Отделение жилищного строительства для защиты от взаимной собственности Федерального агентства по работам , агентства правительства Соединенных Штатов , действовавшее примерно с 1940 по 1942 год под руководством полковника Лоуренса Уэстбрука , было попыткой правительства Соединенных Штатов в конце Нового курса отреагировать на жилищные потребности, с которыми сталкивались работники обороны, и разработать жилищные проекты для семей со средним доходом, используя концепцию кооперативного / взаимного владения жильем. [1] Под давлением укоренившихся интересов в сфере недвижимости и интенсивных и конкурирующих потребностей в ресурсах, вызванных Второй мировой войной , Отделение просуществовало всего два года. Как указано во Втором ежегодном отчете Федерального агентства по работам:
«Как группа, работники оборонной промышленности также были плохими кандидатами на индивидуальное владение жильем, поскольку продолжительность их занятости была неопределенной, и поскольку лишь немногие из них имели сбережения, достаточные для финансирования первоначального взноса за новое жилье. Признавая эти характеристики, внимание было уделено на раннем этапе некой особой форме жилья, которая бы полностью соответствовала экономическим проблемам работников оборонной промышленности и которая в то же время могла бы привести к окончательному решению жилищных проблем миллионов других американских семей с аналогичным экономическим статусом».
Ограниченные кадровые ресурсы в Отделе также привели к неэффективной практике управления, и ряд проектов были проверены на предмет перерасхода средств и низких стандартов строительства. Хотя Отделом было построено всего восемь проектов, все, кроме одного, в конечном итоге были выкуплены у правительства их жителями и продолжают работать как корпорации взаимного жилья по состоянию на 2009 год. Проекты Отдела по защите жилья от взаимного владения можно считать редким, но важным примером успешного государственного жилья в Соединенных Штатах.
За время своего очень короткого существования — с осени 1940 года по зиму 1942 года — Отдел жилищного строительства для защиты от взаимного владения построил следующие восемь объектов. [2]
Дополнительные проекты по защите жилья в рамках программы взаимной собственности были запланированы, но так и не реализованы в следующих городах: Алкоа, Теннесси (250 единиц); Лонг-Бич, Калифорния (600 единиц); Бомонт, Техас (600 единиц); Буффало, Нью-Йорк (1050 единиц); Коутсвилл, Пенсильвания (400 единиц). [3]
К середине 1930-х годов администрация Франклина Д. Рузвельта начала привлекать внимание к жилищному положению малообеспеченных слоев населения в Соединенных Штатах . Многие из администраторов Нового курса были убеждены, что достойное жилье является правом каждого гражданина, и считали, что обязанностью правительства является поиск способов предоставления такого жилья. Была разработана децентрализованная программа обеспечения жильем малообеспеченных слоев населения, которая в значительной степени опиралась на участие, организацию и вклад местного сообщества. Финансовая и административная поддержка этой инициативы была предоставлена федеральным правительством. В поддержку этих усилий была начата хорошо развитая кампания по связям с общественностью для продвижения и объяснения необходимости государственного жилья и обеспечения поддержки программы населением. Некоторые администраторы жилищной программы не были удовлетворены помощью только малообеспеченным слоям населения. Они спрашивали, почему программы нельзя расширить, чтобы помочь группам со средним доходом найти достойное, доступное жилье . Имея возможность позволить себе более высокую арендную плату, но часто не имея возможности накопить необходимые первоначальные взносы для приобретения жилья , члены группы со средним доходом обнаружили, что сделать скачок от аренды дома к его владению очень сложно, если не невозможно. Были разработаны планы доступного жилья , но они не смогли получить необходимую поддержку в правительственных кругах, и они были отложены в ожидании времени, когда окружающая среда будет подходящей для реализации. Удивительно, но ожидание не было долгим. Незадолго до прямого участия Америки во Второй мировой войне страна вступила в чрезвычайный период наращивания военного потенциала, который требовал строительства жилья для работников оборонной промышленности со средним доходом, которые затем устремлялись на оборонные заводы по всей стране. Вся государственная жилищная программа страны должна была быстро адаптироваться к потребностям работников со средним доходом, и предложения по жилищным программам, отложенные всего несколько лет назад, были отряхнуты. В течение этого относительно короткого периода времени (1940–1941 гг.), непосредственно предшествовавшего началу войны и сопутствующим ей материальным дефицитам и ограничениям, у должностных лиц жилищного сектора была значительная свобода действий для реализации этих экспериментальных планов строительства жилья для людей со средним уровнем дохода.
