Закон о банковской деятельности 1933 года ( Pub. L. 73–66, 48 Stat. 162, вступил в силу 16 июня 1933 года ) был законом, принятым Конгрессом США , который учредил Федеральную корпорацию по страхованию депозитов (FDIC) и ввел ряд других банковских реформ . [1] Весь закон часто называют Законом Гласса-Стиголла , в честь его спонсоров в Конгрессе, сенатора Картера Гласса ( демократ ) от Вирджинии и представителя Генри Б. Стиголла (демократ) от Алабамы . Однако термин «Закон Гласса-Стиголла» чаще всего используется для обозначения четырех положений Закона о банковской деятельности 1933 года, которые ограничивали деятельность коммерческих банков по ценным бумагам и аффилированность между коммерческими банками и фирмами по ценным бумагам. [2] Это ограниченное значение термина описано в статье о законодательстве Гласса-Стиголла .
Закон о банковской деятельности 1933 года (Закон о банковской деятельности 1933 года) объединил два давних проекта Конгресса:
Хотя Закон о банковской деятельности 1933 года, таким образом, соответствовал замыслам Конгресса и, по крайней мере в его положениях о страховании вкладов , встретил сопротивление со стороны администрации Франклина Делано Рузвельта , позднее он стал считаться частью Нового курса . [5] Страхование вкладов и многие другие положения Закона подверглись критике во время рассмотрения в Конгрессе. [6] Весь Закон долго критиковался за ограничение конкуренции и, таким образом, поощрение неэффективной банковской отрасли. [7] Сторонники Закона ссылаются на него как на центральную причину беспрецедентного периода стабильности в банковской системе США в течение последующих четырех или, по некоторым данным, пяти десятилетий после 1933 года . [8] [9]
Закон о банковской деятельности 1933 года учредил (1) Федеральную корпорацию по страхованию депозитов (FDIC); (2) временное страхование депозитов FDIC, ограниченное суммой в 2500 долларов США на одного владельца счета с января 1934 года по 30 июня 1934 года; и (3) постоянное страхование депозитов FDIC с 1 июля 1934 года, полностью страхующее 5000 долларов США на одного владельца счета. Законодательство 1934 года отсрочило вступление в силу системы постоянного страхования. Закон о банковской деятельности 1935 года отменил постоянную систему и заменил ее системой, которая полностью страховала остатки до 5000 долларов США и не предоставляла страховки остаткам свыше этой суммы. [10] С годами лимит был повышен и достиг своего текущего лимита в 250 000 долларов США.
Закон о банковской деятельности 1933 года требовал, чтобы все банки, застрахованные FDIC, стали или подали заявку на вступление в Федеральную резервную систему к 1 июля 1934 года. Закон о банковской деятельности 1935 года продлил этот срок до 1 июля 1936 года. Государственные банки не имели права быть членами Федеральной резервной системы, пока они не стали акционерами FDIC и, таким образом, не стали застрахованным учреждением. [11] Закон 1939 года отменил требование о присоединении банков, застрахованных FDIC, к Федеральной резервной системе. [12]
До 1950 года законы, устанавливающие FDIC и страхование FDIC, были частью Закона о Федеральном резерве. Законодательство 1950 года создало Закон о федеральном страховании депозитов (FDIA). [13]
Со временем термин « закон Гласса-Стиголла» стал чаще всего использоваться для обозначения четырех положений Закона о банковской деятельности 1933 года, которые разделяли коммерческий банкинг от инвестиционного банкинга. [2] Усилия Конгресса по «отмене закона Гласса-Стиголла» ссылались на эти четыре положения (а затем обычно только на два положения, которые ограничивали аффилированность между коммерческими банками и фирмами по ценным бумагам). [14] Эти усилия достигли кульминации в Законе Грэмма-Лича-Блайли 1999 года (GLBA), который отменил два положения, ограничивающие аффилированность между банками и фирмами по ценным бумагам. [15] Разделение Закона о банковской деятельности 1933 года на инвестиционный и коммерческий банкинг описано в статье о Законе Гласса-Стиголла . Учреждениям был предоставлен один год, чтобы решить, хотят ли они специализироваться на коммерческом или инвестиционном банкинге. [11]
Акт оказал большое влияние на Федеральный резерв. Среди примечательных положений было создание Федерального комитета по открытому рынку (FOMC) в соответствии с разделом 8. Однако FOMC 1933 года не включал права голоса для Совета управляющих Федерального резерва, который был пересмотрен Законом о банковской деятельности 1935 года и снова изменен в 1942 году, чтобы максимально напоминать современный FOMC.
Чтобы снизить конкуренцию между коммерческими банками и воспрепятствовать использованию рискованных инвестиционных стратегий, Закон о банковской деятельности 1933 года запретил выплату процентов по текущим счетам, а также установил предельные суммы процентов, которые могли выплачиваться по другим депозитам.
