Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (UNCAC) является единственным юридически обязательным международным антикоррупционным многосторонним договором . Обсуждаемый государствами-членами Организации Объединенных Наций (ООН), он был принят Генеральной Ассамблеей ООН в октябре 2003 года и вступил в силу в декабре 2005 года. Договор признает важность как превентивных, так и карательных мер, рассматривает трансграничный характер коррупции с положениями о международном сотрудничестве и о возврате доходов от коррупции. Управление ООН по наркотикам и преступности (UNODC) в Вене выступает в качестве секретариата UNCAC. Цель UNCAC заключается в сокращении различных видов коррупции , которые могут иметь место через границы стран, таких как торговля влиянием и злоупотребление властью , а также коррупция в частном секторе , такая как хищение и отмывание денег . Еще одной целью UNCAC является укрепление международного правоохранительного и судебного сотрудничества между странами путем предоставления эффективных правовых механизмов для международного возврата активов .
Государства-участники – страны, ратифицировавшие конвенцию – должны сотрудничать в уголовных делах и рассмотреть возможность оказания помощи друг другу в расследованиях и разбирательствах по гражданским и административным делам, связанным с коррупцией. Конвенция также призывает к участию гражданского общества и неправительственных организаций в процессах подотчетности и подчеркивает важность доступа граждан к информации.
UNCAC была принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 31 октября 2003 года резолюцией 58/4. Она была открыта для подписания в Мериде, Юкатан , Мексика, с 9 по 11 декабря 2003 года, а затем в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке . Она была подписана 141 страной. По состоянию на октябрь 2023 года насчитывается 191 участник, включая 186 государств-членов ООН , Острова Кука , Ниуэ , Святой Престол , Государство Палестина и Европейский Союз . [1]
По состоянию на 7 августа 2024 года конвенцию не ратифицировали следующие 7 государств-членов ООН (звездочка указывает на то, что государство подписало конвенцию):
Конвенция ООН против коррупции охватывает пять основных областей, включая как обязательные, так и необязательные положения:
Вступительные статьи Конвенции ООН против коррупции включают заявление о цели (статья 1), которое охватывает как содействие добросовестности и подотчетности в каждой стране, так и поддержку международного сотрудничества и технической помощи между государствами-участниками. Они также включают определения важнейших терминов, используемых в документе. Некоторые из них аналогичны тем, которые используются в других документах, и в частности в Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (UNTOC), но те, которые определяют «публичное должностное лицо», «иностранное публичное должностное лицо» и «должностное лицо публичной международной организации», являются новыми и важны для определения сферы применения Конвенции ООН против коррупции в этих областях. В Конвенции ООН против коррупции не дается определение коррупции. В соответствии со статьей 2 Устава ООН , статья 4 Конвенции ООН против коррупции предусматривает защиту национального суверенитета государств-участников., [2] [3]
UNCAC признает важность профилактики как в государственном, так и в частном секторе. Глава II включает в себя профилактическую политику, такую как создание антикоррупционных органов и повышение прозрачности в финансировании избирательных кампаний и политических партий. Антикоррупционные органы должны осуществлять антикоррупционную политику, распространять знания и должны быть независимыми, иметь адекватные ресурсы и должным образом обученный персонал.
Страны, подписавшие конвенцию, должны гарантировать, что их государственные службы подлежат гарантиям, которые способствуют эффективности, прозрачности и найму на основе заслуг. После найма государственные служащие должны быть связаны кодексами поведения, требованиями к раскрытию финансовой и другой информации , а также соответствующими дисциплинарными мерами. Также необходимо поощрять прозрачность и подотчетность в управлении государственными финансами, и устанавливать особые требования для предотвращения коррупции в особенно важных областях государственного сектора, таких как судебная система и государственные закупки. Предотвращение коррупции также требует усилий со стороны всех членов общества в целом. По этим причинам КООНПК призывает страны активно содействовать вовлечению гражданского общества и повышать осведомленность общественности о коррупции и о том, что можно с ней сделать. Требования, предъявляемые к государственному сектору, также применяются к частному сектору — от него также ожидается принятие прозрачных процедур и кодексов поведения. [4]
Глава III призывает стороны установить или сохранить ряд конкретных уголовных преступлений, включая не только давно известные преступления, такие как взяточничество и хищение, но и действия, ранее не криминализированные во многих государствах, такие как торговля влиянием и другие злоупотребления должностными функциями. Широкий спектр способов, которыми коррупция проявлялась в разных странах, и новизна некоторых преступлений создают серьезные законодательные и конституционные проблемы, что отражено в решении Специального комитета сделать некоторые положения либо факультативными («...рассмотрит возможность принятия...»), либо подчиненными внутренним конституционным или другим основополагающим требованиям («...в соответствии с его конституцией и основополагающими принципами его правовой системы...»). [5] Конкретные действия, которые стороны должны криминализировать, включают
Другие обязательные преступления включают воспрепятствование правосудию и сокрытие, преобразование или передачу преступных доходов (отмывание денег). Санкции распространяются на тех, кто участвует, и могут распространяться на тех, кто пытается совершить коррупционные преступления. [6] Таким образом, КПК ООН выходит за рамки предыдущих инструментов такого рода, которые требуют от сторон криминализации только основных форм коррупции. Сторонам рекомендуется, но не требуется, криминализировать, в частности , пассивный подкуп иностранных и международных государственных должностных лиц, торговлю влиянием, злоупотребление служебным положением, незаконное обогащение , взяточничество в частном секторе и хищение, а также сокрытие незаконных активов.
