суд с двумя новыми судьями в составе изменил свое решение в делах о законных платежных средствах, Нокс против Ли и Паркер против Дэвиса , и объявил Законы о законных платежных средствах конституционными. Пятая поправка не применяется к ущербу, который вытекает из осуществления законной власти, постановил суд, а только к прямому присвоению собственности.
Пятая поправка. ... запрещает изъятие частной собственности для общественного пользования без справедливой компенсации или надлежащей правовой процедуры. Это положение всегда понималось как относящееся только к прямому присвоению, а не к косвенным убыткам, возникающим в результате осуществления законной власти. Никогда не предполагалось, что оно имеет какое-либо отношение или препятствует законам, которые косвенно наносят вред и убытки отдельным лицам. Новый тариф, эмбарго, законопроект или война могут неизбежно принести отдельным лицам большие убытки; могут, действительно, сделать ценную собственность почти бесполезной. Они могут уничтожить ценность контрактов. Но кто мог предположить, что из-за этого тариф не может быть взиматься, или акт необщения, или эмбарго не может быть введен, или война не может быть объявлена?
Четырнадцатая поправка к Конституции США распространила защиту от невозмещенных изъятий на граждан против их собственных штатов. Раздел 1 Четырнадцатой поправки гласит:
Все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подпадающие под их юрисдикцию, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают. Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии или иммунитеты граждан Соединенных Штатов; и ни один штат не должен лишать какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры; или отказывать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов.
На раннем этапе федеральные суды начали процесс постепенного включения защиты билля о правах в четырнадцатую поправку. Пункт о надлежащей правовой процедуре четырнадцатой поправки исторически был основным средством для усиления федерального судебного надзора за конституционностью деятельности штата. Мы видим, что ранние судьи Верховного суда ломали голову над этим, например, в деле Mugler v. Kansas , 123 US 623 (1887):
Немаловажно, что, хотя это положение было в конституции Соединенных Штатов как ограничение полномочий федерального правительства в течение почти столетия, и хотя в течение всего этого времени способ, которым осуществлялись полномочия этого правительства, наблюдался с ревностью и подвергался самой жесткой критике во всех его ветвях, это особое ограничение его полномочий редко использовалось на судебном форуме или в более расширенной сцене публичного обсуждения. Но хотя оно было частью конституции как ограничение полномочий штатов всего несколько лет, список дел этого суда переполнен делами, в которых нас просят постановить, что суды штатов и законодательные органы штатов лишили своих собственных граждан жизни, свободы и собственности без надлежащей правовой процедуры. Здесь есть многочисленные доказательства того, что существует некое странное заблуждение относительно сферы действия положения, как оно содержится в четырнадцатой поправке. Фактически, из характера многих рассматриваемых нами дел и приводимых в них аргументов следует, что рассматриваемая статья рассматривается как средство проверки решения настоящего суда на основе абстрактных мнений каждой проигравшей тяжбу стороны в государственном суде относительно вынесенного против него решения и относительно сути законодательства, на котором может быть основано такое решение.
Примерно 65 лет спустя Суд рассмотрел похожее законодательство Пенсильвании, которое требовало, чтобы некоторое количество подземного угля оставалось на месте для обеспечения поверхностной поддержки. В деле Bituminous Coal законодательство штата получило более благосклонное слушание от Суда в деле Keystone Bituminous Coal Ass'n. v. DeBenedictis , 480 US 470 (1987). Суд написал:
... [Х]арактер рассматриваемых здесь действий правительства в значительной степени склоняется к выявлению изъятия; Содружество Пенсильвании действовало с целью остановить то, что оно считает значительной угрозой общему благосостоянию. [В] этом деле нет никаких записей, подтверждающих вывод, аналогичный тому, который Суд сделал в деле Pennsylvania Coal, о том, что Закон о просадке не позволяет просителям получать прибыль от своей деятельности. ...
Решение Keystone характеризуется уважением к определению штата о том, что его законодательство способствует общественному здоровью и безопасности:
В нашей системе правления одним из основных способов государства сохранять общественное благо является ограничение использования частными лицами своей собственности. Хотя каждый из нас в некоторой степени обременен такими ограничениями, мы, в свою очередь, извлекаем большую выгоду из ограничений, которые налагаются на других. Эти ограничения «должным образом рассматриваются как часть бремени общего гражданства».