Закон о жилье 1937 года предписывал, что первоначальная мотивация, поддержка и частичное финансирование жилищной программы должны исходить от местного уровня. Теперь федеральное правительство будет предоставлять займы и субсидии местным агентствам государственного жилья для строительства и эксплуатации проектов для «семей, чьи доходы настолько низки, что они не могут позволить себе адекватное жилье, предоставляемое частными предприятиями». [4] Те, кто активно участвовал в работе с государственным жильем, в целом были довольны этой перестройкой в работе. В одной федеральной публикации говорилось, что «... мы должны помнить, что в 1931 году государственное жилье было лишь мечтой прогрессистов . Сегодня это факт, и есть веские основания полагать, что в ближайшем будущем оно будет признано постоянной необходимостью...» [5] Вскоре было создано Управление жилищного строительства США (USHA) для содействия реализации Закона о жилье 1937 года . На USHA была возложена ответственность за разработку и администрирование всех федеральных программ государственного жилья. Одним из первых усилий Управления было проведение кампании по связям с общественностью с целью создания общественной поддержки жилищной программы, которая помогла бы смягчить нападки со стороны строительной отрасли и других врагов. Public Housing было тщательно отполированным ежемесячным изданием, распространяемым в рамках этой кампании по связям с общественностью. В этом издании не только обсуждались преимущества и обоснования программ государственного жилья, но и отмечался прогресс в национальном масштабе. Многие другие публикации правительственных агентств также заняли очень защитную и поддерживающую — некоторые могли бы сказать радикальную — позицию в отношении недавно созданного Управления жилищного строительства Соединенных Штатов и его миссии:
«Сформировалась четкая оппозиция (государственному жилью), во главе которой стоит риэлтор . Он видит в этой работе вторжение в сферу частной инициативы и утверждает, что правительственные жилищные проекты подвергают его несправедливой и пагубной конкуренции ... Предпринимаются все попытки ограничить конкуренцию с частным предпринимательством той узкой сферой, где операторы эксплуатируют нищету обездоленных . Здесь конкуренция является преднамеренной и вполне оправданной». [6]
Многие чиновники государственного жилищного строительства в администрации Рузвельта были прогрессивными и имели твердые убеждения относительно права всех граждан на недорогое, качественное жилье. Предоставление достойного жилья казалось многим из этих чиновников ключом к сохранению демократии в темные дни Депрессии . Жилье было просто слишком важной проблемой, чтобы отдать ее только частной промышленности, труду или даже отдельным гражданам; они считали, что правительство должно взять на себя инициативу. [7] Такие настроения быстро привели к рассмотрению программ государственного жилья для тех, кто не только относится к малообеспеченным группам. Но создание правительством проектов жилья для людей со средним доходом рассматривалось многими членами строительной и риэлторской отраслей страны как гораздо большая угроза их средствам к существованию, чем то, что было разработано для малообеспеченной группы. Хотя давление со стороны этих групп не остановило разработку инновационных программ жилья для людей со средним доходом, оно остановило реализацию этих программ в 1930-х годах. [8]
В 1939 году было создано Федеральное агентство по работам (FWA) с целью объединения всех государственных программ общественных работ , включая программы по государственному жилью, в одно агентство . Это новое агентство стало отвечать за Жилищное управление США (USHA), его планирование и операции; под большим давлением FWA быстро сдала в архив недавно разработанные планы по жилищным инициативам для людей со средним доходом. Однако мало кто из тех, кто участвовал в процессе проектирования, забыл об этих инновационных идеях и надеялся, что когда-нибудь они будут пересмотрены. [9]
1940-е годы начались в состоянии глобального кризиса, поскольку европейские и азиатские войны начали быстро перерастать в то, что в конечном итоге будет известно как Вторая мировая война . Соединенные Штаты , хотя официально и были нейтральными , активно принимали оборонительные меры для обеспечения национальной безопасности, а также пытались помочь дружественным странам, уже находившимся в разгаре боевых действий, с помощью таких мер, как программа ленд-лиза с Великобританией . Соответствующее расширение оборонных отраслей промышленности, особенно расположенных вдоль прибрежных районов, и массовая миграция рабочих в эти быстрорастущие регионы создали серьезную нехватку жилья, которая потребовала немедленного вмешательства правительства. 20 июня 1940 года Конгресс принял Закон о национальной обороне. Вскоре после этого, 28 июня, в Закон США о жилищном строительстве 1937 года были внесены поправки, предписывающие USHA отменить требования к доходу для потенциальных жильцов государственного жилья и направить все оставшиеся деньги из проектов жилья для малоимущих на усилия по размещению работников обороны. Кроме того, деньги были выделены на жилье для обороны через Чрезвычайный фонд обороны президента. [10] В июле 1940 года президент Рузвельт создал должность координатора по жилищному обеспечению обороны для надзора за новыми усилиями по жилищному обеспечению обороны. Из-за политической необходимости эта должность обладала лишь ограниченными полномочиями, и координатору было поручено президентской директивой вписать программу жилищного обеспечения обороны в децентрализованную программу государственного жилья, уже существовавшую с 1930-х годов. [11] Реальная власть в области жилищного обеспечения обороны оставалась за FWA и ее администратором Джоном Кармоди (эта административная структура просуществовала только до начала 1942 года, когда ограничения военного времени не только позволили, но и потребовали гораздо большей централизации.)
