Комиссии реки Дунай были уполномочены Парижским договором (1856) после окончания Крымской войны . Одной из этих международных комиссий, наиболее успешной, была Европейская комиссия Дуная , или, по-французски, Commission Européenne du Danube , CED , которая имела власть над тремя устьями реки — Килией на севере, Сулиной в середине и Св. Георгием на юге, и которая изначально была рассчитана только на два года. Вместо этого она просуществовала восемьдесят два года. Отдельная комиссия, Международная Дунайская комиссия , или IDC , была уполномочена контролировать торговлю и улучшения вверх по течению за дельтой Дуная и должна была быть постоянной, но она не была официально организована до 1918 года.
Европейская комиссия по Дунаю была первым — и долгое время единственным — международным органом, имевшим серьезные полицейские и юридические полномочия в отношении частных судов и отдельных лиц, и, например, в 1930 году профессор истории Глен А. Блэкберн из США считал ее «уникальной» организацией.
Не имея территориальных владений, он, тем не менее, является отдельным международным образованием, обладающим суверенитетом над широкими водами Дуная. . . . Эти полностью дискреционные функции не требуют санкции какой-либо группы стран, и указы Комиссии не подлежат обжалованию. [1] : 1154
Нижняя часть Дуная, продолжил он, была «больше, чем интернационализированной рекой», поскольку CED обладала независимыми административными полномочиями. [1] : 1154 Он пришел к выводу, что комиссия:
не может считаться полноправным членом семьи наций, поскольку ее существование в значительной степени является фактическим , а не юридическим. . . . Можно с уверенностью предсказать, что необходимость защиты целостности комиссии когда-нибудь вытащит ее из сумерек государственности и предоставит ей полноправное членство в Лиге Наций . [1] : 1154
Напротив, Джозеф Л. Кунц, профессор международного права в Университете Толедо в Огайо, писал в 1945 году, что международные речные комиссии были организованы по коллегиальному принципу, состоящие из «лиц, назначенных договаривающимися государствами, представляющих их и обязанных действовать в соответствии с инструкциями своих государств». Они были, заключил он, объектами, а не субъектами международного права. [2]
Профессор истории Стэнфордского университета Эдвард Крехбиль предположил в 1918 году, что в конечном итоге будут созданы другие «международные административные агенты», такие как Дунайская комиссия, для решения конкретных проблем. Их деятельность «разработает целый свод правил, которые фактически станут основой самого сверхгосударства». [3] : 55 Комиссия, сказал он:
предлагает орган, посредством которого нации могут приближаться друг к другу на основе общих или объединенных действий, а не как соперники, как это происходит на посольской конференции. [3] : 48
В отношении CED он отметил, что тарифы должны устанавливаться большинством голосов членов комиссии и что «правило большинства приводит к принятию законов для меньшинства, и... поэтому оно представляет собой действительно глубокое унижение национального суверенитета ». [3] : 52
Учреждения CED были гарантированно нейтральны (провозглашено в 1865 году) и свободны от ограничений территориальных властей. Он владел и управлял госпиталем для моряков всех стран, и он вывесил флаг («состоящий из пяти параллельных полос... расположенных в следующем порядке цветов: — красная, белая, синяя, белая и красная, синяя полоса имела высоту в два раза больше, чем каждая из других полос, и на ней были белые буквы 'CED'») [4]
CED начал свою работу с определения места пребывания комиссии в порту Галац и распоряжения о временных улучшениях отделения в Сулине . Под председательством сэра Джона Стокса , [5] ветерана Крымской войны из британских королевских инженеров , комиссия поспешила выполнить работу в течение двух лет, первоначально отведенных договором. Она была уполномочена:
определить и обеспечить выполнение работ, необходимых ниже Исачи, для очистки устьев Дуная, а также прилегающих частей моря от песков и других препятствий, которые их засоряют, с целью приведения этой части реки и указанных частей моря в наилучшее возможное состояние для судоходства... [6] Подразумевается, что Европейская комиссия должна завершить свою задачу... в течение двух лет. [7]
