Будапештский меморандум о гарантиях безопасности состоит из трех по существу идентичных политических соглашений, подписанных на конференции ОБСЕ в Будапеште , Венгрия , 5 декабря 1994 года, для предоставления гарантий безопасности подписавшими его сторонами в связи с присоединением Беларуси , Казахстана и Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Три меморандума были первоначально подписаны тремя ядерными державами: Россией , Соединенными Штатами и Соединенным Королевством . [1] Китай и Франция дали несколько более слабые индивидуальные гарантии в отдельных документах. [2]
Меморандумы, подписанные в зале Patria в Будапештском конференц-центре с участием посла США Дональда М. Блинкена и других, [3] запрещали России, Соединенным Штатам и Великобритании угрожать или применять военную силу или экономическое принуждение против Украины, Беларуси и Казахстана, «за исключением случаев самообороны или иных действий в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций ». В результате других соглашений и меморандума в период с 1993 по 1996 год Беларусь, Казахстан и Украина отказались от своего ядерного оружия. [4] [5]
Согласно трем меморандумам, [6] Россия, США и Великобритания подтвердили свое признание того, что Беларусь, Казахстан и Украина стали участниками Договора о нераспространении ядерного оружия и фактически вывели все советское ядерное оружие со своей территории, а также что они согласились на следующее:
Пока Украина не отказалась от советского ядерного оружия, размещенного на ее территории, она имела третий по величине в мире запас ядерного оружия , [13] [14] над которым Украина имела физический, но не эффективный оперативный контроль. Россия контролировала коды, необходимые для эксплуатации ядерного оружия, через электронные разрешительные ссылки и российскую систему командования и управления, хотя это не могло быть достаточной гарантией против украинского доступа, поскольку оружие можно было вручную изменить, и Украина в конечном итоге получила бы полный оперативный контроль над ним. [15] [16] Формально это оружие контролировалось Содружеством Независимых Государств . [17] [18] У Беларуси были только мобильные ракетные пусковые установки, а Казахстан решил быстро передать свои ядерные боеголовки и ракеты России. Украина прошла через период внутренних дебатов по своему подходу. [4] [19]
В Декларации о государственном суверенитете Украины 1990 года говорилось, что Украина не будет принимать, приобретать или производить ядерное оружие, а правительство Украины 24 октября 1991 года заявило, что Украина будет государством, не обладающим ядерным оружием. [20]
23 мая 1992 года Россия, США, Беларусь, Казахстан и Украина подписали Лиссабонский протокол к договору СНВ-1 , перед ратификацией договора позднее. Протокол обязывал Беларусь, Казахстан и Украину присоединиться к ДНЯО в качестве государств, не обладающих ядерным оружием, как можно скорее. Однако условия передачи ядерных боеголовок не были согласованы, и некоторые украинские чиновники и парламентарии начали обсуждать возможность сохранения некоторых современных украинских ракет РТ-23 (SS-24) и советских боеголовок. [19] [21]
В 1993 году два полка ракет УР-100Н (SS-19) на Украине были выведены на хранение, поскольку компоненты боеголовок вышли из строя, и политическое руководство Украины осознало, что Украина не может стать надежной ядерной военной силой, поскольку они не могут поддерживать боеголовки и обеспечивать долгосрочную ядерную безопасность. Позже в 1993 году правительства Украины и России подписали ряд двусторонних соглашений об отказе Украины от претензий на ядерное оружие и Черноморский флот в обмен на списание газового и нефтяного долга в размере 2,5 млрд долларов и будущие поставки топлива для своих ядерных энергетических реакторов . Украина согласилась незамедлительно ратифицировать договоры СНВ-1 и ДНЯО. Это вызвало резкую критику общественности, что привело к отставке министра обороны Украины Морозова . [4] 18 ноября 1993 года Рада приняла резолюцию, соглашаясь на СНВ-1, но отказываясь от Лиссабонского протокола, предполагая, что Украина выведет из эксплуатации только 36% ракетных установок и 42% боеголовок на своей территории, и потребовала финансовой компенсации за тактическое ядерное оружие, вывезенное в 1992 году. Это вызвало дипломатическое замешательство США, и на следующий день президент Украины Кравчук заявил: «Мы должны избавиться от [этого ядерного оружия]. Это моя точка зрения, от которой я не отступал и не отступлю». Затем он внес в Раду новое предложение. [19] [21]
15 декабря 1993 года вице-президент США Эл Гор посетил Москву для встречи. После дополнительных обсуждений делегация США и России, включая заместителя министра обороны США Уильяма Дж. Перри , вылетела на Украину, чтобы согласовать контуры трехстороннего соглашения, включая помощь США в демонтаже ядерных систем на Украине и компенсацию за уран в ядерных боеголовках. Участники были приглашены в Вашингтон 3–4 января для завершения соглашения. Было согласовано Трехстороннее заявление с подробным приложением, основанное на ранее согласованных условиях, но с подробными финансовыми договоренностями и твердым обязательством скорейшего начала передачи по меньшей мере 200 боеголовок в Россию и производства в России ядерного реакторного топлива для Украины. Боеголовки должны были быть сняты со всех РТ-23 (SS-24) в течение 10 месяцев. Однако Украина не хотела, чтобы обязательство передать все боеголовки к 1 июня 1996 года было обнародовано по внутриполитическим причинам, а Россия не хотела, чтобы финансовая компенсация за уран была обнародована, поскольку они были обеспокоены тем, что Беларусь и Казахстан также потребуют этого. Было решено исключить эти два вопроса из опубликованного соглашения, но осветить их в частных письмах президентов стран.