Примечательно, что по решению Keystone проголосовали четыре судьи: Ренквист, Пауэлл, О'Коннор и Скалиа.
Предположим, что правительство должно прорубить противопожарную полосу через лес на частной собственности, чтобы предотвратить распространение лесного пожара. Или предположим, что правительство уничтожает здоровый скот в карантинной зоне, чтобы предотвратить распространение болезни. Это инвазивные изъятия, но они не подпадают под правило per se, описанное в предыдущем разделе. С самого начала дела об изъятиях признавали, что «вся собственность в этой стране находится под подразумеваемым обязательством, что использование ее владельцем не должно наносить вреда обществу». Mugler v. Kansas , 123 US 623, 665 (1887). Самый простой пример этого принципа возникает, когда правительство должно конфисковать или уничтожить собственность, чтобы предотвратить распространение болезни или другой угрозы общественному здоровью или безопасности.
«Таким образом, в целях защиты здоровья и безопасности общества правительство может осудить небезопасные сооружения, закрыть незаконные предприятия, уничтожить зараженные деревья и, конечно, ограничить доступ к опасным зонам, например, к землям, на которых были сброшены радиоактивные материалы, к землям на пути потока лавы извергающегося вулкана или к землям на пути потенциально опасного для жизни наводнения. Когда государственный орган вводит эти типы правил охраны здоровья и безопасности, он не может быть «обременен условием, что [он] должен компенсировать таким индивидуальным владельцам материальные убытки, которые они могут понести из-за того, что им не разрешалось наносить вред обществу посредством пагубного использования их собственности». [8]
В деле Andrus v. Allard , 444 US 51 (1979), суд установил, что федеральный Закон о защите орлов может запрещать продажу законно приобретенных частей орла. Суд отметил, что Закон не конфисковывал собственность владельца, а скорее регулировал условия продажи:
Оспариваемые здесь правила не обязывают сдавать артефакты, и нет никакого физического вторжения или ограничения на них. Скорее, было наложено существенное ограничение на один способ утилизации артефактов. Но отказ в одном традиционном праве собственности не всегда равнозначен изъятию. По крайней мере, когда владелец обладает полным «пакетом» прав собственности, уничтожение одной «нити» этого пакета не является изъятием, поскольку совокупность должна рассматриваться в целом. [цитаты опущены]. В этом случае крайне важно, чтобы ответчики сохранили права на владение и перевозку своей собственности, а также на дарение или завещание охраняемых птиц.
Суд постановил, что тот факт, что закон запрещал наиболее выгодное использование имущества, не является достаточным основанием:
Конечно, нельзя отрицать, что регулирующие положения здесь препятствуют наиболее прибыльному использованию имущества ответчиков. Однако, опять же, это не является диспозитивным. Когда мы рассматриваем регулирование, снижение стоимости имущества не обязательно приравнивается к изъятию. Сравните Goldblatt v. Hempstead , supra, at 594, и Hadacheck v. Sebastian , 239 US 394 (1915), с Pennsylvania Coal Co. v. Mahon , supra. В данном случае неясно, не смогут ли ответчики по апелляции извлечь экономическую выгоду из артефактов; например, они могут выставить артефакты за плату за вход. В любом случае, потеря будущей прибыли — не сопровождаемая какими-либо физическими ограничениями собственности — дает тонкую тростниковую опору, на которую можно положить иск о изъятии. Прогнозирование прибыльности по сути является вопросом обоснованных предположений, которые суды не особенно компетентны выполнять. Кроме того, возможно, из-за своей неопределенности интерес к ожидаемым доходам традиционно считался менее убедительным, чем другие имущественные интересы. См., например, Fuller & Perdue, The Reliance Interest in Contract Damages (pt. 1), 46 Yale LJ 52 (1936).