Несколько положений Закона о банковской деятельности 1933 года были направлены на ограничение «спекулятивного» использования банковского кредита. Раздел 3(a) требовал от каждого Федерального резервного банка контролировать кредитование и инвестиции местных банков-членов, чтобы гарантировать отсутствие «неправомерного использования» банковского кредита для «спекулятивной торговли или перевозки» ценных бумаг, товаров или недвижимости. Раздел 7 ограничивал общую сумму кредитов, которые банк-член мог выдать под залог акций или облигаций, и разрешал Совету Федеральной резервной системы вводить более жесткие ограничения и не ограничивать общую сумму таких кредитов, которые могли быть выданы банками-членами в любом округе Федеральной резервной системы. Раздел 11(a) запрещал банкам-членам Федеральной резервной системы действовать в качестве агентов для небанковских организаций при предоставлении кредитов брокерам или дилерам . [16] Гласс также надеялся направить «спекулятивный» кредит в более производительные секторы экономики США.
Другие положения Закона о банковской деятельности 1933 года, которые остаются в силе, включают (1) Разделы 5(c) и 27, которые требуют от банков-членов штата предоставлять Федеральному резервному банку своего округа и Совету управляющих Федеральной резервной системы, а национальные банки — предоставлять Контролеру денежного обращения не менее трех отчетов о своих филиалах; [17] (2) Раздел 13, который (как Раздел 23A Закона о Федеральной резервной системе) регулировал транзакции между банками-членами Федеральной резервной системы и их небанковскими филиалами; [18] (3) Разделы 19 и 30, которые устанавливают уголовные наказания за неправомерные действия должностных лиц или директоров банков-членов Федеральной резервной системы и уполномочивают Федеральный резерв отстранять таких должностных лиц или директоров; [19] (4) Раздел 22, который отменяет личную ответственность («двойную ответственность») для новых акционеров национальных банков; [20] и (5) Раздел 23, который предоставляет национальным банкам такую же возможность открывать филиалы в своем «родном штате», как и банки, получившие лицензию штата в этом штате. [21]
Закон о банковской деятельности 1933 года ужесточил регулирование национальных банков Федеральной резервной системой, которая требовала от банков-членов штатов и холдинговых компаний ежегодно предоставлять три отчета. Отчеты должны были предоставляться Совету Федеральной резервной системы и Федеральному резервному банку. [11]
Положения Закона о банковской деятельности 1933 года, которые были позднее отменены или заменены, включают (1) Разделы 5(c) и 19, которые требовали, чтобы владелец более 50% акций банка-члена Федеральной резервной системы получил разрешение от Совета управляющих Федеральной резервной системы (и был представлен для проверки) для голосования этими акциями (заменен Законом о банковских холдинговых компаниях 1956 года ); [22] (2) Раздел 8, который учредил Федеральный комитет по открытым рынкам (FOMC), состоящий из представителей каждого из 12 федеральных резервных банков (пересмотренный FOMC, в котором доминирует Федеральный резервный совет, учрежденный Законом о банковской деятельности 1935 года , и позднее измененный в 1942 году); [23] (3) Раздел 11(b), который запрещал выплату процентов по депозитам до востребования (отменен Законом Додда-Фрэнка о реформе Уолл-стрит и защите прав потребителей 2010 года и разрешает процентные счета до востребования с 21 июля 2011 года) и уполномочил Совет управляющих Федеральной резервной системы ограничивать процентные ставки по срочным депозитам (поэтапно отменен Законом о дерегулировании депозитных учреждений и денежно-кредитном контроле 1980 года к 1986 году), [24] оба из которых ограничения процентов были включены в Положение Q , и (4) Раздел 12, который запрещал банкам-членам Федеральной резервной системы выдавать кредиты своим должностным лицам и требовал погашения непогашенных кредитов (заменен регулированием таких кредитов Законом о банковской деятельности 1935 года и изменен более поздним законодательством). [25]
Между 1930 и 1932 годами сенатор Гласс представил несколько версий законопроекта (известного в каждой версии как законопроект Гласса) для разделения коммерческого и инвестиционного банкинга и установления других реформ (кроме страхования вкладов), аналогичных заключительным положениям Закона о банковской деятельности 1933 года. Гласс был спонсором в Палате представителей Закона о Федеральном резерве 1913 года (Закон Гласса-Оуэна) и считал себя «отцом Федеральной резервной системы». Различные версии его законопроекта Гласса последовательно стремились (1) расширить банковские отделения и поставить больше банков и видов деятельности под надзор Федерального резерва и (2) разделить (или урегулировать сочетание) коммерческого и инвестиционного банкинга.