Другим ключевым моментом было то, что юристы Госдепартамента США провели различие между «гарантией безопасности» и «гарантией безопасности», ссылаясь на гарантии безопасности, которые Украина желала получить в обмен на нераспространение. «Гарантия безопасности» подразумевала бы использование военной силы для оказания помощи своим неядерным сторонам, подвергшимся нападению со стороны агрессора (например, статья 5 Североатлантического договора для членов НАТО ), в то время как «гарантия безопасности» просто указывала бы на ненарушение территориальной целостности этих сторон . В конце концов, в протокол переговоров было зачитано заявление о том, что (по мнению юристов США) меньшее значение английского слова «assurance» будет единственным подразумеваемым переводом для всех появлений обоих терминов во всех трех языковых версиях заявления. [19]
Президент Клинтон сделал остановку вежливости в Киеве по пути в Москву для подписания Трехстороннего заявления, но обнаружил, что Украина передумала подписывать его. Клинтон сказал Кравчуку, что неподписание может серьезно навредить отношениям США и Украины. После незначительной перефразировки Трехстороннее заявление было подписано тремя президентами в Москве перед представителями СМИ 14 января 1994 года. [19] [22]
«Будапештский меморандум» на самом деле представляет собой три документа, подписанных по отдельности 5 декабря 1994 года тремя лидерами бывших советских государств вместе со странами-гарантами: США, Великобританией и Россией. Так, портал UNTERM отмечает, например: «Чтобы отличить его от двух других Будапештских меморандумов той же даты, этот можно было бы назвать «Будапештским меморандумом относительно Казахстана » . [23]
После того, как это было согласовано, США использовали свою Программу Нанна-Лугара по совместному уменьшению угрозы для предоставления финансовой помощи в размере более 300 миллионов долларов (что эквивалентно 617 миллионам долларов в 2023 году) и технической помощи в выводе из эксплуатации ядерного оружия и систем доставки, что заняло полное завершение к 2008 году. [4] США также удвоили другую экономическую помощь Украине до 310 миллионов долларов (что эквивалентно 637 миллионам долларов в 2023 году) на 1994 год. [24]
В 2009 году Россия и США опубликовали совместное заявление о том, что гарантии безопасности, предусмотренные меморандумом, будут по-прежнему соблюдаться после истечения срока действия Договора о СНВ . [25]
В 2013 году правительство Беларуси жаловалось, что американские санкции против него нарушают статью 3 Меморандума. Правительство США ответило, что его санкции направлены на борьбу с нарушениями прав человека и другими противоправными действиями правительства Беларуси, а не против населения Беларуси. [26]
В феврале 2014 года российские войска захватили или блокировали различные аэропорты и другие стратегические объекты по всему Крыму . [27] Войска были прикреплены к Черноморскому флоту России , дислоцированному в Крыму, [28] что нарушило Будапештский меморандум. Министерство иностранных дел России изначально отрицало перемещение бронетанковых подразделений, прикрепленных к Черноморскому флоту в Крыму, из-за чего войска были названы «зелеными человечками», [29] однако после взятия Крыма под полный военный контроль Россия наконец признала их причастность, но заявила, что они действовали в рамках различных соглашений между двумя странами. Россия ответила проведением так называемого «незаконного референдума» о том, должен ли Крым присоединиться к ней, где возможность остаться частью Украины и сохранить те же права и законы 2014 года, что и раньше, отсутствовала. Перед референдумом российские военные блокировали все оппозиционные телеканалы и СМИ, а также радикально подавляли митинги в поддержку Украины. Есть случаи, когда жителей Крыма заставляли голосовать под дулом пистолета. В результате крымский парламент объявил о проведении референдума о будущем Крыма в соответствии с законом «Об Автономной Республике Крым». 16 марта референдум состоялся, 17 марта Крым провозгласил независимость, а 21 марта был включен в состав Российской Федерации. Украина решительно протестовала против этих действий как нарушения статьи 1 Будапештского меморандума.
