Совет профсоюзов государственных служащих против министра государственной службы [1984] UKHL 9, или дело GCHQ , является конституционным законом Соединенного Королевства , адело по трудовому праву Великобритании , согласно которому королевская прерогатива подлежало судебному пересмотру . [1]
В 1984 году, издав директиву, основанную на Приказе Совета , принятом с использованием королевской прерогативы , правительство Маргарет Тэтчер запретило сотрудникам Главного штаба правительственной связи (GCHQ) вступать в любой профсоюз по соображениям национальной безопасности. Совет профсоюзов государственных служащих заявил в ходе судебного рассмотрения, что этот приказ опроверг их законные ожидания возможности вести коллективные переговоры о справедливой заработной плате. Судья Глайдвелл в Высоком суде постановил, что инструкция недействительна. Апелляционный суд постановил , что соображения национальной безопасности означают, что судебный пересмотр невозможен. Палата лордов постановила, что осуществление королевской прерогативы подлежит судебному контролю, но были и исключения, в том числе по вопросам национальной безопасности. Это было существенным отходом от предыдущего закона, который гласил, что прерогативы никоим образом не подлежат судебному контролю. Дело GCHQ установило, что судебный контроль зависит от характера полномочий правительства, а не от их источника.
Штаб правительственной связи (GCHQ) — британское разведывательное агентство, которое предоставляет разведывательную информацию британскому правительству и вооруженным силам. [2] До 1983 года его существование не признавалось [2] , хотя оно открыто набирало выпускников. После шпионского скандала в 1983 году об организации стало известно общественности, а год спустя правительство Маргарет Тэтчер решило, что сотрудникам не будет разрешено вступать в профсоюз по соображениям национальной безопасности . Министр государственной службы — это должность, которую по должности занимает премьер-министр. [3]
Это было сделано посредством полномочий, содержащихся в Приказе о государственной службе в Совете 1982 года, Приказе в Совете , осуществлении королевской прерогативы . Предполагалось, что эти полномочия позволят министру государственной службы устанавливать правила для государственной службы. Несмотря на обширную рекламную кампанию, проведенную профсоюзами, правительство отказалось отменить свое решение, а вместо этого предложило пострадавшим работникам выбор между 1000 фунтов стерлингов и членством в ассоциации персонала или увольнением. Уволенные работники не могли рассчитывать на трудовой трибунал, поскольку на них не распространялось соответствующее трудовое законодательство. Таким образом, Совет профсоюзов государственных служащих решил, что судебный пересмотр является единственным доступным путем. [4]
Что касается внутренней гражданской службы Ее Величества... министр гражданской службы может время от времени издавать постановления или давать инструкции... для контроля за проведением службы и обеспечения классификации всех лиц, работающих на ней, и... .условия службы всех таких лиц...
- Статья 4, Приказ Совета о государственной службе 1982 года [5]
Директива, отданная директору GCHQ премьер-министром (первоначально в виде устной инструкции, затем переданной письмом), гласила: [5]
условия службы, при которых государственные служащие принимаются в состав аппарата Главного управления государственной связи, должны быть изменены таким образом, чтобы обеспечить, чтобы такие государственные служащие не могли быть членами какого-либо профсоюза, кроме ведомственного объединения сотрудников, утвержденного вами.
Решение запретить работникам Центра правительственной связи (GCHQ) членство в профсоюзе было принято после встречи избранной группы министров и премьер-министра, а не всего кабинета министров. В этом нет ничего необычного даже по отношению к громким решениям: аналогичное решение было принято о санкционировании Суэцкой операции в 1956 году, и та же процедура была использована при решении о передаче Банку Англии права устанавливать процентные ставки в 1956 году . 1997. [6]
В Высоком суде судья Глайдвелл постановил, что сотрудники GCHQ имели право на консультацию, и что отсутствие консультации сделало решение недействительным.