Гласс стремился «исправить» то, что он считал «ошибками», которые Федеральная резервная система допустила, не контролируя то, что он считал «спекулятивным кредитом» в 1920-х годах. Законопроекты Гласса также стремились избежать страхования вкладов, предусматривая «Корпорацию по ликвидации», федеральный орган для покупки активов закрытого банка на основе «приблизительно правильной оценки его активов». Идея Гласса заключалась в том, чтобы федеральная корпорация приняла на себя владение активами обанкротившихся банков и продавала их со временем, поскольку рынок мог их поглотить, а не выбрасывала активы на рынки с небольшим спросом. Законопроекты предусматривали, что такие платежи будут использоваться для осуществления немедленных выплат вкладчикам в размере «добросовестных активов» банка. [26] [27]
Гласс представил первый законопроект Гласса 17 июня 1930 года. В тексте законопроекта указывалось, что он был задуман как «предварительная мера, которая послужит руководством» для подкомитета Сенатского комитета по банковскому делу и валюте (подкомитет Гласса) под председательством Гласса, который был уполномочен расследовать операции Национальной и Федеральной резервной банковских систем. [28]
25 января 1933 года, во время сессии Конгресса «хромой утки» после выборов 1932 года , Сенат принял версию законопроекта Гласса. [29]
Сенатор Гласс поддержал теорию коммерческого банкинга (связанную с доктриной реальных векселей ) [30] , согласно которой коммерческим банкам больше не должно быть разрешено андеррайтинг или операции с ценными бумагами. Эта теория, защищаемая давним советником сенатора Гласса Генри Паркером Уиллисом , послужила основой для Закона о Федеральном резерве 1913 года и более раннего банковского законодательства США. Гласс и Уиллис утверждали, что неспособность банков следовать этой теории, а Федерального резерва — обеспечивать ее соблюдение, привела к «эксцессам», которые неизбежно привели к краху Уолл-стрит в 1929 году и Великой депрессии . [31]
До и после краха Уолл-стрит 1929 года сенатор Гласс использовал эту теорию коммерческого банкинга, чтобы критиковать банки за их участие в рынках ценных бумаг. Гласс осуждал банки за кредитование «спекулянтов» фондового рынка и за андеррайтинг «рискованных» или «совершенно бесполезных» ценных бумаг, особенно иностранных ценных бумаг, которые продавались неискушенным банковским вкладчикам и небольшим «корреспондентским банкам». [32]
Glass выступал против прямого участия банка в этих видах деятельности и косвенного участия через «аффилированные компании по ценным бумагам». Такие филиалы обычно принадлежали тем же акционерам, что и банк, а акции филиала находились в «голосующем трасте» или другом устройстве, которое гарантировало, что руководство банка будет контролировать филиал. Glass и Willis рассматривали такие филиалы как искусственные устройства для обхода ограничений на банковскую деятельность. Крупные банки, такие как National City Bank (предшественник Citibank ) и Chase National Bank, обычно использовали такие филиалы по ценным бумагам для андеррайтинга ценных бумаг. [33]
Гласс и Уиллис критиковали все формы «неликвидных кредитов», включая банковское кредитование недвижимости. Однако они были особенно критичны к банковской деятельности с ценными бумагами. Уиллис определил банковские инвестиции и кредиты для финансирования покупки государственных ценных бумаг во время Первой мировой войны как начало коррупции в коммерческом банкинге, которая достигла кульминации в «спекулятивных излишествах» 1920-х годов. [34]
Гласс и Уиллис также определили систему «банковских подразделений» небольших банков с одним офисом как основную слабость банковской системы США. [35] Законопроекты Гласса пытались ограничить банки их «надлежащей» коммерческой банковской деятельностью и разрешить банкам расширять свои географические операции за счет большего разрешения на банковские отделения. [36]
Кроме того, многие мелкие банки не смогли получить прибыль от операций с ценными бумагами, что заставило многие мелкие банки настаивать на страховании депозитов. Однако многие крупные банки выступали против страхования депозитов, поскольку «ожидали, что депозиты, утекающие из небольших, слабых банков страны, придут к ним». [37] В целом, большинство банков выступали против страхования депозитов, как мелких банков, так и крупных банков, и общественное мнение было основным фактором, продвигавшим эту политику. [38]
После своего поражения на президентских выборах 1932 года президент Герберт Гувер поддержал законопроект Гласса. [39] В 1932 году Гувер задержал принятие Конгрессом решения по законопроекту Гласса, запросив проведение дополнительных слушаний и (по словам Уиллиса) работая над тем, чтобы отложить рассмотрение Сенатом пересмотренных версий законопроекта Гласса, представленных после этих слушаний. [40]
На сессии «хромой утки» 1933 года 72-го Конгресса США последнее препятствие для принятия Сенатом было со стороны сторонников небольших «банков-единиц» (т.е. банков с одним офисом). Они выступили против законопроекта Гласса, разрешающего национальным банкам открывать филиалы по всему «домашнему штату» и в соседних штатах вплоть до 50-мильной «торговой зоны». [41]