По истечении двух лет державы, подписавшие договор, должны были «объявить о роспуске Европейской комиссии», а так называемая «постоянная», выше по течению, IDC должна была распространить свой надзор на Нижний Дунай. Последняя комиссия должна была состоять из Австро-Венгрии , Баварии , Высокой Порты (Турции), Вюртемберга и двух дунайских княжеств (Молдавии и Валахии). IDC действительно разработала Акт о судоходстве по Верхнему Дунаю в ноябре 1857 года, но он не был принят на многосторонней основе из-за противодействия всех держав, кроме Австрии. [8] : 52 [9] Однако он был применен к частям реки по соглашениям между Австрией, Баварией и Вюртембергом. Государства, граничащие с рекой, подчеркивал Крехбиль в своей статье 1918 года, «стремились взять контроль над рекой в свои руки», но неприбрежные государства «не хотели терять контроль». В результате CED постоянно укреплялся, а IDC так и не пришел к власти, но «в настоящее время был заброшен». [10]
CED постепенно расширяла свою власть, пока не стала международным образованием, мерцающим в том, что Блэкберн назвал «сумерками государственности». Она расширяла свои функции, пока не была признана «самой успешной» такой организацией до Лиги Наций. Однако вначале у нее не было средств, «у нее не было оснований для мнения о лучшем способе решения проблемы реки; она обнаружила, что речное движение парализовано». [3] : 55 По истечении двух лет сэр Чарльз Хартли, боевой товарищ Стокса, был назначен главным инженером (должность, которую он занимал в течение сорока девяти лет), но суда с большой осадкой не могли беспрепятственно плыть вверх по извилистой реке . Эти скудные результаты заставили державы продлить срок действия комиссии еще на два года, несмотря на возражения Австрии. [11]
Средства были заимствованы у Турции для оплаты улучшений, но они поступали нерегулярно. Иногда CED приходилось заключать краткосрочные, высокопроцентные займы. Однако к 1860 году трафик достаточно возрос, чтобы комиссия могла установить тариф и получить хорошую сумму денег. Со стороны судов не было никакого сопротивления, благодаря положению Парижского договора, согласно которому каждая из держав имела «право размещать в любое время два легких судна в устьях Дуная». [12] Результатом стало создание CED как «международного финансового агента со значительной независимостью... новой прерогативой было то, что он мог выходить на денежный рынок и заключать займы». [3] : 53
В 1866 году комиссия оказалась в затруднительном финансовом положении из-за только что закончившейся австро-прусской войны . Но она обеспечила себя деньгами, выпустив облигации, предлагая речные пошлины в качестве обеспечения. «Безусловно, ставка в 10 процентов была высокой, но существенным фактом является то, что совместный агент наций развивал настоящую идентичность и личность. Его предприимчивость была вознаграждена полной платежеспособностью. [3] : 53
2 ноября 1865 года публичный акт, подписанный Австрией, Великобританией, Францией, Италией, Пруссией, Россией и Турцией, поставил CED, его должностных лиц, работы и учреждения «под защиту международного права» (статья I). Были приложены два приложения — одно о правилах навигации, а другое о тарифе «навигационных сборов, взимаемых в устье Дуная». Новый тариф, в основном работа Джона Стокса, установил Дунайское правило или Дунайское правило измерения. [13]
Уникальным положением акта 1865 года было то, что любое из двух приложений могло быть изменено большинством голосов комиссии, но изменения автоматически становились обязательными для стран-членов, без необходимости дополнительного согласия. Были прописаны обязанности должностных лиц, предписан нейтралитет зданий, записей и фондов, а определенные части турецкой территории были зарезервированы для исключительного использования CED. Его срок действия был продлен еще на пять лет, но Россия возразила, что это «должно быть внешним пределом, который не должен быть превышен ни в коем случае». [3] : 46
В 1871 году на конференции в Лондоне Россия договорилась с Австро-Венгрией, Великобританией, Германией, Италией и Турцией о продлении срока полномочий комиссии еще на двенадцать лет, что совпало со сроком погашения крупного займа, размещенного в 1865 году. [14] Конференция также:
В 1878 году Румыния, которая была автономным княжеством в составе Османской империи с 1861 года, была принята в расширенную КЭД как свободная страна в результате Берлинского договора (1878) . Она заменила Турцию в качестве суверенной державы в дельте и получила место в КЭД. Турция осталась членом этого органа.