Спустя год после решения по делу Eagle feather в Andrus суд вынес решение по делу Agins v. Tiburon , 447 US 255 (1980). В деле Agins суд заявил, что применение правил землепользования к определенному участку собственности является изъятием, когда оно лишает владельца земли разумного, жизнеспособного ее использования или «если постановление не способствует существенному продвижению законных государственных интересов... или лишает владельца экономически жизнеспособного использования его земли». После того, как землевладельцы приобрели 5 акров (20 000 м2 ) неулучшенной земли в городе для жилой застройки, город был обязан по закону Калифорнии подготовить генеральный план, регулирующий землепользование и застройку открытых пространств. В ответ город принял постановления о зонировании, которые помещали собственность владельцев в зону, в которой собственность может быть отведена под односемейные дома, вспомогательные здания и использование открытых пространств, с ограничениями по плотности, разрешающими апеллянтам строить от одного до пяти односемейных домов на своем участке. Город выразил намерение приобрести участок Агинса для открытого пространства и фактически начал процедуру изъятия, чтобы получить право собственности на него. Позже город отказался от изъятия и принял рассматриваемое постановление. Не запросив одобрения на застройку своего участка в соответствии с постановлениями, апеллянты подали иск против города в суд штата, утверждая, что город изъял их собственность без справедливой компенсации в нарушение Пятой и Четырнадцатой поправок. Верховный суд Калифорнии отошел от давнего прецедента Калифорнии и постановил, что денежная компенсация недоступна в делах о регулятивном изъятии, которые суд отказался признавать. Это постановление было в конечном итоге отменено Верховным судом США несколько лет спустя в деле First English Evangelical Lutheran Church v. County of Los Angeles, 482 US 304 (1987).
Верховный суд США постановил:
Применение общего закона о зонировании к конкретной собственности приводит к изъятию, если постановление не способствует существенно законным государственным интересам, см. Nectow v. Cambridge, 277 US 183, 188 (1928), или лишает владельца экономически выгодного использования его земли, см. Penn Central Transp. Co. v. New York City, 438 US 104, 138, n. 36 (1978). Определение того, что действие правительства представляет собой изъятие, по сути, является определением того, что общественность в целом, а не отдельный владелец, должна нести бремя осуществления государственной власти в общественных интересах. Хотя нет точного правила, определяющего, когда собственность была изъята, см. Kaiser Aetna v. United States, 444 US 164 (1979), вопрос обязательно требует взвешивания частных и общественных интересов. В этом случае закон обеспечивает взаимную выгоду: он приносит пользу всем землевладельцам, отвечая интересам города, обеспечивая бережную и упорядоченную застройку жилой недвижимости с учетом открытых пространств.
Бонни Эгинс потребовалось 30 лет судебных тяжб и административных разбирательств, прежде чем ей разрешили построить три дома на ее участке площадью 5 акров (20 000 м2 ) .
Обратите внимание, что элемент «существенно прогрессивный» в деле Агинса был позднее отменен в деле Лингл против Chevron, где суд пояснил, что его мнение по делу Агинса было ошибочным по этому вопросу и что элемент «существенно прогрессивный» был уместен в существенных делах о надлежащей правовой процедуре, а не в делах о принятии надлежащих процессуальных норм.
В деле Лоретто против Teleprompter Manhattan CATV Corp. , 458 US 419 (1982), Верховный суд постановил, что регулирование обычно считается изъятием per se , когда оно заставляет владельцев земли терпеть постоянное физическое занятие на своей земле, например постоянное физическое присутствие кабельных линий на жилом здании. Суд постановил, что любое постоянное физическое присутствие уничтожает право владельца собственности на исключение, давно признанное одним из ключевых прав в « связке прав », обычно характеризуемых как собственность. Суд рассмотрел закон Нью-Йорка, который требовал от арендодателей устанавливать кабельные объекты CATV на крыше своих зданий; объекты были частью общегородской кабельной сети, разработанной для предоставления кабельных услуг по всему городу. Арендодатели были обязаны предоставить место для 6 футов (1,8 м) кабеля диаметром полдюйма и двух металлических коробок 4 дюйма × 4 дюйма × 4 дюйма (100 мм × 100 мм × 100 мм) за единовременную плату, определенную Комиссией по кабелям в размере 1 доллара. Город утверждал, что суд должен применить сбалансированный тест — что вторжение в собственность было минимальным по сравнению с выгодой для всего сообщества. Но решение суда предполагало, что существует правило per se, требующее компенсации в случаях такого рода. Короче говоря, когда «характер правительственных действий заключается в постоянном физическом занятии собственности, наши дела единогласно находили изъятие в объеме занятия, независимо от того, достигает ли действие важной общественной выгоды или имеет лишь минимальное экономическое влияние на владельца».