Даже в длительный период экономического процветания в 1920-х годах большое количество «единичных банков» в сельскохозяйственных районах обанкротилось из-за снижения цен на сельскохозяйственную продукцию. [42] Во время Великой депрессии число крахов юнит-банков росло. Уиллис и другие отметили, что в Канаде не было значительных крахов банков, несмотря на схожие плохие экономические условия. Канада разрешила банковские отделения (что привело к системе крупных общенациональных банков), но в остальном разделяла американскую систему «коммерческого банкинга», отличную от «универсальных банков», распространенных в Европе и других странах мира. [43] Гласс заявил, что изначально поддерживал «маленький банк», но поскольку так много юнит-банков обанкротилось, он пришел к выводу, что они были «угрозой» для «здорового банкинга» и «проклятием» для своих вкладчиков. [44]
Гласс также хотел, чтобы Федеральный резерв контролировал все банки в рамках «единой банковской системы». [45] Гласс заявил, что «проклятием банковской системы для этой страны является двойная система», в рамках которой штаты могли выдавать лицензии банкам, которые контролировались бы государственными чиновниками вне Федеральной резервной системы. [46] Согласно Закону о Федеральной резервной системе, все национальные банки должны были быть членами Федеральной резервной системы, но банки, получившие лицензию штата, могли выбирать, присоединяться ли им. [47] Гласс и другие пришли к выводу, что это привело к «конкуренции в слабости» между регуляторами банков-членов и банков-нечленов. [48]
В противовес положениям законопроекта Гласса о банковских отделениях сенатор Хьюи Лонг (демократ от Луизианы) препятствовал законопроекту Гласса до тех пор, пока Гласс не пересмотрел свой законопроект, ограничив права национальных банков на открытие отделений только теми штатами, которые разрешали своим банкам открывать отделения. [29] Гласс также пересмотрел свой законопроект, увеличив срок, в течение которого банки должны были продавать свои ценные бумаги, с трех до пяти лет. [49] С этими изменениями законопроект Гласса был принят Сенатом подавляющим большинством голосов (54–9) 25 января 1933 года. [50]
В Палате представителей представитель Стиголл выступил против даже пересмотренного законопроекта Гласса с его ограниченным разрешением на банковские отделения. [51] Стиголл хотел защитить паевые банки и банковских вкладчиков, установив федеральное страхование вкладов, тем самым устранив преимущество, которое имели более крупные и финансово обеспеченные банки в привлечении вкладов. [52]
С 1886 года в Конгресс США было внесено 150 отдельных законопроектов, предусматривающих ту или иную форму федерального страхования вкладов. 27 мая 1932 года Палата представителей приняла законопроект о федеральном страховании вкладов, который ожидал решения Сената во время сессии «хромой утки» 1933 года. [53]
После того, как несколько штатов закрыли свои банки в результате банковского кризиса 1933 года, президент Гувер 20 февраля 1933 года обратился к Палате представителей с просьбой принять законопроект Гласса как «первый конструктивный шаг к исправлению главной слабости всей нашей экономической жизни». Однако 4 марта 1933 года сессия 72-го Конгресса, посвященная хромой утке, была закрыта, и ни законопроект Гласса, ни законопроект о страховании депозитов Палаты представителей не стали законами. В тот же день Сенат вновь собрался на специальную сессию, созванную президентом Гувером, и Франклин Делано Рузвельт был введен в должность в качестве нового президента. [54]
Президент Рузвельт созвал обе палаты Конгресса на «чрезвычайную сессию» 9 марта 1933 года, чтобы принять Закон о чрезвычайной банковской деятельности , который ратифицировал экстренное закрытие всех банков Рузвельтом 6 марта 1933 года. 11 марта 1933 года сенатор Гласс повторно представил (как S. 245) свой законопроект Гласса, пересмотренный так, чтобы потребовать от банков ликвидировать филиалы по ценным бумагам в течение 2 лет, а не 5 лет, разрешенных компромиссной версией законопроекта Гласса, принятой Сенатом в январе. [55] Рузвельт сказал Глассу, что он одобрил большую часть законопроекта, включая разделение коммерческого и инвестиционного банкинга, что он разделяет желание Гласса создать «единую банковскую систему» с государственными и национальными банками, регулируемыми единым органом, но что он одобрил только банковские отделения в масштабах округа, а не штата, и что он выступает против страхования вкладов. [56]
7 марта 1933 года National City Bank (предшественник Citibank ) объявил, что ликвидирует свой филиал по ценным бумагам. На следующий день Уинтроп Олдрич , недавно назначенный председатель и президент Chase National Bank , объявил, что Chase сделает то же самое, и что Chase поддерживает запрет банкам иметь филиалы по ценным бумагам. [57] Олдрич также призвал запретить компаниям по ценным бумагам принимать депозиты. [58] По словам Олдрича и его биографа, Олдрич (юрист) разработал новую формулировку для законопроекта Гласса, которая стала Разделом 21 Закона Гласса-Стиголла. [59] Современные наблюдатели предположили, что предложение Олдрича было направлено против JP Morgan & Co. [60] Более поздний критик Гласса-Стиголла сослался на участие Олдрича как на доказательство того, что Рокфеллеры (контролировавшие Chase) использовали Раздел 21, чтобы не допустить конкуренции с Chase в коммерческом банковском бизнесе. [61]