Создание программы по строительству жилья для нужд обороны быстро ускорилось после принятия Конгрессом 14 октября 1940 года Закона о национальном жилье для обороны 1940 года (также известного как Закон Лэнхэма ), который выделил 140 000 000 долларов на строительство жилья для нужд обороны. [12] Закон Лэнхэма указывал, что «жилье должно быть, где это возможно, постоянным, и после того, как чрезвычайная ситуация минует, эти дома должны быть утилизированы, и таким образом правительство должно возместить первоначальные инвестиции... и они будут доступны для постоянного проживания». Стоимость за единицу была установлена на уровне 3000 долларов и не могла превышать этого значения. По своей природе жилье для нужд обороны в первую очередь строилось для сотрудников оборонной промышленности со средним доходом. Закон также уполномочил Федеральное агентство по работам (FWA) преодолевать сопротивление и постановления местных органов власти с целью ускорения строительства. Кроме того, он гарантировал, что принимающие сообщества проектов военного жилья будут получать выплаты от федерального правительства вместо налогов, «эквивалентных полному адвалорному налогу , за вычетом стоимости любых муниципальных услуг, предоставляемых проектом». [13] В годы войны Закон Лэнхэма регулярно вносился Конгрессом в целях предоставления дополнительных средств на жилье и корректировки различных аспектов Закона, особенно его влияния на местные сообщества. К 1945 году почти 9 000 000 человек были обеспечены жильем. Общие расходы приблизились к 7,5 млрд долларов (5,2 млрд долларов частного финансирования и 2,3 млрд долларов государственного финансирования), при этом средняя стоимость единицы жилья составляла 4 566,00 долларов. [14]
Федеральное агентство по общественным работам, как главный государственный орган, ответственный за строительство, обслуживание и утилизацию оборонного жилья, построенного до 1942 года, поставило перед собой три цели:
1. Обеспечить жильем работников обороны как можно скорее.
2. Обеспечить жильем работников обороны как можно дешевле, «в соответствии с постоянным или временным характером потребности и предполагаемым использованием объектов».
3. Обеспечить служащих жильем такого качества и стандарта, которые «приносят пользу военнослужащим, для которых строится жилье, и в целях реализации максимальной постоянной общественной выгоды, которая может быть получена от нового жилья». [15]
Концепция взаимного владения жильем была разработана в конце 1930-х годов и подана в архив FWA, как и другие планы по жилью для людей со средним доходом. Но чрезвычайные руководящие принципы и политика, изложенные в Законе Лэнхэма, цели FWA, наличие необходимых ресурсов и децентрализованная административная структура для развития государственного жилья — все это способствовало созданию идеальной среды для экспериментов в сфере государственного жилья для людей со средним доходом. Концепция взаимного жилья была взята с полки, чтобы быть опробованной в качестве экспериментального сообщества. FWA создала совершенно новый офис для поддержки этих усилий. Возглавляемый полковником Лоуренсом Уэстбруком , этот офис был известен как Отдел по защите жилья от взаимного владения.
Одним из планов правительства США по жилью для среднего класса был Mutual Ownership Defense Housing Division Федерального агентства по работам (иногда его также называют «Планом Кэмдена» в честь города, ближайшего к первому проекту в Одюбоне, штат Нью-Джерси). От концепции Отдела; через разработку его восьми проектов; и до его упадка из-за неумелого управления, ограничений и дефицита военного времени, а также нападений могущественных врагов прошло всего несколько лет. К концу Второй мировой войны Mutual Ownership Defense Housing Division был практически забыт. Восемь проектов Отдела были представлены критиками как неработоспособные и крайне непривлекательные проекты в экономической и политической обстановке послевоенного периода. Но почти семьдесят лет спустя все эти проекты, кроме одного (Даллас Парк), как сообщается, продолжают функционировать как весьма успешные корпорации взаимного жилья. Принятие Конгрессом США Закона о жилье 1937 года можно рассматривать как реакцию на критику более ранних программ по обеспечению жильем для малоимущих в рамках Нового курса, которые проводились через офис Федерального чрезвычайного администратора общественных работ. Многие должностные лица были обеспокоены чрезмерной централизацией и игнорированием местного участия и контроля в этих ранних экспериментальных программах.
Программа Mutual Ownership Defense Housing Program, разработанная Уэстбруком и его командой, предусматривала государственное строительство домов или квартир, которые будут заняты — и в конечном итоге принадлежать — работникам обороны со средним доходом. Ключевым моментом плана было обязательство федерального правительства продать проекты по завершении чрезвычайного периода некоммерческой Mutual Housing Corporation, состоящей из жителей проектов. Эта кооперативная некоммерческая корпорация изначально поддерживалась и консультировалась правительством, а затем полностью передавалась членам. Эта корпорация отвечала за погашение ипотеки, обеспеченной правительством, в течение 45 лет посредством ежемесячных платежей, которые включали 3% процентной ставки на невыплаченный остаток. Каждый из жителей проекта был членом корпорации и получал от корпорации контракт, дающий ему/ей право на бессрочное пользование его/ее квартирой и одной акцией в корпорации. Ежемесячный платеж, вносимый каждым членом корпорации, включал бы индивидуальные амортизационные платежи, рассчитанные на 30-летнюю ставку, а также установленные расходы на техническое обслуживание, налоги, страхование, капитальный ремонт и т. д. Каждая доля была взаимозаменяемой среди жильцов, что позволяло семьям легко обмениваться квартирами разного размера по мере изменения численности и потребностей семьи с течением лет.
В качестве дополнительного бонуса каждый участник будет создавать акционерный капитал в корпорации,
«поскольку в течение периода амортизации арендатор выплачивает свою долю ипотеки в течение 30 лет, а не 45 лет, разрешенных корпорации, он фактически позволяет корпорации вносить авансовые платежи по основному долгу, причитающемуся правительству. Таким образом, он создает капитал или денежную стоимость, равную первоначальной стоимости дома за вычетом амортизации и суммы еще не выплаченного основного долга. Если он захочет выйти из проекта, капитал может быть возвращен ему наличными. Более того, если по таким причинам, как безработица или болезнь, он не сможет вносить ежемесячные платежи, капитал может быть использован, чтобы пережить это».