В несогласии по делу Лоретто было указано, что существуют обстоятельства, при которых правительство может потребовать установки устройств без компенсации: «...штаты традиционно — и конституционно — использовали свои полицейские полномочия «требовать от арендодателей... предоставлять коммунальные подключения, почтовые ящики, детекторы дыма, огнетушители и тому подобное в общей зоне здания». Эти положения просто обеспечивают арендаторам доступ к услугам, которые законодательный орган считает важными, таким как вода, электричество, естественное освещение, телефоны, системы внутренней связи и почтовая служба. Мнение большинства выделило такие требования, поскольку они «не требуют от арендодателя терпеть физическое занятие части его здания третьей стороной».
В 1985 году Верховный суд применил свой анализ нормативных изъятий к Закону о чистой воде, который запрещает любой сброс вынутых или засыпных материалов в «судоходные воды» — определяемые как «воды Соединенных Штатов» — если только это не разрешено разрешением, выданным Инженерным корпусом армии США («Корпус»). Соединенные Штаты против Riverside Bayview Homes, Inc. , 474 US 121. Корпус издал правила, толкующие Закон как распространяющийся на все «пресноводные водно-болотные угодья», которые примыкают к другим покрытым водам. Эти правила определили прилегающие водно-болотные угодья как «те области, которые затапливаются или насыщаются поверхностными или грунтовыми водами с частотой и продолжительностью, достаточными для поддержания, и которые при нормальных обстоятельствах поддерживают, преобладание растительности, обычно приспособленной к жизни в условиях насыщенной почвы». Riverside Bayview Homes, Inc. начала размещать засыпные материалы на своей территории недалеко от берегов озера Сент-Клер, штат Мичиган. Окружной апелляционный суд отклонил толкование Корпуса и предположил, что данное постановление приведет к изъятию без справедливой компенсации, что является нарушением Пятой поправки.
В своем решении Верховный суд постановил, что для того, чтобы попасть под регулирующие полномочия Соединенных Штатов, эти полуводные характеристики должны быть результатом частых затоплений близлежащими судоходными водами. Однако Верховный суд отклонил попытку сузить регулирующую сферу Корпуса инженеров. Возможно, некоторые конкретные объекты могут в отдельных случаях подвергнуться столь неблагоприятному воздействию, что может быть найдено изъятие. Но это не оправдывает отмену самого регулирования. «Правительственное регулирование землепользования может в экстремальных обстоятельствах означать «изъятие» затронутой собственности. См., например, Williamson County Regional Planning Comm'n v. Hamilton Bank , 473 US 172, 105 S.Ct. 3108, 87 L.Ed.2d 126 (1985); Penn Central Transportation Co. v. New York City , 438 US 104, 98 S.Ct. 2646, 57 L.Ed.2d 631 (1978). Но простое утверждение регулирующей юрисдикции государственным органом не является регулирующим изъятием. См. Hodel v. Virginia Surface Mining & Reclamation Association , 452 US 264 (1981). Требование о том, чтобы лицо получило разрешение перед тем, как заняться определенным использованием своей собственности, само по себе не «изъятие» собственности в каком-либо смысле: в конце концов, само существование системы разрешений подразумевает, что разрешение может быть предоставлено, оставляя землевладельцу свободу использовать собственность по своему усмотрению. Более того, даже если в разрешении отказано, у владельца могут быть другие жизнеспособные варианты использования. «[с]праведливое средство правовой защиты недоступно для запрета предполагаемого изъятия частной собственности для общественного пользования, должным образом разрешенного законом, когда иск о компенсации может быть подан против суверена после изъятия». Ruckelshaus против Monsanto Co. , 467 US 986 (1984) Эта максима основана на принципе, что до тех пор, пока компенсация доступна для тех, чья собственность фактически изъята, действия правительства не являются неконституционными.