После аннексии Крыма Россией в 2014 году Канада, [30] Франция, Германия, Италия, Япония, [31] Великобритания, [32] и США [33] [34] заявили , что вмешательство России является нарушением ее обязательств по Будапештскому меморандуму перед Украиной и нарушением ее суверенитета и территориальной целостности. 1 марта было опубликовано Обращение Верховной Рады Украины к государствам-гарантам в соответствии с Будапештским меморандумом 1994 года о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия . [35] [36]
4 марта президент России Владимир Путин ответил на вопрос о нарушении Будапештского меморандума, назвав нынешнюю ситуацию на Украине революцией: «возникает новое государство, но с этим государством и в отношении этого государства мы не подписывали никаких обязательных документов». [37] Россия заявила, что никогда не была обязана «заставлять какую-либо часть гражданского населения Украины оставаться на Украине против ее воли». Россия предположила, что США нарушают Будапештский меморандум, и охарактеризовала Евромайдан как спровоцированный США переворот. [38]
24 марта премьер-министр Канады Стивен Харпер возглавил партнеров G7 на специальном заседании во время Саммита по ядерной безопасности 2014 года по вопросу частичной приостановки членства России в G8 из-за нарушения Россией Будапештского меморандума. Он сказал, что Украина отказалась от своего ядерного оружия «на основе явных российских гарантий ее территориальной целостности. Нарушив эти гарантии, президент Путин дал обоснование тем, кому в других местах нужно было немного больше, чем то, что уже было предоставлено гордостью или обидой, чтобы вооружиться до зубов». Харпер также выразил поддержку Украине, заявив, что будет работать с новым украинским правительством над соглашением о свободной торговле . [39]
В феврале 2016 года Сергей Лавров заявил: «Россия никогда не нарушала Будапештский меморандум. В нем содержалось только одно обязательство — не атаковать Украину с применением ядерного оружия». [40] Однако канадский журналист Майкл Колборн указал, что «на самом деле в Будапештском меморандуме шесть обязательств, и первое из них — «уважать независимость и суверенитет и существующие границы Украины». Колборн также указал, что трансляция заявления Лаврова в Twitter- аккаунте посольства России в Великобритании на самом деле «предоставляла ссылку на текст самого Будапештского меморандума со всеми шестью обязательствами, включая те, которые Россия явно нарушила — прямо там, чтобы все могли их увидеть». Стивен Пайфер , американский дипломат, участвовавший в составлении Будапештского меморандума, позже прокомментировал «лживость российской дипломатии и ее презрение к международному мнению, когда министр иностранных дел говорит что-то, что можно доказать ложностью менее чем за 30 секунд проверки фактов в Google ?» [41] Россия утверждала, что Соединенные Штаты нарушили третий пункт соглашения, введя и пригрозив дальнейшими санкциями против правительства Януковича [ необходима цитата ] .
20 апреля 2016 года Украина создала Министерство по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий [42] для управления оккупированными частями Донецкой , Луганской областей и Крыма , пострадавшими от российской военной интервенции 2014 года.