Этот капитал также может быть доступен корпорации в качестве чрезвычайного фонда. [16]
В корпорации взаимного владения жильем арендная плата сохраняется низкой за счет создания экономии масштаба . Также есть экономия на массовом строительстве, улучшении землепользования, централизованных объектах, операционной экономике и поддержании некоммерческого статуса. Расходы также могут быть ограничены — хотя это и спорно — федеральным правительством, предоставляющим все необходимые общественные работы (т. е. канализацию, улицы, бордюры, тротуары) через Управление по выполнению работ (WPA). По словам полковника Лоуренса Уэстбрука, членство в сообществе должно быть основано на процессе, в котором выбираются люди преимущественно схожих групп доходов из поперечного сечения профессий в районе и из разных возрастных групп. Эти демографические данные сделали сообщество менее уязвимым к экономическому кризису, в то время как различные размеры семей и потребности в пространстве допускали гибкость в требованиях к жилью. Планы предусматривали, что окончательная цена продажи проекта взаимного жилья будет установлена путем переговоров между двумя отдельными оценщиками — один из которых представляет федеральное правительство, а другой — Корпорацию — и право собственности будет передано при 20%-ной точке амортизации. [17]
Выступая перед Конгрессом летом 1941 года, полковник Уэстбрук обрисовал следующие преимущества, которые, по его мнению, могли возникнуть в результате реализации программы взаимного жилищного обеспечения:
Преимущества для работников
- Позволяет создать значительные финансовые резервы на случай непредвиденных обстоятельств за счет отмены первоначальных взносов и высокой арендной платы за жилье.
- Позволяет производить взаимозаменяемость жилых помещений с учетом меняющихся условий проживания семьи.
- Позволяет семье сохранять значительные инвестиции в «объект, в котором она всегда будет иметь личную потребность».
- Предотвращает индивидуальные потери права выкупа за счет совместного распределения рисков.
- Групповое обслуживание и ремонт возможны и могут быть выполнены с меньшими затратами, при этом сохраняя единообразный внешний вид сообщества.
- В периоды финансового стресса программа позволит осуществлять крупномасштабное рефинансирование и станет более эффективным средством защиты инвестиций.
Преимущества для правительства
- Обеспечивает лучшую защиту инвестиций правительства ввиду непосредственной заинтересованности и беспокойства жильцов о своих домах.
- Исключает внезапный наплыв жилья на рынок недвижимости по завершении чрезвычайной ситуации, поскольку «жильцы в программе взаимного жилья будут отобраны на основе их вероятного постоянства и высокого кредитного рейтинга».
- Повышает вероятность возврата первоначальных инвестиций, разрешая жителям приобретать проект.
- Создает стабильное и ответственное сообщество с более низкой текучестью кадров в оборонной отрасли.
- Создает новый и ценный образец для строительства дома.
Преимущества для принимающего сообщества
- Приобретает группу тщательно отобранных постоянных новых граждан.
- «Полное участие жителей проекта в общественных делах и в распределении общественных расходов». [18]
Среди первых групп, поддержавших (и продолжающих поддерживать) планы Mutual Ownership Defense Housing Division, был Промышленный союз рабочих морской и судостроительной промышленности Америки, член Конгресса промышленных организаций (CIO). Представители местного отделения Кирни, Нью-Джерси выступили перед Конгрессом в поддержку инициатив, введенных в действие Законом Лэнхэма, в то время как представители местного отделения Камдена, Нью-Джерси , были среди первых, кто извлек выгоду из самой программы взаимного жилья, со строительством парка Одюбон , построенного недалеко от Камдена. В течение многих лет вся программа была более известна как «План Камдена». На слушаниях в Конгрессе в марте 1941 года представитель профсоюза заявил, что:
«По мнению подавляющего большинства рабочих, которые будут жить в этих домах, план (взаимного владения) с несколькими незначительными изменениями абсолютно надежен и может гарантировать правительству Соединенных Штатов полную окупаемость его инвестиций... и может... предоставить хорошее жилое пространство в хорошо устоявшемся районе, где можно инвестировать в этот район, а не в какой-нибудь район сноса трущоб , дома, где люди смогут жить много лет».
Другой представитель заявил в июле 1941 года, услышав это:
«Изучение этого проекта жилищным комитетом CIO подтвердило нашу точку зрения о том, что он (программа взаимного жилищного обеспечения) указывает путь к правильному решению проблемы размещения постоянных рабочих в устоявшихся промышленных сообществах».