Менее чем через десять лет после решения по делу Андруса суд установил, что имело место изъятие, когда правительство забирало только одну часть пакета имущества – право передавать имущество своим наследникам. В индейских резервациях имущество, принадлежащее коренным американцам, часто дробилось, что означало, что с каждым поколением владение участком могло быть разделено между все большим количеством наследников, что крайне затрудняло экономическое использование имущества. Чтобы решить эту проблему, Конгресс принял Закон о консолидации земель индейцев, запрещающий дальнейшее разделение интересов в земле, составляющих менее 2% от общей собственности, по завещанию или по закону о наследовании (имущество, которое переходит без завещания после смерти владельца). Вместо этого такие интересы стали бы собственностью племен. В деле Ходель против Ирвинга, 481 US 704 (1987), Верховный суд постановил, что «полная отмена как наследования, так и завещания определенного класса имущества может быть изъятием». Он установил, что, хотя была затронута только одна часть собственности, это, тем не менее, было безвозмездное изъятие, нарушающее Пятую поправку. Среди судей, совпадающих во мнении, возникли некоторые разногласия относительно того, затрагивало ли это решение Андруса, при этом судьи Ренквист, Скалиа и Пауэлл посчитали, что оно ограничивает Андруса его фактами, в то время как судьи Бреннан, Маршалл и Стивенс высказали мнение, что Андрус не был затронут. В 1997 году суд признал закон-преемник таким же неконституционным, как и безвозмездное изъятие в деле Youpee v. Babbit, 519 US 234 (1997).
В деле Penn Central Верховный суд описал трехсторонний тест балансировки, который требовал анализа каждого случая отдельно, чтобы определить, имело ли место регулятивное изъятие. Это означало, что было трудно предсказать, заслуживает ли конкретная норма компенсации. Могут ли быть ситуации, в которых должно быть правило «per se», требующее компенсации? В деле Лукас против Совета побережья Южной Каролины Верховный суд США постановил, что постановление штата, которое лишает владельца собственности любого экономически выгодного использования этой собственности, может быть изъятием. Лукас приобрел два жилых участка на барьерном острове Южной Каролины , намереваясь построить односемейные дома, такие как те, что находятся на непосредственно прилегающих участках. В то время участки Лукаса не подпадали под требования штата о разрешении на строительство в прибрежной зоне. Однако в 1988 году законодательный орган штата принял Закон об управлении пляжной зоной, который запретил Лукасу возводить какие-либо постоянные жилые сооружения на своих участках. Он подал иск против ответчика, утверждая, что, хотя Акт мог быть законным осуществлением полицейской власти штата, запрет на строительство лишил его всякого «экономически целесообразного использования» его собственности и, следовательно, осуществил «изъятие» в соответствии с Пятой и Четырнадцатой поправками, требующее выплаты справедливой компенсации. Однако суд далее разъяснил, что регулирование не является изъятием, если оно соответствует «ограничениям, которые лежат в основе принципов права штата о собственности и неудобствах, уже наложенных на собственность». В качестве примера «основных принципов» суд сослался на право правительства предотвращать затопление чужой собственности. Суд отметил:
Обзор соответствующих решений показывает, что принцип «вредного или пагубного использования» был всего лишь ранней формулировкой этого Суда для обоснования полномочий полиции, необходимых для поддержания (без компенсации) любого нормативного уменьшения стоимости; что различие между регулированием, которое «предотвращает вредное использование», и регулированием, которое «дает выгоды», трудно, если не невозможно, различить на объективной, свободной от ценностей основе; и что, следовательно, логика пагубного использования не может быть основанием для отхода от категорического правила этого Суда о том, что все нормативное изъятие должно быть компенсировано. ... Хотя кажется маловероятным, что принципы общего права помешали бы возведению каких-либо пригодных для проживания или продуктивных улучшений на земле Лукаса, этот вопрос государственного права должен быть рассмотрен в предварительном порядке. Чтобы выиграть дело, ответчик не может просто предоставить декларацию законодательного органа о том, что желаемые Лукасом виды использования несовместимы с общественными интересами, или заключительное утверждение о том, что они нарушают принцип общего права, такой как sic utere tuo ut alienum non laedas , но должен указать основные принципы права на неудобства и права собственности, которые запрещают виды использования, которые Лукас теперь намеревается использовать в текущих обстоятельствах.