В Апелляционном суде лорд Лейн CJ , Уоткинс LJ и Мэй LJ постановили, что судебный надзор не может быть использован для оспаривания использования королевской прерогативы. Они решили, что, поскольку решение вопросов национальной безопасности является исполнительной функцией, вмешательство судов было бы неуместным. [7]
Палата лордов постановила, что королевская прерогатива подлежит судебному контролю, как и законодательные акты. [8] Однако по соображениям национальной безопасности действия по ограничению профсоюза были оправданы. Лорды Фрейзер, Скарман и Диплок считали, что вопросы национальной безопасности выходят за рамки компетенции судов. Лорд Диплок писал: «Это по преимуществу вопрос, не подлежащий рассмотрению в судебном порядке. Судебный процесс совершенно неспособен решать те проблемы, которые он затрагивает». Лорд Фрейзер заявил, что, хотя суды по умолчанию не принимают довод правительства о том, что дело касается национальной безопасности, это «вопрос доказательств», и доказательства, представленные по этому делу, показали, что правительство было право. [9] Лорд Диплок считал, что любая прерогатива власти, которая влияет на «частные права или законные ожидания» человека, может быть пересмотрена, в то время как лорды Фрейзер и Брайтман считали, что только полномочия, делегированные монархом, могут подлежать судебному пересмотру в качестве кандидата на пост президента. такой обзор, поскольку рассматриваемые полномочия были делегированы монархом министру государственной службы. [10]
Лорд Диплок сказал следующее:
Милорды, я не хочу показаться невежливым, когда скажу, что, не считая интеллектуального интереса, отвечая на вопрос права, поднятый в этом обращении, я получил мало практической помощи от научных и эзотерических анализов точной правовой природы, границ и исторического происхождения. о «прерогативе» или о том, какие полномочия, осуществляемые исполнительными должностными лицами, действующими от имени центрального правительства, которые не разделяются частными лицами, подпадают под этот конкретный ярлык. Мне, например, не кажется важным, является ли сегодня право исполнительной власти, которая находится у власти, увольнять без предварительного уведомления любого члена государственной службы страны происхождения, на силу которого оно волей-неволей должно полагаться для проведения своей политики, и соответствующая неспособность исполнительной власти, находящейся у власти, договориться с государственным служащим о том, что его служба должна проходить на условиях, которые не влекут за собой немедленное увольнение, следует приписать «прерогативе» или просто следствием выживание, по совершенно иным причинам, нормы конституционного права, происхождение которой следует искать в теории, согласно которой те, кто осуществляет управление королевством, действуют как личные слуги монарха, которые могут уволить их по своему желанию, поскольку Король не может сделать ничего плохого.
Тем не менее, как бы их ни называли, до наших дней, несомненно, дожили остатки различных областей права, в которых исполнительная власть сохраняет полномочия по принятию решений, которые не зависят от какой-либо установленной законом власти, но, тем не менее, имеют последствия для частных прав. или законные ожидания других лиц, которые сделали бы решение подлежащим судебному пересмотру, если бы полномочия лица, принимающего решения, по их принятию имели законное происхождение. От таких относительно незначительных вопросов, как помилование осужденных преступников, почести добрым и великим, корпоративная личность достойным группам людей и вознаграждение из денежных средств, предоставленных исполнительному правительству парламентом, они распространяются на такие вопросы, как жизненно важное значение для выживания и благосостояния нации, поскольку отношения с иностранными государствами и – что лежит в основе настоящего дела – защита королевства от потенциальных врагов. Приняв фразеологию, использованную в Европейской конвенции о правах человека 1953 года (Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1953) (Cmd. 8969)), стороной которой является Соединенное Королевство, теперь в законах стало обычным ссылаться на нее. последнее как «национальная безопасность».
Милорды, я не вижу причин, по которым право принятия решений вытекает из общего права, а не из статутного источника, и по этой причине оно должно быть защищено только от судебного контроля. Судебный контроль, я думаю, сегодня развился до такой стадии, когда, не повторяя какого-либо анализа шагов, благодаря которым это развитие происходило, можно удобно классифицировать по трем направлениям основания, по которым административные действия подлежат контролю путем судебного надзора. Первое основание я бы назвал «незаконностью», второе «иррациональностью» и третье «процессуальным нарушением». Это не означает, что дальнейшее развитие событий в каждом конкретном случае может со временем не добавить дополнительных оснований. Я имею в виду, в частности, возможное принятие в будущем принципа «соразмерности», который признан в административном праве некоторых наших коллег-членов Европейского экономического сообщества ; но для разрешения данного дела будет достаточно трех уже хорошо зарекомендовавших себя глав, о которых я упомянул.
Под «незаконностью» как основанием судебного надзора я имею в виду, что лицо, принимающее решение, должно правильно понимать закон, который регулирует его полномочия по принятию решений, и должно привести его в действие. Имеет ли он это право или нет, это по преимуществу вопрос, подлежащий рассмотрению в судебном порядке, который в случае спора должен решаться теми лицами, судьями, которыми осуществляется судебная власть государства.