После того, как Гласс представил законопроект S. 245, он возглавил подкомитет, который рассмотрел законопроект и подготовил пересмотренную версию, ведя длительные переговоры с администрацией Рузвельта, чтобы заручиться ее поддержкой законопроекта. [62] К 13 апреля 1933 года подкомитет подготовил пересмотренный законопроект Гласса, но отложил представление законопроекта в полный состав Сенатского комитета по банковскому делу и валюте , чтобы продолжить переговоры с администрацией Рузвельта. [63] Президент Рузвельт заявил 8 марта 1933 года на своей первой пресс-конференции, что он выступает против гарантии банковских депозитов, поскольку она возлагает на правительство ответственность за «ошибки и просчеты отдельных банков» и за «премию за ненадлежащую банковскую деятельность». [64] Гласс неохотно согласился с тем, что ни один законопроект о банковской реформе не будет принят Конгрессом без страхования депозитов, но президент Рузвельт и министр финансов Уильям Вудин продолжали сопротивляться такому страхованию во время своих переговоров с сенатским подкомитетом. [65]
25 апреля 1933 года Рузвельт попросил две недели на рассмотрение вопроса страхования вкладов. [66] В начале мая Рузвельт объявил Глассу и Стиголлу, что они достигли «принципиального» согласия по законопроекту. [67]
10 мая 1933 года Гласс представил свой пересмотренный законопроект (S. 1631) в Сенате. Самым важным изменением стало новое положение о страховании вкладов. Гласс выступал против страхования вкладов на протяжении всей своей карьеры в Конгрессе. [68] Как и требовал Рузвельт, страхование вкладов основывалось на скользящей шкале. Депозитные остатки свыше 10 000 долларов будут застрахованы лишь частично. Как и предлагал Рузвельт, страхование вкладов не начнется в течение одного года. [69] Гласс ограничил страхование вкладов банками-членами Федеральной резервной системы в надежде, что это косвенно приведет к «единой банковской системе», поскольку привлечение страхования вкладов приведет к тому, что банки станут членами Федеральной резервной системы. [70]
Помимо новой федеральной системы страхования депозитов, законопроект S. 1631 добавил положения, основанные на более ранних версиях законопроекта Гласса, которые стали разделами 21 (запрещающим компаниям, работающим с ценными бумагами, принимать депозиты) и 32 (запрещающим общим директорам или сотрудникам для компаний, работающих с ценными бумагами, и банков) Закона Гласса-Стиголла. [71]
16 мая 1933 года представитель Стиголл представил законопроект HR 5661, который стал средством, с помощью которого Закон о банковской деятельности 1933 года стал законом. Этот законопроект в значительной степени перенял положения нового законопроекта Гласса. Однако, отражая поддержку Стиголлом «двойной банковской системы», законопроект HR 5661 разрешил банкам, имеющим лицензию штата, получать федеральное страхование вкладов без присоединения к Федеральной резервной системе. [72]
23 мая 1933 года Палата представителей приняла HR 5661 262 голосами против 19. 25 мая 1933 года Сенат одобрил HR 5661 (голосованием) после замены формулировки S. 1631 (измененной для сокращения до одного года срока, в течение которого банки должны были ликвидировать филиалы по ценным бумагам) и запросил конференцию Палаты представителей и Сената для устранения различий между двумя версиями HR 5661. [73]
Окончательная версия HR 5661 в Сенате включала поправку сенатора Артура Ванденберга (республиканец от Мичигана), предусматривающую немедленное создание временного фонда для полного страхования вкладов до 2500 долларов до начала работы FDIC 1 июля 1934 года. «Поправка Ванденберга» была добавлена в законопроект Сената посредством процедурного маневра, поддержанного вице-президентом Джоном Нэнсом Гарнером , который возглавлял Сенат в судебном разбирательстве по импичменту. Это подчеркнуло разногласия между Гарнером и Рузвельтом по спорному вопросу страхования вкладов. [74]
Рузвельт пригрозил наложить вето на любой законопроект, который включал бы положение поправки Ванденберга о немедленном страховании вкладов. [75] Однако 7 июня Рузвельт указал Глассу, что он примет компромисс, в котором постоянное страхование FDIC не начнется до июля 1934 года, ограниченный временный план начнется с 1 января 1934 года, а государственные банки могут быть застрахованы при условии их присоединения к Федеральной резервной системе к 1936 году. [76] Рузвельт, как и Гласс, видел искупительную ценность в страховании вкладов, если его требование о членстве в Федеральной резервной системе приведет к «объединению банковской системы». [77]
Администрация Рузвельта хотела, чтобы Конгресс отложил свою «внеочередную сессию» 10 июня 1933 года, но Сенат заблокировал запланированную отсрочку. [78] Это дало больше времени Комитету по конференциям Палаты представителей и Сената для согласования разногласий между двумя версиями HR 5661. В Палате представителей почти треть представителей подписали обязательство не откладывать сессию без принятия законопроекта, предусматривающего федеральное страхование вкладов. [79]
После того, как Стиголл и другие члены Палаты представителей встретились с Рузвельтом 12 июня 1933 года, Комитет конференции представил свой окончательный отчет по законопроекту HR 5661. Внимательно следуя принципам, которые Рузвельт описал Глассу 7 июня, Отчет конференции предусматривал, что постоянное страхование вкладов начнется 1 июля 1934 года, временное страхование начнется 1 января 1934 года, если только президент не объявит более раннюю дату начала, а государственные банки, не являющиеся членами, могут быть застрахованы, но после 1 июля 1936 года будут оставаться застрахованными только в том случае, если они подали заявку на членство в Федеральной резервной системе [80]