Лукас был возвращен в Верховный суд Южной Каролины, который в свою очередь вернул его в суд первой инстанции для проведения оценочного разбирательства. Однако дело урегулировалось, когда государство выкупило собственность Лукаса, а затем перепродало ее застройщику.
28 июня 2001 года Суд вынес свое решение по делу Палаццоло против Род-Айленда , 533 US 606 (2001). Палаццоло рассмотрел два вопроса: Когда созреет иск о конфискации? Когда уведомление о ранее существовавшем регулировании уничтожает право оспаривать применение этого регулирования? В течение сорока лет корпорация истца владела ценным участком собственности в городе Уэстерли , Род-Айленд . Имущество состояло примерно из восемнадцати акров водно-болотных угодий и небольшого неопределенного количества возвышенностей. Земля была разделена на семьдесят четыре участка в двух подачах карт подразделений, которые произошли в 1936 и 1959 годах. Как и в случае с соседними домами, единственный способ застроить землю г-на Палаццоло — это поднять уклон с помощью насыпи.
В 1971 году Законодательное собрание Род-Айленда уполномочило Совет по управлению прибрежными ресурсами (CRMC) регулировать засыпку прибрежных водно-болотных угодий. CRMC обнародовал правила, требующие, чтобы любая засыпка прибрежных солончаков, например, обнаруженных на территории истца, соответствовала определенным требованиям общественного интереса. CRMC постановил, что частное жилье не соответствует этому требованию общественного интереса. До принятия этого режима регулирования истец дважды подавал заявку на использование собственности, но каждый раз штат отзывал свое одобрение, и истец не подал апелляцию.
В качестве предварительного вопроса Верховный суд рассмотрел вопрос о том, « созрело » ли дело Палаццоло для рассмотрения судами. Центральным вопросом, по мнению суда, было то, получил ли истец окончательное решение от Совета, определяющее разрешенное использование земли. В ряде предыдущих дел был установлен «важный принцип, согласно которому землевладелец не может устанавливать изъятие до того, как орган землепользования получит возможность, используя свои собственные разумные процедуры, принять решение и объяснить сферу действия оспариваемого постановления: окончательное решение не принимается до тех пор, пока ответственное агентство не определит степень разрешенной застройки на земле». MacDonald, Sommer & Frates v. Yolo County, 477 US 340, 351. Но землевладелец
По вопросу о том, мог ли истец подать иск после того, как он приобрел имущество в личном качестве у своей корпорации после того, как правила уже были приняты, суд постановил, что он мог. Как сказал судья Кеннеди, выступая от имени большинства,
Если бы Суд принял это правило, то передача права собственности после принятия закона освободила бы государство от его обязательства защищать любые действия, ограничивающие использование земли, какими бы экстремальными или необоснованными они ни были. Государству было бы разрешено, по сути, устанавливать дату истечения срока действия Положения об изъятиях. Это не должно быть правилом. Будущие поколения также имеют право оспаривать необоснованные ограничения на использование и стоимость земли.