и
«Этот план является наилучшим и наиболее эффективным типом государственного жилья с наиболее удовлетворительными отношениями с жильцами (работниками) и наименьшими конечными расходами для правительства». [19]
Национальный комитет по чрезвычайной жилищной ситуации, частная группа, созданная для изучения всех возможных решений проблемы военного жилья, также активно поддерживал программу взаимного жилищного обеспечения и написал следующее в своем заключительном отчете Конгрессу:
«После изучения деталей плана взаимного владения жильем этот комитет пришел к выводу, что такой план включает в себя множество преимуществ в планировании, финансировании и строительстве домов для работников обороны... Чтобы можно было проводить дальнейшие эксперименты в этом направлении, этот комитет настоятельно призывает выделить средства на оборонное жилье в рамках будущих ассигнований Конгресса и частично использовать их для дальнейших экспериментов». [20]
Другим очень важным и влиятельным сторонником взаимного жилья был сам сенатор Лэнхэм, который заявил следующее на слушаниях в Конгрессе в марте 1941 года:
«Я понимаю исходный (закон Лэнхэма) так, что его целью было не сделать (дома) идеальными, а построить их в районах, где они могли бы использоваться постоянно и соответствовать стандартам, которые подходили бы для постоянного проживания, поскольку таким образом правительство имеет наилучшие шансы возместить свои инвестиции путем продажи домов, и, конечно, этот (план взаимного владения) отличается в этом отношении от многих подобных жилищных проектов, поскольку они строятся с точки зрения продажи и возмещения расходов, насколько это возможно, в то же время предоставляя возможность этим промышленным рабочим получить дом, где они будут постоянно заняты». [21]
Конечно, не все поддерживали концепцию взаимного жилья, и многие из этих критиков были особенно влиятельными и влиятельными людьми. Первым среди этих критиков был Чарльз Палмер, координатор по вопросам жилья для обороны федерального правительства. Палмер был разочарован отсутствием контроля над крайне децентрализованными усилиями по обеспечению жильем для обороны, и с его точки зрения некоторые жилищные программы были расточительными, неэффективными и непродуктивными. Это особенно касалось экспериментальных жилищных программ, таких как программа взаимного жилья. Хотя Палмер не мог напрямую остановить программу, он был в состоянии помешать ее развитию. Палмер зашел так далеко, что объявил саму программу незаконной — хотя никогда не уточнял, как это было — и сделал себя легкодоступным и полезным для организаций, протестующих против размещения проектов взаимного жилья в их сообществах.
Доказательства, подтверждающие утверждение Палмера о расточительстве, легкодоступны. К сожалению, полковник Уэстбрук не обладал многими организационными или управленческими навыками, необходимыми для успешного и эффективного руководства своим подразделением. В двух отдельных случаях проекты и усилия программы взаимного жилищного строительства были представлены на рассмотрение Комитета Трумэна, расследующего расточительство и коррупцию в Программе национальной обороны. Подрядчики проектов взаимного жилищного строительства в Нью-Джерси выполнили работу особенно плохо и завершили проекты значительно превысив бюджет. Заявки также были грубо обработаны Отделом взаимной собственности. Сам сенатор Трумэн был настолько возмущен управлением программой взаимного жилищного строительства, что в ответ на заявление свидетеля о том, что он не знал точно, чем занимается Отдел взаимной собственности, Трумэн, как было записано, сказал: «Они (Отдел взаимной собственности) тоже не знают, так что продолжайте». [22]
Другие важные утверждения, высказанные критиками программы, включали следующее:
1. Временное краткосрочное жилье должно быть уничтожено по окончании чрезвычайного периода. Это было расценено как гораздо более уместное, чем попытка планирования на долгосрочную перспективу в разгар кризиса. Сенатор Килберн заявил, что «Я утверждаю, что они (работники оборонного сектора) пользуются ситуацией, чтобы набить себе гнездо». [23]
2. Проблему жилья для оборонных структур можно было бы эффективнее решить через частный рынок. Программа взаимного жилищного строительства просто конкурирует с частными застройщиками и наносит им ущерб. Сенатор Белл спросил: «Я просто задаюсь вопросом... если бы люди, зарабатывающие от 160 до 200 долларов в месяц или меньше регулярно и имеющие постоянную работу, (могли бы удовлетворять свои жилищные потребности) через каналы частной промышленности? Разве не достаточно строителей и финансирования для строительства домов такого типа?» Президент Совета риэлторов Нью-Джерси написал редакционную статью, опубликованную в местных газетах, в которой говорилось: «...USHA больше не может пытаться оправдывать субсидируемое, социализированное жилье... с оборонной деятельностью, обеспечивающей новые рабочие места с хорошей заработной платой, и финансистами, внимательными к растущему рынку жилья, не может быть оправдания для еще одного такого (взаимного жилищного) проекта в Нью-Джерси». [24]
3. Жители проекта взаимной собственности просто покинут проект по окончании чрезвычайной ситуации, забрав с собой свой капитал, и продадут весь проект спекулянтам. Сенатор Кирман спросил жителя одного из проектов: «... не думаете ли вы, что вы возьмете все это и заложите его тому, кто предложит самую высокую цену? Каждая из чрезвычайных ситуаций в прошлом показывает, что это уже было сделано». [25]
4. Программа взаимного жилья хороша для городских жителей, но не решает острую жилищную нужду сельских фермеров, которые также работали на оборонную программу, но часто жили в убогих условиях. [26]
5. Федеральное правительство не должно брать на себя риск, связанный с размещением своих граждан. По словам сенатора Джонсона, «Меня тревожит философия, которую, похоже, принимает вся страна: если риск нехорош, пусть правительство его берет на себя. Это не более чем усовершенствование старой мысли о том, что мир должен вам жить». [27]