Кроме того, стороны обязаны упростить правила, касающиеся доказательств коррупционного поведения, в частности, обеспечив преодоление препятствий, которые могут возникнуть в результате применения законов о банковской тайне . Это особенно важно, поскольку коррупционные действия часто очень трудно доказать в суде. Особенно важным является также введение ответственности юридических лиц. В области правоприменения КПК призывает к лучшему сотрудничеству между национальными и международными органами и с гражданским обществом. Существует положение о защите свидетелей, жертв, экспертов-свидетелей и осведомителей, чтобы гарантировать, что правоприменение действительно эффективно.
Россия ратифицировала конвенцию в 2006 году, но не включила в нее статью 20, которая криминализирует «незаконное обогащение». В марте 2013 года Коммунистическая партия Российской Федерации подала в Государственную Думу петицию с 115 000 подписей в пользу принятия этого закона. [7] Однако в 2015 году такой закон в России еще не действовал.
В соответствии с Главой IV Конвенции ООН против коррупции государства-участники обязаны оказывать друг другу помощь во всех аспектах борьбы с коррупцией, включая профилактику, расследование и судебное преследование правонарушителей. Сотрудничество осуществляется в форме экстрадиции, взаимной правовой помощи, передачи приговоров лицам и уголовного судопроизводства, а также сотрудничества правоохранительных органов. Также поощряется сотрудничество в гражданских и административных вопросах. На основании Главы IV сама Конвенция ООН против коррупции может использоваться в качестве основы для экстрадиции, взаимной правовой помощи и правоохранительной деятельности в отношении правонарушений, связанных с коррупцией. «Двойная преступность», которая является требованием о том, чтобы соответствующее правонарушение было криминализировано как в запрашивающей, так и в запрашиваемой стране, считается выполненной независимо от того, используется ли одна и та же терминология или категория правонарушения в обеих юрисдикциях. В случае запроса о помощи, включающего не принудительные меры, государства-участники обязаны оказывать помощь даже в случае отсутствия двойной преступности, при условии соблюдения только основных концепций их правовых систем. Глава IV также содержит другие новаторские положения, призванные содействовать международному сотрудничеству. Например, государства-участники, которые используют Конвенцию ООН против коррупции в качестве основы для экстрадиции, не должны рассматривать правонарушения, связанные с коррупцией, как политические; Помощь может также предоставляться в отношении правонарушений, за которые могут быть привлечены к ответственности юридические лица; и банковская тайна не может быть основанием для отклонения запроса о помощи. Для обеспечения быстрого и эффективного сотрудничества каждое государство-участник должно назначить центральный орган, ответственный за получение запросов о ВПП. В целом, Глава IV предоставляет широкую и гибкую платформу для международного сотрудничества. Однако ее положения не исчерпывают всех вопросов международного сотрудничества, охватываемых КПК ООН, поэтому цели КПК ООН и положения других глав также должны быть приняты во внимание. [8]
Соглашение о возврате активов считается крупным прорывом, и многие наблюдатели утверждают, что это одна из причин, по которой так много развивающихся стран подписали КПК ООН. [9] Возврат активов действительно является очень важным вопросом для многих развивающихся стран, где коррупция на высоком уровне разграбила национальное богатство. Достижение соглашения по этой главе потребовало интенсивных переговоров, поскольку законные интересы стран, желающих вернуть незаконные активы, должны были быть согласованы с правовыми и процессуальными гарантиями стран, от которых будет запрашиваться помощь. [10] Как правило, в ходе переговоров страны, стремящиеся вернуть активы, стремились установить презумпции, которые бы четко указывали на их право собственности на активы и давали приоритет возврату по сравнению с другими способами распоряжения. С другой стороны, страны, от которых, вероятно, будет запрашиваться возврат, были обеспокоены формулировками, которые могли бы поставить под угрозу основные права человека и процессуальные гарантии, связанные с уголовной ответственностью и замораживанием, арестом, конфискацией и возвратом таких активов.