Россия вышла победителем из русско-турецкой войны и захватила старую полосу Бессарабии, отторгнутую от нее в 1856 году. Это снова поставило Россию на берега Дуная. Другие дунайские соглашения были:
В 1881 году заинтересованные страны собрались в Галаце, чтобы обнародовать еще один договор, или, как его называли, публичный акт, в котором были изложены подробности отношений КЕД с Румынией, которая стремилась к большему авторитету. Именно тогда Россия вывела свою территорию из-под юрисдикции ЕОД — левый берег Килии, над которым КЕД до сих пор не осуществляла своего права контроля. [16] : 268 Действия России были делом последней минуты, осуществленным посредством оговорки к договору.
В 1883 году Австрия, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Россия и Турция были представлены на другой конференции, на этот раз в Лондоне. Большинство решило принять Румынию и Сербию только в качестве консультантов, а Болгария могла быть представлена только через Турцию, номинального сюзерена . Сербия согласилась, но Румыния и Болгария выразили протест, не приняв участия в конференции. [17] : 257
После месяца обсуждений делегаты решили:
Подробные и либеральные правила, составленные в этой конвенции для Дуная между Ибраилой вверх по течению до Железных Ворот, никогда не применялись. Румыния не согласилась, «и участок Дуная управлялся каждым прибрежным государством, с должным учетом, однако, принципа свободного судоходства». [8] : 51
По мере улучшения условий в дельте увеличилось судоходство и CED получил больше средств. Условия улучшились: между 1861 и 1881 годами произошло 111 кораблекрушений морских судов, но между 1909 и 1929 годами было всего пять кораблекрушений [1] : 1154
Европейская комиссия Дуная, CED, продолжала функционировать в течение по крайней мере первых двух лет войны, и делегаты от союзников и Центральных держав продолжали встречаться вместе. [18] : 293 После того, как Румыния напала на Австро-Венгрию в 1916 году, Центральные державы (Германия, Австро-Венгрия, Болгария и Турция) поддерживали комиссию в рабочем состоянии в течение короткого времени — но без британцев и французов. Действительно, немцы попытались легализовать комиссию, которая навсегда исключила бы союзные державы. 7 мая 1918 года они заключили сепаратный мир с румынами, изменив EDC в Комиссию устья Дуная; ее компетенция была сохранена, но членство было ограничено дунайскими или черноморскими странами; [8] : 52 выше Браилы контроль должен был находиться «в руках стран, граничащих с рекой», то есть Румынии, Болгарии, Сербии, Австро-Венгрии и Германии. [3] : 47 Германия, Австро-Венгрия, Болгария, Турция и Румыния получили право держать военные корабли на реке; это привело, как реакция, к интернационализации реки между Ульмом и Черным морем после войны. [18] : 294 Те же положения были включены в мирный договор между Германией и Россией в 1918 году.