6. В проекте совместного жилья есть много скрытых расходов - особенно связанных с общественными работами, предоставляемыми Федеральным управлением по работам (FWA), - которые делают каждую единицу намного дороже, чем указано, и намного превышают максимально допустимую сумму в долларах, указанную в Законе Лэнхэма. Сенатор Шелтон заявил, что, ".. если вы делаете работу по государственному жилью за счет средств Лэнхэма, и вы спрашиваете о стоимости, и она составляет 3200 долларов за единицу, спонсоры государственного жилья не учитываются в FWA, которая проводила раскопки и благоустройство, и мы не учитываем канализацию, которая стоит 8 долларов за погонный фут, и если бы все это было учтено и должным образом оценено и капитализировано, то структура стоила бы 5000 долларов ..." [28]
Самыми стойкими критиками программы взаимного жилья — и многих других программ военного жилья — были жители принимающих сообществ, где строились или планировались проекты. Жители боялись, что на них будет возложено дополнительное финансовое бремя за расширение общественных объектов. Они также были очень обеспокоены качеством и происхождением новых людей, переезжающих в их сообщество. Конгресс начал реагировать на финансовые опасения потенциальных принимающих сообществ военного жилья в начале 1941 года, приняв поправку к Закону Лэнхэма, которая предоставляла дополнительные ресурсы для расширения общественных объектов (т. е. школ, правительственных учреждений, библиотек, подъездных дорог, канализации и т. д.) в этих сообществах. Конгресс также предвидел опасения и опасения принимающих сообществ по поводу проектов военного жилья и уполномочил FWA преодолевать местное сопротивление и правила, чтобы ускорить предоставление военного жилья. Жители принимающих сообществ продолжали бояться, что их новые соседи будут людьми низшего класса (независимо от того, насколько они на самом деле похожи на них), а также чувствовали обиду из-за того, что другие, по-видимому, получали субсидию на жилье, подкрепленную налогами, в то время как они сами «долго и упорно» работали, чтобы получить свое жилье. [29]
Существовал ряд факторов, давлений и лиц, которые способствовали раннему прекращению деятельности Отдела жилищного строительства по защите взаимной собственности.
30 ноября 1941 года, всего за восемь дней до японской бомбардировки Перл-Харбора и начала прямого участия США во Второй мировой войне, арендаторы последнего проекта взаимного владения ( Уинфилд-Парк, Нью-Джерси ) начали переезжать в свои новые дома. Начало войны разожгло тлеющие дебаты по поводу постоянного и временного жилья для работников обороны. Первоначальная нехватка материалов, оборудования и рабочей силы для строительства, а также раннее отступление союзных войск на всех фронтах, добавили поддержки аргументу о том, что аварийное жилье должно быть только временным и не должно строиться в поддержку долгосрочных послевоенных целей. Строительство временного жилья быстро стало акцентом программы. Но программа взаимного жилья была основана на долгосрочном финансовом планировании строительства постоянного жилья и не могла функционировать с этим новым временным акцентом на строительстве. [30] Поддержка централизации усилий по обеспечению оборонного жилья также росла, и привела к созданию 24 февраля 1942 года Национального жилищного агентства Указом Президента. [31] Те, кто симпатизировал централизации, не очень поддерживали экспериментальные жилищные программы. Еще до официального начала войны вся программа военного жилья под давлением консерваторов Конгресса и чиновников отрасли начала существенно переключаться на инициативы частного сектора, чтобы выполнить работу по оборонному жилью. Сторонники этого нового направления твердо верили, что частная промышленность была намного более эффективной и «... могла бы использовать несколько участков здесь и выгодно расположенную площадку там, совершенно непригодную для крупномасштабных правительственных проектов». Поддержка Конгрессом частной строительной отрасли пришла в законодательной форме Раздела IV Закона Лэнхэма, принятого весной 1941 года. Этот закон предусматривал 100% финансирование спекулятивных строителей жилья для рабочих в зонах обороны. Очевидно, Раздел IV предназначался для обслуживания того же рынка жилья, что и программа взаимного жилья. Факты также свидетельствуют о том, что персонал NHA был гораздо более консервативен, чем персонал FWA. Этот поворот вправо был завершен, когда 700 членов объединенного персонала были уволены; многие из тех, кто уезжал, были среди самых прогрессивных, и многие программы, включая программу взаимного жилья, были официально закрыты. Это недавно объединенное агентство быстро перешло к разработке программ, которые особенно поддерживали программы частной инициативы для решения нужды в жилье для обороны и в целом поддерживали Раздел IV. [32]Полковник Лоуренс Уэстбрук отметил в показаниях 1945 года, что NHA разрушила программу взаимного жилья даже в то время, когда запросы на расширение программы сыпались со всей страны. Хотя новости о концепции взаимного жилья быстро распространились по профсоюзной сети, и рабочие организовали множество комитетов для содействия реализации плана на местах, всем комитетам пришлось сказать, что программа носит экспериментальный характер и больше сотрудников для работы с ними не может быть выделено. [33]
За короткий период своего существования ни финансовые, ни кадровые ресурсы не были предоставлены на необходимом уровне для эффективной поддержки и работы Mutual Ownership Defense Housing Division. Восемь реализованных проектов были намного больше, чем Отдел мог выполнить с его ограниченными ресурсами. Претензии и расследования ненадлежащего управления Отделом были частично связаны со слабыми надзорными способностями Уэстбрука, но они также были вызваны упущениями и ошибками, допущенными небольшим, перегруженным работой персоналом, пытающимся сделать больше, чем он мог эффективно сделать, в неблагоприятной обстановке. Кроме того, проблемы во многих проектах, особенно в Нью-Джерси, дали много поводов для критики усилий по обеспечению жильем. После того, как эти трудности были обнародованы, они вызвали большую политическую и общественную реакцию против проекта. 30 ноября 1942 года журнал Life Magazine предоставил своим читателям фоторазоблачение расследования Комитета Трумэна проекта Winfield Park, в котором сообщалось:
«Эти слушания должны установить и зафиксировать ответственность за возмутительно некомпетентное планирование, строительство и надзор за проектом из 700 домов, финансируемым правительством для размещения военных рабочих с близлежащих верфей Кирни, штат Нью-Джерси». [34]
Сама природа и концепция программы взаимного жилья представляли угрозу для других государственных должностных лиц, занимающихся жилищным строительством, поскольку это привело бы к дальнейшему разделению ограниченных ресурсов и поскольку она призывала к окончательной реализации проектов путем прямой покупки их жителями; хотя это была очень инновационная концепция в Соединенных Штатах, она привела бы к сокращению числа этих самых государственных менеджеров и администраторов. Концепция взаимного жилья также была нелегко понята, что способствовало отсутствию поддержки или угрызений совести в связи с перспективой прекращения программы. Иллюстрацией служат показания в Конгрессе от 29 октября 1941 года Натана Штрауса, администратора Жилищного управления Соединенных Штатов (Управление по сути было выведено из бизнеса поправкой о жилье для обороны, принятой в июне 1940 года в Закон о жилье 1937 года):
«Затем Федеральное агентство по общественным работам, несомненно, под сильным давлением других жаждущих помощи, искало дополнительные методы строительства жилья для защиты. Некоторая сумма была выделена Администрации по безопасности фермерских хозяйств , Управлению долины Теннесси , а в самом Федеральном агентстве общественных работ было создано еще одно подразделение — Отдел взаимного владения жильем для защиты, под руководством полковника Уэстбрука. Я не знаю точно, чем они занимаются, сэр».
Но затем он стал очень критически относиться к Разделу IV Закона Лэнхэма. Он заявил, что рассматривает Раздел IV как:
«... прием, разработанный координатором по жилищному обеспечению Министерства обороны, чтобы использовать отчаянную потребность работников обороны в жилье, чтобы заставить их купить дом... Результатом принятия этого законопроекта станет раздача миллионов государственных средств спекулятивным застройщикам, чтобы дать им возможность продавать дома в рассрочку работникам, чья вероятная неспособность выплачивать взносы является тем самым оправданием, которое настоятельно требуется для принятия законопроекта».
Либо Штраус знал о программе взаимного жилищного страхования так мало, как он указал, либо он намеренно запутывал ситуацию, поскольку успешная и растущая программа взаимного жилищного страхования направила бы жилищные программы в совершенно ином направлении, нежели те, которые уже реализуются в USHA.
Также было много дискуссий о законности программы взаимного жилья. Эта дискуссия была инициирована Чарльзом Палмером, координатором по жилищному обеспечению обороны, в 1941 году, хотя никогда не было четкого заявления о фактической юридической проблеме, связанной с программой взаимного жилья. В ряде случаев юрисконсульту FWA и Уэстбруку предлагалось защитить законность программы. Они заявили, что не нашли никаких нарушений закона. Но сам вопрос, заданный координатором по жилищному обеспечению обороны, вызвал ряд сомнений среди влиятельных лиц, которые могли бы защитить и поддержать программу, а не наблюдать за ее демонтажем. [35]
Взятые вместе, эти проблемы, опасения, ложь и домыслы могли бы нанести вред даже сильной и стабильной программе, но в этом случае полностью подорвали инновационную экспериментальную программу. На самом деле удивительно, что программа взаимного жилья просуществовала так долго. В 1942 году Совет промышленных организаций (CIO) выразил свою обеспокоенность в связи с прекращением усилий по взаимному жилью и небольшим процентом постоянного жилья, построенного в рамках Программы обороны. В марте 1942 года представитель CIO представил Конгрессу копию резолюции своей организации о жилье для военных рабочих в Соединенных Штатах, которая включала следующее требование:
«Мы требуем не только возвращения к разумной программе строительства запланированных жилых комплексов, но и настаиваем на том, чтобы работникам войны как арендаторам, через представляющие их профсоюзные организации, была предоставлена возможность участвовать в планировании и строительстве таких комплексов, а также в их кооперативном управлении после строительства, и возобновляем нашу поддержку Плана взаимного владения жильем...» [36]
Конгресс проигнорировал эти протесты, и программа взаимного жилищного обеспечения так и не была возобновлена.
К концу Второй мировой войны восемь завершенных проектов взаимного жилья, построенных в 1941 году, работали чрезвычайно хорошо, хотя федеральная, государственная и местная правительственная поддержка была и продолжает быть крайне недостаточна. Сообщалось, что ряд этих проектов были самыми дешевыми постоянными жилищными проектами, когда-либо построенными федеральным правительством. В некоторых отчетах указывалось, что стоимость разработки и управления проектами взаимного жилья составляла приблизительно 50% от стоимости обычных проектов государственного жилья сопоставимого размера . Согласно данным о поддержке взаимного жилья, личная заинтересованность членов корпорации вдохновляла требования эффективных низкозатратных операций. Как заявил один из жителей Greenmont Village Mutual Housing Corporation:
«Когда каждый владеет равной долей в своем сообществе и знает, что если его сосед не внесет свою долю, то деревня в целом и, в частности, его собственный капитал потеряют в стоимости, каждый владелец заинтересован в том, чтобы все люди в сообществе вносили свою долю, а также будет помогать просвещать тех, кто не является истинным сотрудничающим лицом».