Глава V Конвенции ООН против коррупции устанавливает возврат активов в качестве «основополагающего принципа» конвенции. Положения о возврате активов закладывают основу, как в гражданском, так и в уголовном праве, для отслеживания, замораживания, конфискации и возврата средств, полученных в результате коррупционной деятельности. Запрашивающее государство в большинстве случаев получит возвращенные средства, если сможет доказать право собственности. В некоторых случаях средства могут быть возвращены непосредственно отдельным жертвам.
Если нет других договоренностей, государства-участники могут использовать саму Конвенцию в качестве правовой основы. Статья 54(1)(a) Конвенции ООН против коррупции предусматривает, что: «Каждое государство-участник (должно)... принимать такие меры, которые могут быть необходимы для того, чтобы позволить его компетентным органам привести в исполнение постановление о конфискации, вынесенное судом другого государства-участника». Действительно, статья 54(2)(a) Конвенции ООН против коррупции также предусматривает временное замораживание или арест имущества, когда имеются достаточные основания для принятия таких мер до получения официального запроса. [11]
Признавая, что возвращение активов, однажды переданных и сокрытых, является чрезвычайно дорогостоящим, сложным и слишком часто безуспешным процессом, эта Глава также включает элементы, предназначенные для предотвращения незаконных переводов и создания записей, которые могут быть использованы, когда незаконные переводы в конечном итоге должны быть отслежены, заморожены, арестованы и конфискованы (Статья 52). Определение экспертов, которые могут помочь развивающимся странам в этом процессе, также включено в качестве формы технической помощи (Статья 60(5)).
Глава VI Конвенции ООН против коррупции посвящена технической помощи, то есть поддержке, предлагаемой развивающимся и переходным странам в реализации Конвенции ООН против коррупции. Положения охватывают обучение, материальные и людские ресурсы, исследования и обмен информацией. Конвенция ООН против коррупции также призывает к сотрудничеству через международные и региональные организации (многие из которых уже создали программы по борьбе с коррупцией), исследовательским усилиям и предоставлению финансовых ресурсов как напрямую развивающимся странам и странам с переходной экономикой, так и УНП ООН.
Глава VII посвящена международной реализации через КП ООН и Секретариат ООН.
Заключительные положения аналогичны положениям других договоров ООН. Ключевые положения гарантируют, что требования Конвенции ООН против коррупции должны толковаться как минимальные стандарты, которые государства-участники могут свободно превышать мерами «более строгими или серьезными», чем те, которые изложены в конкретных положениях; и две статьи, регулирующие подписание, ратификацию и вступление в силу конвенции. [5]
В соответствии со статьей 63 Конвенции ООН против коррупции была создана Конференция государств-участников (КГУ) КГУ для повышения потенциала и сотрудничества между государствами-участниками для достижения целей, изложенных в КГУ, а также для содействия и обзора ее реализации. УНП ООН выступает в качестве секретариата КГУ. На своих различных сессиях, помимо регулярных призывов к государствам-участникам и подписавшим государствам адаптировать свои законы и правила для приведения их в соответствие с положениями КГУ [12] [13], КГУ принимала резолюции и поручала УНП ООН их реализацию, в том числе путем разработки проектов технической помощи. [14]
CoSP создал ряд вспомогательных органов для содействия реализации конкретных аспектов Конвенции ООН против коррупции. Группа по обзору реализации , [15] которая фокусируется на механизме обзора реализации и технической помощи, Рабочая группа по возвращению активов , Рабочая группа по предотвращению , [16] а также совещания экспертных групп по международному сотрудничеству [17] регулярно встречаются в межсессионный период.
Другие сессии CoSP состоялись в Панаме в 2013 году [26], Российской Федерации в 2015 году [27] , Австрии в 2017 году и Объединенных Арабских Эмиратах в 2019 году [28].
В соответствии со статьей 63(7) Конвенции ООН против коррупции, «Конференция учреждает, если она сочтет это необходимым, любой соответствующий механизм или орган для оказания содействия в эффективном осуществлении Конвенции». [29] На своей первой сессии КСГ учредила открытую межправительственную группу экспертов для выработки рекомендаций Конференции относительно соответствующего механизма. Была инициирована добровольная « Пилотная программа обзора », которая была ограничена по масштабу, чтобы предоставить адекватную возможность для проверки возможных методов обзора осуществления Конвенции ООН против коррупции, с общей целью оценить эффективность и результативность проверенного механизма(ов) и предоставить КСГ информацию об извлеченных уроках и приобретенном опыте, тем самым позволяя КСГ принимать обоснованные решения о создании соответствующего механизма для обзора осуществления Конвенции ООН против коррупции.