Эти договоры были аннулированы после победы союзников. В ноябре 1918 года победители учредили Commandement de la Navigation du Danube под командованием сэра Эрнеста Трубриджа . Верховный комитет союзников 22 мая 1919 года постановил, что «несмотря на существующую неопределенность относительно границ и права собственности на плавучие материалы, нормальные условия движения по Дунаю должны быть установлены как можно скорее», и была сформирована Межсоюзническая комиссия по Дунаю под руководством Трубриджа. Позже в том же году государства, не являющиеся врагами, были приняты на равных основаниях с великими державами ; группа добилась определенного успеха в повторном открытии реки, несмотря на трудности. [19] : 241
Мирные договоры, навязанные союзниками, установили новые правила для реки: старая Европейская комиссия возобновила свою власть над устьями реки, но ее членство было «временно» ограничено Великобританией, Францией, Италией и Румынией (исключая, тогда, Россию и Турцию). Кроме того, Международная комиссия должна была с этого времени регулировать движение по Верхнему Дунаю от Ульма до Браилы. Генеральная конференция была запланирована на будущее. [8] : 53
Конференция была созвана в Париже в сентябре 1920 года для разработки окончательного устава реки. Были представлены Австрия, Бельгия, Болгария, Чехословакия, Франция, Германия, Великобритания, Греция, Венгрия, Италия, Румыния и Югославия. Впервые на полноформатной Дунайской конференции отсутствовали Россия, тогда в первые годы правления большевиков, и Турция. Потребовалось шесть месяцев, но 23 июля 1921 года была подписана основная конвенция. Она в значительной степени следовала временной структуре, созданной сразу после войны. Была восстановлена Европейская комиссия Дуная, и были подтверждены все старые договоры и положения.
Международная Дунайская комиссия (вверх по течению) наконец получила постоянный статус, стала субъектом международного права, как и EDC, и была снабжена правилами, которые дали ей жизнь. Однако у нее не было собственных судов ; она была обязана выдавать нарушителей территориальным властям для суда и наказания. В ее состав вошли все прибрежные государства, а также Великобритания, Франция, Италия и Румыния.
Отто Поппер из Братиславы, секретарь МДК в 1920–1929 годах, так сказал об уставе, рассматривая его двадцать лет спустя:
К сожалению, этот основополагающий документ был составлен в период, когда большая часть изначального духа Четырнадцати пунктов [президента Вудро] Вильсона начала угасать. В своем нынешнем виде Статут представляет собой неудовлетворительный компромисс между широкими концепциями и узостью мышления. Его текст породил различные толкования[,], и поэтому некоторые из его важных положений не были применены, как надеялись, в лучших интересах реки и ее судоходства. [19] : 244
Джон К. Кэмпбелл, специалист по Восточной Европе Госдепартамента США, писал в 1949 году, что так же, как Парижская конференция 1856 года стремилась воспрепятствовать «русскому господству» в Юго-Восточной Европе после Крымской войны, так и съезд 1921 года «выступал за попытку воспрепятствовать возрождению немецкой или русской мощи». [20]
Европейская комиссия, снова обосновавшаяся в своих помещениях в Галаце, обнаружила, что дела в устьях Дуная после войны обстоят действительно очень плохо. Ил снова засорил канал, и казалось, что попытки улучшить ситуацию постоянно проваливаются. [19] : 244
Экономические дела вдоль всей реки были настолько плохи, что Лига Наций в 1922 году инициировала расследование специальной комиссии, возглавляемой американцем Уокером Д. Хайнсом (военным начальником железных дорог Вильсона). Его отчет был опубликован в августе 1925 года, в нем говорилось, что речной флот перевозил на 25 процентов больше тоннажа, чем до войны, но объем перевозок составлял всего 56 процентов от нормы. Это сокращение было в значительной степени обусловлено экономической депрессией, а также распадом большой беспошлинной зоны Австро-Венгрии. Хайнс критиковал «мелочное отношение» множества свободных правительств и жаловался на пограничные формальности и исключение неграждан из международной торговли . [21] Несмотря на существование EDC и IDC, ситуация «мало изменилась с момента окончания войны». [22]