Очевидно, что этот тип вовлеченности и беспокойства со стороны жителей оказал стабилизирующее воздействие на сообщества, а возросшая вовлеченность жителей способствовала повышению эффективности. Отчеты жителей показывают, что люди фактически отказались от других возможностей трудоустройства, поскольку не хотели покидать кооперативную , соседскую, недорогую среду своего проекта совместного жилья.
Конгресс промышленных организаций (CIO) был настолько впечатлен программой взаимного жилья и настолько разочарован бездействием федерального правительства в ее расширении, что получил частное финансирование для строительства второго проекта взаимного жилья рядом с Гринмонт-Виллидж в Огайо. Однако этот новый проект значительно отличался от первоначальной концепции взаимного жилья. Жители этого нового проекта владели собственными домами, что вытолкнуло проект на спекулятивный рынок жилья. CIO считал, что жители не будут склонны продавать проект из-за многочисленных преимуществ и выгод членства в корпорации взаимного жилья. [37]
Хотя от уже существующих проектов взаимного жилья поступали только положительные отчеты, в Законе о жилье 1945 года концепция взаимного жилья упоминалась лишь смутно. Закон предусматривал лишь ограниченные ресурсы для продвижения программы как модели частной инициативы для групп возвращающихся ветеранов, ищущих жилье. Национальное жилищное агентство сообщило Конгрессу, что исследования по программе будут продолжены, и что:
«Записи по проектам сохраняются для будущего анализа и изучения. Они будут доступны для руководства группами, заинтересованными в этом подходе к рынку недорогого жилья, а также частным капиталом и застройщиками, стремящимися расширить сферу частной промышленности в области так называемого «среднего рынка» жилья».
Только одна тонкая публикация о том, как создать частно финансируемую взаимную жилищную корпорацию, была опубликована Национальным жилищным агентством. В этой публикации говорилось, что:
«Федеральное управление государственного жилищного строительства (FPHA) находится в процессе продажи ряда жилых объектов, построенных во время войны. Управление продаст эту недвижимость корпорациям взаимной собственности, созданным нынешними и потенциальными жильцами конкретных проектов, при условии, что эти группы соответствуют требованиям FPHA (заселение 2/3 на момент покупки корпорацией). Среди потенциальных жильцов предпочтение отдается ветеранам».
Жители ряда проектов, большинство из которых располагалось на Среднем Западе и сотрудничало с CIO, в середине 1940-х годов основали Национальную ассоциацию взаимного жилья. Полковник Уэстбрук был членом консультативного совета. Эта ассоциация продвигала то, что, по ее мнению, было решением жилищного вопроса будущего, время которого пришло. Председатель Ассоциации сделал следующий доклад Конгрессу:
«... Я думаю, что это самая захватывающая история о жилье, которую вы слышали или услышите, и единственная обнадеживающая история, которую вы слышали. Мы утверждаем, что это первый пример обнадеживающих усилий под эгидой правительства по решению жилищной проблемы, первый опробованный и проверенный план, который предлагает вам какое-либо решение жилищной проблемы. Поэтому мы хотим, чтобы кто-то управлял им с верой в него и с верой в людей».
Цели Ассоциации включали создание Агентства по взаимному жилищному обеспечению в Национальном жилищном управлении для продвижения программы и в то же время для ликвидации всех проектов военного жилья как проектов взаимного жилищного обеспечения. Она также хотела открыть программу взаимного жилищного обеспечения для всех граждан независимо от «социального, расового или экономического статуса». Сторонники понимали, что без правительственных ресурсов или поддержки такого типа было мало надежды на то, что программа взаимного жилищного обеспечения станет общенациональной программой. Однако снова укрепилась концепция, что государственное жилье предназначено только для малообеспеченного населения, а также концепция, что только посредством частной инициативы и финансирования, при существенной государственной поддержке, Соединенные Штаты могут обеспечить соответствующее жилье для людей со средним уровнем дохода.
Красная паника сразу послевоенных лет также создала негативную среду для программ даже с малейшим социалистическим подтекстом, что было верно для программы взаимного жилья. Сама CIO, создав свою собственную программу взаимного жилья, в которой каждый житель владел своей собственной квартирой, ясно продемонстрировала, что популярным жилищным настроением того времени было владеть собственным домом. Вытекающее из этого отсутствие взаимно поддерживаемого капитала и способность жителей независимо продавать проект создали спекулятивную рыночную среду, которая противоречила принципам, на которых держалась программа взаимного жилья. Кроме того, желание владеть жильем и растущая доступность жилья для людей со средним доходом благодаря обширным государственным субсидиям как на рынке ипотечного кредитования, так и через налоговую политику после Второй мировой войны, гарантировали, что концепция взаимного жилья была снова отложена. [38]
Джон Кармоди (администратор FWA) и полковник Лоуренс Уэстбрук продолжали быть преданными концепции взаимного жилья и обсуждали окончательную реализацию восьми проектов в соответствии с первоначальным планом взаимного жилья. Еще в 1952 году Уэстбрук искал способы возродить это государственное жилье для среднего класса, но этот план был отменен с избранием республиканской администрации Дуайта Эйзенхауэра.