CoSP на своей третьей сессии, состоявшейся в Дохе в ноябре 2009 года, принял Резолюцию 3/1 об обзоре осуществления конвенции, содержащую круг ведения Механизма обзора осуществления (IRM). Он создал механизм обзора, направленный на оказание помощи странам в достижении целей UNCAC посредством процесса коллегиального обзора. IRM призван еще больше повысить потенциал UNCAC, предоставляя странам средства для оценки уровня их осуществления с помощью использования всеобъемлющего контрольного списка самооценки, выявления потенциальных пробелов и разработки планов действий по укреплению осуществления UNCAC на национальном уровне. ЮНОДК выступает в качестве секретариата механизма обзора. [20]
В Положении содержатся процедуры и процессы для проведения коллегиальной оценки выполнения государствами-участниками Конвенции ООН против коррупции, включая формирование надзорного органа, называемого Группой по обзору выполнения (IRG).
В июле 2010 года IRG впервые встретилась в Вене и приняла руководящие принципы для правительственных экспертов [30] и секретариата Конвенции ООН против коррупции — Управления ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН) — по проведению странового обзора. Механизм состоит из многоэтапного коллегиального обзора, который включает обзор каждого государства-участника двумя коллегами — одним из того же региона ООН и одним из другого. Чтобы охватить все государства-участники, процесс обзора разделен на два пятилетних цикла, в которых страны случайным образом выбираются для обзора в каждом году цикла. Первый цикл начался в 2010 году и охватывает Главы III и IV конвенции. Второй цикл был запущен в ноябре 2015 года и в настоящее время продолжается, охватывая Главы II и V, рассматривая меры по предупреждению коррупции и возвращению активов. Хотя второй цикл должен закончиться в 2021 году, процесс сталкивается со значительными задержками: спустя более трех лет после начала второго цикла только 20 из 184 стран завершили процесс обзора к маю 2019 года.
Пока еще не решено, будет ли механизм обзора продолжать действовать после окончания пяти лет, предусмотренных для второго цикла, и если да, то каким образом, но если первый цикл является ориентиром, то обзоры будут продолжаться и после пяти лет.
Процесс обзора страны состоит из следующих этапов:
Коалиция UNCAC, созданная в 2006 году, представляет собой глобальную сеть из более чем 350 организаций гражданского общества (ОГО) в более чем 100 странах, приверженных содействию ратификации, реализации и мониторингу UNCAC. Коалиция участвует в совместных действиях вокруг общих позиций по UNCAC, содействует обмену информацией между членами и поддерживает национальные усилия гражданского общества по продвижению UNCAC. Члены коалиции обмениваются мнениями через веб-сайт коалиции, список рассылки и специальные рабочие группы. Коалиция поддерживает организации гражданского общества в участии и внесении вклада в процесс обзора UNCAC, в том числе посредством технической поддержки.
Коалиция, напрямую и через своих членов, выступает за большую прозрачность и пространство для участия гражданского общества во всех форумах Конвенции ООН против коррупции – Конференции государств-участников, заседаниях Группы по обзору осуществления, рабочих группах и процессе обзора на национальном уровне. Кроме того, Коалиция стремится продвигать обсуждения по ключевым вопросам, охватываемым конвенцией, включая:
Ее цель — мобилизовать широкую поддержку гражданского общества для Конвенции ООН против коррупции и содействовать активным действиям гражданского общества на национальном, региональном и международном уровнях в поддержку Конвенции ООН против коррупции. Коалиция открыта для всех организаций и лиц, приверженных этим целям. Широта Конвенции ООН против коррупции означает, что ее рамки актуальны для широкого круга организаций гражданского общества, включая группы, работающие в области прав человека, трудовых прав, управления, экономического развития, охраны окружающей среды и подотчетности частного сектора.
Ратификация Конвенции ООН против коррупции, хотя и необходима, является лишь первым шагом. Полная реализация ее положений представляет собой существенные проблемы для международного сообщества, а также для отдельных государств-участников, особенно в отношении инновационных областей Конвенции ООН против коррупции. По этой причине страны часто нуждались в политическом руководстве и технической помощи для обеспечения эффективной реализации Конвенции ООН против коррупции. Результаты первых лет ИРМ показали, что многие развивающиеся страны определили потребности в технической помощи. Предоставление технической помощи, как предусмотрено в Конвенции ООН против коррупции, имеет решающее значение для обеспечения полного и эффективного включения положений Конвенции ООН против коррупции в национальные правовые системы и, прежде всего, в реальность повседневной жизни.