Под «иррациональностью» я имею в виду то, что сейчас можно кратко назвать «неразумностью Веднсбери» ( Associated Provincial Picture Houses Ltd против Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223). Это относится к решению, которое настолько возмутительно в своем игнорировании логики или общепринятых моральных норм, что ни один здравомыслящий человек, приложивший свой ум к вопросу, который предстоит решить, не смог бы прийти к нему. Подпадает ли решение под эту категорию — это вопрос, на который судьи в силу своего образования и опыта должны быть хорошо подготовлены, чтобы ответить, иначе с нашей судебной системой было бы что-то серьезно не так. Чтобы оправдать выполнение судом этой роли, я думаю, сегодня больше не нужно прибегать к остроумному объяснению виконта Рэдклиффа в деле «Эдвардс против Бэрстоу» [1956] AC 14 об иррациональности как основании для отмены решения судом, приписывая его предполагаемому мышлению. неопознанная юридическая ошибка лица, принимающего решение. «Иррациональность» теперь может твердо стоять на ногах в качестве общепринятого основания, на котором решение может быть подвергнуто критике в судебном порядке.
Я охарактеризовал третью часть как «процедурное нарушение», а не как несоблюдение основных правил естественной справедливости или неспособность действовать с процессуальной справедливостью по отношению к лицу, которого затронет это решение. Это связано с тем, что подверженность судебному надзору в этом разделе включает также несоблюдение административным трибуналом процессуальных правил, которые прямо изложены в законодательном документе, которым предоставлена его юрисдикция, даже если такое неисполнение не влечет за собой какого-либо отрицания естественной справедливости . Однако настоящее дело вообще не касается производства административного трибунала.
Милорды, что решение, высшим источником власти для принятия которого является не статут, а общее право (независимо от того, присвоен ли общему праву для этой цели ярлык «прерогативы»), может быть предметом судебного разбирательства. рассмотрение на основании незаконности, я думаю, основано на делах, упомянутых моим благородным и ученым другом лордом Роскиллом, и это распространяется на случаи, когда областью права, к которой относится это решение, является национальная безопасность, как и решение этого Сам дом в деле Burmah Oil Co Ltd против лорда-адвоката , 1964 г., SC (HL), 117 шоу. Хотя я не вижу априорных причин исключать «иррациональность» как основание для судебного пересмотра решения министерства, принятого в порядке осуществления «прерогативных» полномочий, мне трудно представить себе в какой-либо из различных областей, в которых прерогатива остается единственным источником соответствующих полномочий по принятию решений является такое решение, которое может быть подвергнуто нападкам в судебном процессе на этом основании. Такие решения обычно предполагают применение государственной политики. Причины, по которым лицо, принимающее решение, выбирает тот или иной курс, обычно не связаны с вопросами, на которые в случае спора судебный процесс адаптируется так, чтобы дать правильный ответ. и то, как оно должно быть представлено, имеет тенденцию исключать из внимания суда конкурирующие политические соображения, которые, если исполнительная власть должна быть разумно реализована, должны быть сопоставлены друг с другом - упражнение по балансированию, которое судит по их воспитанию. и опыт не подходят для выполнения. Поэтому я оставляю этот вопрос открытым, чтобы его можно было рассматривать в каждом конкретном случае, если такой случай действительно когда-либо возникнет.
Лорд Роскилл сказал следующее: [11]
Короче говоря, в то время ортодоксальная точка зрения заключалась в том, что средство правовой защиты от злоупотребления прерогативой лежит в политической, а не в судебной сфере.
Но как бы увлекательно ни было исследовать это основное направление нашей юридической истории, делать это в связи с нынешней апелляцией кажется нереальным. Говорить сегодня о действиях суверена как о «непреодолимых и абсолютных», когда современная конституционная конвенция требует, чтобы все такие действия совершались сувереном по рекомендации и осуществлялись министрами суверена, находящимися в настоящее время у власти, — это, несомненно, препятствовать постоянное развитие нашего административного права, возвращаясь к тому, что лорд Аткин однажды назвал, хотя и в другом контексте, звоном средневековых цепей призраков прошлого: см. United Australia Ltd v Barclays Bank Ltd [1941] AC 1, 29. [12] Надеюсь, в этой связи будет нелишне процитировать письмо, написанное в 1896 году великим историком права Ф. В. Мейтлендом самому Дайси : «Единственная прямая польза истории права (я ничего не говорю о ее волнующем интересе) ) заключается в уроке того, что каждое поколение обладает огромной властью формировать свой собственный закон»: см. Ричард А. Косгроув, « Верховенство закона»; Альберт Венн Дайси; Викторианский юрист (1980), стр.177. [13] Мейтленд заявил об этом как о более великом пророке, чем он мог предвидеть, поскольку именно наша правовая история позволила нынешнему поколению формировать развитие нашего административного права, опираясь на нашу правовую историю, но не препятствуя ей.