Хотя противники законопроекта HR 5661 надеялись, что Рузвельт наложит вето на окончательный законопроект, он позвонил сенатору Глассу с поздравлениями после того, как Сенат принял законопроект. [81] Рузвельт подписал законопроект HR 5661 16 июня 1933 года как Закон о банковской деятельности 1933 года. Рузвельт назвал новый закон «самым важным» банковским законодательством со времен Закона о Федеральном резерве 1913 года. [82]
Журнал Time Magazine сообщил, что Закон о банковской деятельности 1933 года был принят «случайно, поскольку президентская ошибка задержала сессию Конгресса на четыре дня дольше, чем ожидалось». [83] Х. Паркер Уиллис описал, как Рузвельт отнесся к окончательному законопроекту с «безразличием», но не «враждебностью». [84]
В своем отчете о «Первом новом курсе » Рэймонд Моли заявил, что Рузвельт «симпатизировал» Закону о банках 1933 года, «но не принимал активного участия в продвижении его принятия». Моли также написал, что большинство «людей, приближенных к Белому дому, были настолько заняты собственными законодательными программами, что Гласс был предоставлен самому себе». [85]
Адольф А. Берл , как и Моли, член Первого мозгового треста Нового курса Рузвельта , был «разочарован» Законом о банках 1933 года. [86] Он желал, чтобы было принято более широкое разрешение на банковскую деятельность в филиалах в более ранних законопроектах Гласса. Берл пришел к выводу, что ограниченная банковская деятельность в филиалах со страхованием депозитов сохранит небольшие банки, которые наверняка потерпят крах в условиях экономического спада, как это постоянно случалось в прошлом. Хотя Берл разделял надежду Гласса на то, что положения нового закона о страховании депозитов заставят все банки войти в Федеральную резервную систему, он справедливо опасался, что будущие Конгрессы отменят это требование. [87]
По словам Картера Големба, Закон о банковской деятельности 1933 года был «единственным важным законодательным актом в течение знаменитых «ста дней» Нового курса, который не был ни запрошен, ни поддержан новой администрацией». [88] В своих книгах о банковских событиях в 1933 году Сьюзан Истабрук Кеннеди и Хелен Бернс пришли к выводу, что, хотя Закон о банковской деятельности 1933 года не был частью Нового курса , Рузвельт в конечном итоге предпочел его законопроекту о банковской реформе, даже несмотря на то, что он не обеспечивал более «далеких» реформ (Кеннеди [89] ) или «более полного решения» (Бернс [90] ), к которым он стремился. Оба представляют Рузвельта как находившегося под влиянием сильного общественного спроса на страхование вкладов при принятии окончательного законопроекта. [91] Оба также описывают Закон о банковской деятельности 1935 года как более значительный, чем Закон о банковской деятельности 1933 года. [92]
Кеннеди отмечает, что после того, как Закон о банковской деятельности 1933 года стал законом, Рузвельт «присвоил себе все права, к удовольствию или возмущению современных и ретроспективных наблюдателей» [93] .
Опасения Рузвельта по поводу Закона о банковской деятельности 1933 года не были связаны с тем, что позже стало известно как разделение инвестиционного и коммерческого банкинга «Гласса-Стиголла». Положения платформы Демократической партии 1932 года о банковском деле (составленные сенатором Глассом) призывали к такому разделению. В своей предвыборной речи Рузвельт специально одобрил такое разделение. [94] В 1935 году президент Рузвельт выступил против усилий Гласса по восстановлению полномочий национальных банков по андеррайтингу корпоративных ценных бумаг. [95] Рузвельт подтвердил Глассу в марте 1933 года, что он поддерживает разделение коммерческого и инвестиционного банкинга, хотя министр финансов Вудин опасался, что запрет банковского андеррайтинга ценных бумаг «затормозит восстановление». [96]
Несмотря на то, что Закон о банковской деятельности 1933 года был принят Конгрессом и не получил поддержки со стороны президента Рузвельта, во многих описаниях Нового курса или Закона о банковской деятельности 1933 года этот закон упоминается как законодательство Нового курса. [5]
В прологе к своему классическому отчету о Новом курсе Артур М. Шлезингер-младший предполагает, что Феликс Франкфуртер и его коллеги были источником Закона о банковской деятельности 1933 года (наряду с Законом о ценных бумагах 1933 года ) в традиции «либерализма, разрушающего доверие». [97] Однако в более позднем кратком описании Закона о банковской деятельности 1933 года в этой книге Шлезингер не упоминает Франкфуртера и сосредотачивается на роли расследования Пекоры и противодействии страхованию вкладов, в том числе со стороны Рузвельта, в дебатах по поводу законодательства. [98]
В пояснении Commerce Clearing House к Закону Грэмма -Лича-Блайли цитируется Рузвельт, который назвал Закон о банковской деятельности 1933 года «самым важным и далеко идущим законодательством, когда-либо принятым Американским Конгрессом». [99] Рузвельт сделал это заявление о Законе о восстановлении национальной промышленности в тот же день, когда он подписал Закон о банковской деятельности 1933 года. [100]