Поборы за землепользование и условия разрешений регулируются правилом Ноллан-Долана . [9] В деле Ноллан против Калифорнийской прибрежной комиссии Верховный суд принял тест для определения того, когда побор является изъятием: муниципалитет «должен продемонстрировать «существенную связь» между вредом, выявленным в связи с предлагаемой застройкой, и требуемым побором». В деле Долана суд разъяснил, что должна быть грубая пропорциональность между побором и воздействием предлагаемой застройки. [10] Ученые предположили, что в случаях поборов правительство уделяет регулированию повышенное внимание, похожее на рациональное обоснование с укусом . [3]
В деле Nollan против California Coastal Commission суд рассмотрел постановление, в соответствии с которым California Coastal Commission потребовала боковой публичный сервитут через прибрежный участок истцов в обмен на разрешение на снос существующего бунгало и замену его трехкомнатным двухэтажным домом. Публичный сервитут был разработан для соединения двух общественных пляжей, которые были разделены собственностью, принадлежащей истцам и их соседям. Coastal Commission утверждала, что условие публичного сервитута было наложено для содействия законному государственному интересу по уменьшению «блокировки вида на океан», вызванной строительством большего дома. Суд отметил, что требование передачи частной собственности в обмен на разрешение на строительство является «откровенным планом вымогательства», если только не будет доказано, что частная застройка налагает бремя на общественные объекты или ресурсы, а передача смягчит такое воздействие. Это стало известно как «существенная связь» между законным государственным интересом и условием разрешения.
В деле Долан против города Тигард , 512 US 374 (1994) суд далее оценил степень необходимой связи между условиями разрешения и воздействиями, вызванными развитием. В этом случае владелец бизнеса пытался расширить магазин сантехники на участке, прилегающем к пойме, и хотел заасфальтировать больше парковочных мест для магазина. Город Тигард, штат Орегон, поставил условием строительства здания создание владельцем общественной зеленой зоны и строительство велосипедной дорожки на земле. Город обосновал условия необходимостью предотвращения наводнений и заторов на дорогах. Верховный суд постановил, что требование города будет изъятием, если город не докажет, что существует разумная связь между созданием зеленой зоны и велосипедной дорожки и воздействием развития. Более того, такое взыскание должно было быть примерно пропорционально воздействию. «Без сомнения, если бы город просто потребовал от просительницы выделить полосу земли вдоль ручья Фанно для общественного пользования, а не обусловливал бы выдачу ей разрешения на перепланировку ее собственности таким выделением, то имело бы место изъятие», — постановил суд. «Такой публичный доступ лишил бы просительницу права исключать других, «одной из самых существенных палок в связке прав, которые обычно характеризуются как собственность». [11]
В делах Ноллан и Долан ранее утверждалось, что взыскания за разрешения должны иметь существенную связь и быть примерно пропорциональны воздействиям, вызванным разрешенной застройкой. Оба дела касались выделения земли — сервитута в Ноллане и общественного сервитута и велосипедной дорожки в Долане . Остался без ответа вопрос о том, подлежало ли требование о взыскании денег тестам на связь и пропорциональность. В деле Кунц против округа управления водными ресурсами Сент-Джонса [12] истец запросил разрешение на строительство торгового центра площадью 3,7 акра на 14,9 акрах собственности, большая часть которой представляла собой водно-болотные угодья. Округ управления водными ресурсами согласился предоставить разрешение при условии, что Кунц выделит 11 акров и потратит деньги на ремонт дренажа на территории округа в нескольких милях от него. Кунц подал в суд не из-за выделения земли, а из-за требования тратить деньги на собственность округа. Верховный суд Флориды постановил, что дела Ноллан и Долана не применимы, поскольку они касались требований о взыскании земли, а не денег. Верховный суд отменил решение, постановив, что дела касались требований о взыскании имущества и что, поскольку деньги являются формой имущества, денежное взыскание подлежит этим тестам.
Одним из предварительных условий иска о регулирующем изъятии является то, что заявитель должен получить окончательное решение регулирующего органа относительно того, какие виды использования будут разрешены. Решения Верховного суда ясно дают понять, что простое утверждение регулирующей юрисдикции государственным органом не является регулирующим изъятием. См. Hodel v. Virginia Surface Mining & Reclamation Assn. , 452 US 264, 293–297 (1981).
Причины очевидны. Требование, чтобы человек получил разрешение, прежде чем приступить к определенному использованию своей собственности, само по себе не «изъятие» собственности в каком-либо смысле: в конце концов, само существование системы разрешений подразумевает, что разрешение может быть выдано, оставляя землевладельцу свободу использовать собственность по своему усмотрению. Более того, даже если в разрешении отказано, могут быть другие жизнеспособные виды использования, доступные владельцу. Только когда в разрешении отказано и результатом отказа является предотвращение «экономически жизнеспособного» использования рассматриваемой земли, можно сказать, что имело место изъятие.