Этот отчет побудил Commercial and Financial Chronicle of New York City предложить, в частности, сокращение «пошлин, которые он [EDC] наложил». [23] Британские интересы с 1918 года превратили Дунай в виртуальную европейскую Темзу. До войны, как сообщал Клэр Прайс из New York Times ,
Дунай находился в руках речных [приграничных] групп, но с тех пор Furness, Withy and Co. , крупные судовладельцы Соединенного Королевства, получили фактическую монополию. . . . Он осуществляет пароходное сообщение из британских портов в Левант [Восточное Средиземноморье], Черное море и в Сулину, Галац и Браилу, где британский тоннаж долгое время был преобладающим. [24]
Компания получила эту монополию путем рефинансирования пострадавших от войны довоенных фирм, большинство из которых принадлежали австрийским или венгерским интересам (проигравшим в войне). Была организована холдинговая компания Danube Navigation Co., и хитрые финансовые маневры дали Фернессу, Уити «практический контроль над движением судоходной части Дуная». [18] : 300
Между тем Румыния желала полной отмены CED, впервые выдвинув это предложение в 1881 году, когда король Кароль заявил, что будет настаивать на том, чтобы роты «контролировались исключительно румынскими чиновниками». [18] : 300 Это заявление привело к разрыву с Австро-Венгрией, и Кароль был вынужден в конце года отправить послание с «глубоким сожалением» об оскорблении, нанесенном Австрии». [16] : 268
Страна возобновила свои требования в 1919 году на Парижской мирной конференции и в 1921 году на Дунайской конференции. В обоих случаях они были отклонены. Румыния изменила тактику, но не мотивы, на Лозаннской конференции 1923 года, когда обсуждались дела Ближнего Востока . В этом случае Румыния предложила расширить полномочия КЭД; ей также был бы предоставлен контроль над Босфором и Дарданеллами .
Конечно, принятие этого предложения означало бы конец эффективного контроля над Дунаем, поскольку Комиссия, находящаяся вдали от устьев Дуная и на которую были возложены новые задачи, вряд ли смогла бы выполнить свои основные задачи, а фактический контроль над Нижним Дунаем перешел бы к Румынии.
написал Джозеф Д. Сомоджи в 1948 году. [8] : 56.
В 1924 году Румыния предложила ограничить деятельность комиссии; эта страна будет привлечена к ответственности за судоходство и наказание нарушителей правил судоходства, аналогично методу, используемому новой, вышестоящей по течению Международной Дунайской комиссией. Это предложение также было отвергнуто другими державами. Отвергнутое на международном уровне, румынское правительство начало внутреннюю пропагандистскую кампанию в 1926 году, чтобы национализировать Сулинский канал, даже без согласия других стран. Представители утверждали, что CED не смогла сохранить канал чистым, в результате чего возникла ситуация, когда его могли пересекать только пустые лодки; комиссия ответила, что ил накопился во время войны, когда Румыния имела полный контроль. [25]
Тем временем Румыния обратилась в суд, чтобы заявить о своей юрисдикции над участком реки. Она отметила, что юрисдикция CED была расширена вверх по реке от Галаца до Ибраилы Лондонским договором 1883 года, в разработке и подписании которого Румыния не участвовала. В 1921 году два судна столкнулись в спорном секторе, и инспектор CED принял на себя полицейские и юрисдикционные полномочия по протесту Румынии. Дело было передано в Лигу Наций, которая в 1926 году направила его в Постоянную палату международного правосудия по просьбе Великобритании, Франции, Италии и Румынии. Последняя страна проиграла по всем пунктам. Суд постановил, что полномочия CED «распространяются на весь морской Дунай». [1] : 1157–58 [26]
Румыния окончательно добилась эффективного контроля над Нижним Дунаем в мае 1939 года, когда вступило в силу Синайское соглашение (заключенное 18 августа 1938 года).
В 1938 году комитет экспертов осмотрел Сулину и обнаружил, что к тому времени она была почти непроходимой. [27] В августе того же года режим двух комиссий был сметен ростом немецкой мощи на реке. Серия договоров передала контроль в руки немцев, которые сохраняли его до отступления нацистов в 1944 году и окончательного поражения в 1945 году. В 1948 году состоялась конференция по реке Дунай, и был принят новый договор, по которому управление рекой передавалось комиссиям, состоящим только из прибрежных держав, что положило конец более чем четырем десятилетиям западноевропейского присутствия в контроле важного водного пути. [28]
Серия статей на эту тему в хронологическом порядке