Во многих описаниях Закона о банковской деятельности 1933 года подчеркивается роль расследования Пекоры в создании общественного требования о разделении коммерческой и инвестиционной банковской деятельности. [101] Некоторые отчеты даже предполагают, что положения Закона Гласса-Стиголла были созданы в ответ на расследование Пекоры. [102]
National City Bank (предшественник Citibank ) был единственным коммерческим банком, проверенным Фердинандом Пекорой до того, как Закон о банковской деятельности 1933 года вступил в силу в июне 1933 года. [103] После того, как слушания в National City закончились 2 марта 1933 года, расследование Пекоры возобновилось в мае 1933 года с проверки «частных банкиров», включая JP Morgan & Co. , Kuhn, Loeb & Co. и Dillon, Read & Co. , прежде чем вернуться к коммерческому банку с проверкой Chase National Bank, начавшейся в конце октября 1933 года. [103] [104] Хотя эти слушания, таким образом, состоялись после того, как Закон о банковской деятельности 1933 года вступил в силу, показания из длительных слушаний Chase часто цитируются в качестве доказательства необходимости разделения коммерческого и инвестиционного банкинга. [105]
Пекора был назначен адвокатом по делу, которое стало известно как расследование Пекоры, 22 января 1933 года и провел свое первое слушание 15 февраля 1933 года. [106] Ранее, 27 января 1933 года, Сенат подавляющим большинством голосов принял законопроект Гласса, разделяющий коммерческий и инвестиционный банкинг. [50] Еще раньше, по инициативе Гласса, платформа Демократической партии 1932 года призывала к такому разделению. [94] Во время президентской кампании 1932 года президент Гувер поддерживал регулирование инвестиционного банкинга, в частности, ценных бумаг, аффилированных с коммерческими банками, а Рузвельт поддерживал разделение коммерческого и инвестиционного банкинга. [107]
Однако драматические «десять дней» слушаний в National City в феврале 1933 года стали пиком публичности расследования Pecora. [108] Они привели к отставке Чарльза Митчелла с поста председателя National City Bank. Несколько дней спустя и National City, и Chase объявили, что они ликвидируют свои филиалы по ценным бумагам. Chase также объявил, что поддерживает законодательное разделение коммерческого и инвестиционного банкинга. [57]
H. Parker Willis и другие писали, что слушания по расследованию Pecora в отношении JP Morgan & Co., которые начались 23 мая 1933 года, дали «окончательный толчок» Закону о банковской деятельности 1933 года. [109] Эти слушания не касались деятельности коммерческих банков по ценным бумагам. Их откровения состояли в том, что несколько партнеров JP Morgan не платили подоходный налог в течение одного или нескольких лет с 1930 по 1932 год и что фирма предоставляла эксклюзивные инвестиционные возможности видным деловым и политическим лидерам. [109]
Во время слушаний в JP Morgan сенатор Гласс назвал расследование Пекоры «цирком». [110] «Устав от сенаторского эксгибиционизма», Гласс не присутствовал на предыдущих слушаниях в National City. [111]
В то время как расследование дела Пекоры вызвало драматические заголовки и общественное возмущение, критики в то время и после нападали на слушания за создание вводящих в заблуждение или неточных отчетов о расследуемых транзакциях. [111] Критики Гласса-Стиголла утверждали, что доказательства расследования дела Пекоры не подтверждают разделение коммерческого и инвестиционного банкинга. [112]
В 1935 году Х. Паркер Уиллис написал, что Закон о банковской деятельности 1933 года был «уже устаревшим», когда он стал законом. Он написал, что более ранние законопроекты Гласса могли бы «иметь значение», если бы они стали законом в 1932 году. [113]
Картер Гласс был недоволен разделением коммерческого и инвестиционного банкинга в Законе о банковской деятельности 1933 года. В 1935 году он спонсировал законопроект, принятый Сенатом, который позволил бы национальным банкам андеррайтинг корпоративных облигаций. [114]
Картер Голембе (рассматривая положения о страховании FDIC) и Хелен Гартен (рассматривая разделение Гласса-Стиголла на инвестиционный и коммерческий банкинг и положения о страховании FDIC) описывают Закон о банковской деятельности 1933 года как законодательство, призванное защитить существующую банковскую систему, в которой доминируют небольшие «единичные банки». [115] Гартен называет это «консервативным» действием в то время, когда серьезно рассматривалась возможность национализации банков или разрешения консолидированной банковской системы через общенациональные филиалы банков. [116] Голембе рассматривал страхование депозитов как компромисс между силами, которые стремились остановить разрушение «оборотного средства» (т. е. банковских депозитов, в частности, текущих счетов), и силами, которые хотели сохранить существующую банковскую структуру, состоящую из большого количества географически изолированных банков. [117]
После закрытия банков по всей стране в начале марта 1933 года, сообщения в прессе и публичные заявления лидеров Конгресса предполагали, что банки могут быть национализированы или существующая система «двойного банкинга» может быть ликвидирована посредством федерального законодательства или даже поправки к Конституции, запрещающей государственную выдачу лицензий банкам. Другие предлагали потребовать от всех банков присоединиться к Федеральной резервной системе. Ни одно из этих предложений не содержалось в Законе о банковской деятельности 1933 года, хотя положения Закона о страховании FDIC требовали от банков присоединиться к Федеральной резервной системе для сохранения страхования вкладов. [118]