— Соединенные Штаты против Riverside Bayview Homes, 474 US 121 (1985)
В деле Палаццоло суд постановил, что дело созрело, поскольку Палаццоло подавал заявки на получение нескольких разрешений, и было ясно, что можно или нельзя делать с недвижимостью.
Верховный суд США установил ряд тестов, при которых государственное регулирование представляет собой изъятие per se . Это физическое вторжение (как в случае с Loretto Teleprompter), отказ во всех экономически выгодных видах использования частной собственности (как в случае с Lucas) или требование к владельцам выделить часть своей собственности правительству без уважительной причины для этого (как в случае с Nollan, Dolan и Koontz). Например, когда предлагаемое владельцами использование земли приведет к значительному увеличению трафика, они могут быть обязаны выделить полосу своей земли для улучшения прилегающей дороги.
Но когда действие не попадает в категорию, рассматриваемую одним из этих тестов, Суд в первую очередь полагается на специальное расследование особенностей такого индивидуального случая. Этот тест был установлен в деле Penn Central против города Нью-Йорк, в котором были описаны наиболее значимые факторы: ожидания владельцев, подкрепленные инвестициями, экономическое влияние регулирования и характер действий правительства. Этот подход стал предметом большой критики из-за его непредсказуемости.
В деле Penn Central Верховный суд постановил, что закон об изъятии не делит имущество на отдельные сегменты. Таким образом, интересом к имуществу, о котором идет речь в деле об изъятии, является весь участок земли, а не его отдельная часть. Это породило вопрос о том, что является «знаменателем» доли собственности; т. е. какова большая собственность, часть которой подвергается конфискационному регулированию, поскольку регулятивное изъятие ее части («числителя») не подлежит компенсации.
В деле Murr против Висконсина (137 S. Ct. 1933 (2017)) суд постановил, что знаменатель лучше всего оценивать с помощью многофакторного балансировочного теста, который включает такие факторы, как «обращение с землей, в частности, как она ограничена или разделена в соответствии с законодательством штата и местным законодательством», «физические характеристики собственности землевладельца» и «стоимость собственности в соответствии с оспариваемым регулированием».
Политика, лежащая в основе всего правила о земельных участках, заключается в том, что оно «имеет важное значение для толкования положения об изъятиях, которое оставляет какое-либо пространство для государственного планирования и регулирования землепользования». [13]
Развитие юриспруденции по регулирующим изъятиям примечательно вкладом, внесенным защитниками общественных интересов как из лагерей защитников окружающей среды, так и из лагерей защитников прав собственности. Как организации по защите прав собственности, так и многие организации, ориентированные на охрану окружающей среды, представили многочисленные заключения amicus по практически всем основным делам о регулирующих изъятиях в Верховном суде, а также в ряде апелляционных судов. В то время как организации по защите прав собственности обычно выступают за большую защиту прав собственности и компенсацию в случае изъятия этих прав, организации, ориентированные на охрану окружающей среды, утверждают, что правительство не должно никакой компенсации, когда оно регулирует в целях содействия общественному здоровью, безопасности и ценностям охраны окружающей среды. [14]
Одним из наиболее известных защитников прав собственности был Pacific Legal Foundation , который представлял землевладельцев в делах Nollan против California Coastal Commission , Suitum против Tahoe Regional Planning Authority , Palazzolo против Rhode Island , Koontz против St. Johns Water Management District и Murr против Wisconsin . Другая некоммерческая организация, Oregonians in Action , представляла интересы г-жи Долан в ее битве с городом Тигард. Аналогичным образом, Mountain States Legal Foundation представляла землевладельца в деле Brandt против United States , где федеральное правительство отобрало железнодорожную полосу отвода.
С другой стороны, штат Гавайи был представлен профессором юридического факультета Вермонта Джоном Эчеверрией в деле Лингл против Chevron , который сотрудничал с Обществом Одюбона и Советом по правам сообщества. [14]
{{cite book}}: CS1 maint: отсутствует местоположение издателя ( ссылка )