25 ноября 2018 года береговая охрана Федеральной службы безопасности (ФСБ) России обстреляла и захватила три судна ВМС Украины после того, как они попытались пройти из Черного моря в Азовское через Керченский пролив по пути в порт Мариуполь . [43] [44] 27 ноября 2018 года Министерство иностранных дел Украины обратилось к государствам-подписантам Будапештского меморандума с просьбой провести срочные консультации для обеспечения полного соблюдения обязательств меморандума и немедленного прекращения российской агрессии против Украины. [45] [46] [47]
В 2008 и 2011 годах Путин выразил мнение, что ни передача Крыма Украине, ни Будапештский меморандум, подписанный Ельциным, не являются обязательными для России. В 2014 году Путин заявил, что движение Майдана и смена правительства радикально изменили Украину в новое образование, к которому Россия не имеет никакого отношения, что позволило в 2014 году осуществить вторжение в Донбасс. [48]
Президент Украины Владимир Зеленский публично прокомментировал Будапештский меморандум, заявив, что он не дает реальных гарантий безопасности из-за принудительной силы России. 19 февраля 2022 года на Мюнхенской конференции по безопасности Зеленский заявил: «С 2014 года Украина трижды пыталась провести консультации с государствами-гарантами Будапештского меморандума [то есть Соединенными Штатами и Великобританией]. Трижды безуспешно. Сегодня Украина сделает это в четвертый раз. ... Если они не повторятся или их результаты не гарантируют безопасности нашей страны, Украина будет иметь полное право полагать, что Будапештский меморандум не работает, а все пакетные решения 1994 года находятся под вопросом». [49] Путин использовал комментарии Зеленского как часть своих утверждений о том, что Украина может разработать ядерное оружие. Критики оспорили утверждения Путина. [50] С тех пор договор был нарушен Россией, вторгшейся в Украину в 2022 году. [51] [1] В марте 2022 года издание The Conversation утверждало: «Сегодняшнее вторжение России в Украину является еще более серьезным нарушением и фактически хоронит заверения России в Будапештском меморандуме». [52]
В соответствии с соглашением Российская Федерация предоставила Украине гарантии безопасности в форме обещания не нападать и не угрожать нападением. Другие подписавшие стороны (США, Великобритания и Франция) обещали невоенную поддержку Украине в обмен на ее присоединение к Договору о нераспространении ядерного оружия . Меморандум объединил набор гарантий, которые Украина уже имела из Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), Устава Организации Объединенных Наций и Договора о нераспространении ядерного оружия [2], но украинское правительство посчитало ценным иметь эти гарантии в документе, посвященном Украине. [53] [54]
Будапештский меморандум был согласован на политическом уровне, но не совсем ясно, полностью ли лишен этот документ правовых положений. Он ссылается на заверения, но в отличие от гарантий он не налагает на свои стороны правового обязательства по оказанию военной помощи. [2] [54] По словам Стивена Макфарлейна, профессора международных отношений, «он дает подписавшим сторонам оправдание, если они предпринимают действия, но он не заставляет никого действовать в Украине». [53] В США ни администрация Джорджа Буша-старшего , ни администрация Клинтона не были готовы дать военное обязательство Украине, и они не верили, что Сенат США ратифицирует международный договор , поэтому меморандум был принят в более ограниченных условиях. [54] Меморандум содержит требование о проведении консультаций между сторонами «в случае возникновения ситуации, которая поднимает вопрос относительно ... обязательств», изложенных в меморандуме. [55] Независимо от того, устанавливает ли меморандум юридические обязательства, трудности, с которыми Украина столкнулась с начала 2014 года, могут поставить под сомнение надежность будущих гарантий безопасности, которые предлагаются в обмен на обязательства по нераспространению. [56] Несмотря на это, Соединенные Штаты публично утверждают, что «Меморандум не является юридически обязательным», называя его «политическим обязательством». [26]
Украинские ученые-международники, такие как Александр Задорожный, утверждают, что Меморандум является международным договором, поскольку он соответствует критериям, установленным Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года (ВКПМД), и является «международным соглашением, заключенным между государствами в письменной форме и регулируемым международным правом». [57]
Китай и Франция дали гарантии безопасности для Украины в отдельных документах. Правительственное заявление Китая от 4 декабря 1994 года не призывало к обязательным консультациям в случае возникновения вопросов, а только к «справедливым консультациям». В заявлении Франции от 5 декабря 1994 года консультации не упоминались. [2]
В течение 20 лет, до российской военной оккупации регионов Украины в 2014 году , [58] украинское ядерное разоружение было образцовым случаем ядерного нераспространения. После вторжения России в Украину целесообразность отказа Украины от ядерного оружия была поставлена под сомнение, [1] даже бывшим президентом Биллом Клинтоном, одним из подписавших этот документ. [59]
Есть некоторые сообщения о том, что Украина установила эффективное хранение, но не оперативный контроль над крылатыми ракетами и гравитационными бомбами. ... К началу 1994 года единственным препятствием для способности Украины осуществлять полный оперативный контроль над ядерным оружием на ракетах и бомбардировщиках, размещенных на ее территории, была ее неспособность обойти российские разрешительные ссылки (PALs).
Украинские официальные лица всегда подчеркивают, что они обеспечивают чисто административный контроль над стратегическим оружием, в то время как русские обеспечивают «оперативный» контроль. ... технические характеристики сами по себе не могут считаться достаточной гарантией против несанкционированного доступа Украины к оружию.
министр вооруженных сил (г-н Джереми Хэнли):
... Некоторым оружием также владеют Украина, Казахстан и Беларусь, но оно контролируется Содружеством Независимых Государств.
Джеффри Льюис:
Украина не обладала ядерным оружием после распада Советского Союза. Они не были третьей по величине ядерной державой. Они не отказались от этого оружия, потому что не обладали им. ... Ракетные войска дали отпор и вместо принятия украинской присяги смогли договориться о принятии присяги Содружеству Независимых Государств.