По словам Хелен Бернс, «Рузвельт столкнулся с жесткой критикой со стороны либералов и прогрессистов за то, что не национализировал банки в период кризиса». Она утверждает, что «мало кто сомневается в том, что он мог бы это сделать», но она также приходит к выводу, что Рузвельт «не верил в государственный банк и управляемый им» и был в конечном итоге прагматичным или даже консервативным в своем подходе к банковскому законодательству. [119]
Как описано выше, Адольф Берл, ведущий авторитет Рузвельтовского мозгового треста 1933 года по банковскому праву, был «разочарован» Законом о банковской деятельности 1933 года. Он хотел бы, чтобы он не был так сильно скомпрометирован, чтобы удовлетворить представителя Стиголла («половина» того, что изначально требовал законопроект Гласса). Берл утверждал, что Соединенным Штатам нужна «единая банковская система» (скорее всего, через Федеральную резервную систему), которая будет работать больше как общенациональные банковские системы филиалов в Австралии, Канаде и Соединенном Королевстве (которые в остальном все разделяли традицию «коммерческого банкинга» США). [120] Берл поддерживал отделение коммерческого банкинга от других видов деятельности, но не соглашался с позицией Уинтропа Олдрича , изложенной в разделе 21 Гласса–Стиголла, [59] о том, что это должно также применяться к «частным банкирам». [121] Берл предположил, что это требует «отдельного исследования». [121]
Хелен Гартен описывает Закон о банковской деятельности 1933 года как пример формы и функции «традиционного банковского регулирования», основанного на ограничении банковской деятельности и защите банков от конкуренции. [122] Закон установил традиционное банковское регулирование, разделяющее коммерческий и инвестиционный банкинг, ограничивающее конкуренцию процентных ставок по депозитам посредством ограничений ставок и ограничивающее конкуренцию за депозиты на основе финансовой устойчивости посредством страхования вкладчиков. Он также ратифицировал существующую политику ограниченного банковского обслуживания в филиалах, тем самым ограничивая конкуренцию между банками географически. [123] В результате «государственный картель в банковской сфере» позволил коммерческим банкам получать «высокую прибыль и избегать неоправданного риска», пока небанковские компании не нашли способы предложить заменители банковских кредитов и депозитов. [124]
Сторонники этого традиционного банковского регулирования утверждают, что Закон о банковской деятельности 1933 года (и другие ограничительные банковские законы) создали период беспрецедентной финансовой стабильности. [125] Дэвид Мосс утверждает, что эта стабильность могла вызвать ложную веру в неотъемлемую стабильность финансовой системы. Мосс утверждает, что эта ложная вера способствовала законодательным и нормативным смягчениям традиционных ограничений, и что это привело к финансовой нестабильности. [8]
Ранние критики Закона о банковской деятельности 1933 года и других ограничительных мер банковского регулирования утверждали, что это не предотвратило возвращение финансовой нестабильности, начавшееся в середине 1960-х годов. [126] Хайман Мински , сторонник традиционного банковского регулирования, [127] описал возвращение финансовой нестабильности 1966 года (и ее все более интенсивное возвращение в 1970, 1974 и 1980 годах) как неизбежный результат частных финансовых рынков, ранее подавленных воспоминаниями о Великой депрессии. [128] Мински предложил дальнейший контроль финансов, чтобы ограничить создание «ликвидности» [127] и «продвигать более мелкие и простые организации, больше ориентированные на прямое финансирование». [129]
Комментаторы утверждали, что традиционное банковское регулирование содержало «семена своего собственного разрушения» путем «искажения конкуренции» и «создания разрывов между себестоимостью и ценой». [130] В частности, устанавливая «картельную прибыль», традиционное банковское регулирование заставило небанковских конкурентов разрабатывать продукты, которые могли бы конкурировать с банковскими депозитами и кредитами, чтобы получить часть такой прибыли. [131] Вместо того, чтобы финансовая стабильность вызывала дерегулирование и финансовую нестабильность после 1980 года, как позже предположили Дэвид Мосс [8] и Элизабет Уоррен, [9] Томас Уэртас и другие критики традиционного банковского регулирования утверждали, что ограничения Положения Q на процентные ставки (установленные Законом о банковской деятельности 1933 года) создали «дезинтермедиацию», которая началась в 1960-х годах, привела к поэтапной отмене Положения Q посредством Закона о дерегулировании депозитных учреждений и денежно-кредитном контроле 1980 года и открыла банковское дело для большей конкуренции. [7]
Ян Крегель признает, что «сторонники либерализма свободного рынка» были правы, описывая «конкурентные инновации» небанковских организаций как разрушение «неэффективности фактического картеля», установленного Законом о банковской деятельности 1933 года, но утверждает, что «распад защиты», предоставляемой банкам, был «в той же степени обусловлен сознательными решениями регулирующих органов и законодателей ослабить и приостановить защиту Закона». [132]