Милорды, право исполнительной власти совершать законные действия, затрагивающие права граждан, будь то неблагоприятные или выгодные, основано на предоставлении исполнительной власти полномочий, позволяющих ей совершать такие действия. Предоставление таких полномочий обычно влечет за собой юридические санкции, позволяющие при необходимости обеспечить соблюдение этих полномочий судами. В большинстве случаев эта власть вытекает из закона, хотя в некоторых случаях, как, например, в данном случае, она все же может быть выведена из прерогативы. В других случаях, как показывают решения, эти две власти могут сосуществовать или статутная власть может необходимым образом заменить прежнюю прерогативную власть. Если исполнительная власть в соответствии со своими уставными полномочиями совершает действие, затрагивающее права гражданина, то не подлежит сомнению, что в принципе способ осуществления этой власти сегодня может быть оспорен по одному или нескольким из трех оснований, которые я упомянул. ранее в этой речи. Если исполнительная власть вместо того, чтобы действовать в соответствии с установленными законом полномочиями, действует в соответствии с прерогативными полномочиями и, в частности, прерогативными полномочиями, делегированными ответчику в соответствии со статьей 4 Постановления Совета от 1982 года, с целью затронуть права гражданина, я не могу Видите ли, с учетом того, что я скажу позже, что существует какая-либо логическая причина, почему тот факт, что источником власти является прерогатива, а не закон, должен сегодня лишать гражданина того права оспаривать способ ее осуществления, который он хотел бы обладание являлось источником установленной законом власти. В любом случае рассматриваемое действие является действием исполнительной власти. Говорить об этом поступке как о поступке суверена отдает архаизмом прошлых столетий. Придя к этому выводу, я согласен с моими благородными и учеными друзьями лордом Скарманом и лордом Диплоком, чьи речи я имел преимущество читать в черновом виде после завершения подготовки этой речи.
Но я не думаю, что это право на отвод может быть безоговорочным. Я думаю, это должно зависеть от предмета осуществляемой прерогативной власти. В ходе спора о прерогативных полномочиях было приведено множество примеров, которые, как сейчас рекомендуется, я не думаю, что могут быть надлежащим образом подвергнуты судебному пересмотру. Прерогативные полномочия, такие как те, которые касаются заключения договоров, защиты королевства, прерогативы милосердия, предоставления почестей, роспуска парламента и назначения министров, а также другие, я думаю, не подлежат судебному прерогативе. пересмотра, поскольку их характер и предмет таковы, что не подлежат судебному процессу. Суды не являются тем местом, где решают, следует ли заключать договор, распорядиться ли вооруженные силы определенным образом или парламент распущен в тот или иной день.
По моему мнению, осуществление прерогативы, которая позволила дать устные инструкции от 22 декабря 1983 года, по своему предмету не подпадает под то, что из-за отсутствия лучшего выражения я бы назвал «исключенными категориями», некоторые из которых я только что упомянул. Из этого следует, что в принципе я не вижу причин, по которым эти инструкции не могли бы стать предметом судебного контроля.
Таким образом, в осуществлении тех прерогатив, которые дал ему закон, король является непреодолимым и абсолютным в соответствии с формами конституции. И все же, если последствием этого усилия будет явное недовольство или бесчестие королевства, парламент призовет своих советников к справедливому и строгому ответу.
- Уильям Блэкстоун [14]
Суды традиционно не желали подвергать прерогативные полномочия судебному контролю. Судьи были готовы констатировать только наличие или отсутствие полномочий, а не то, использовались ли они надлежащим образом. [15] Поэтому они применили только первый из тестов Веднсбери : было ли использование незаконным. Ученые-конституционалисты, такие как Уильям Блэкстоун, сочли бы это уместным. [14]
Таким образом, дело GCHQ было очень важным, поскольку в нем утверждалось, что применение судебного надзора будет зависеть от характера полномочий правительства, а не от их источника. Хотя использование королевской прерогативы по соображениям национальной безопасности считается выходящим за рамки суда, большинство других ее видов использования теперь в той или иной форме подлежат судебному пересмотру. [16]
Дело GCHQ также подтвердило, что неюридические соглашения могут быть предметом « законных ожиданий ». Конвенция обычно не могла быть предметом судебного разбирательства, и суду было необходимо продемонстрировать, что это было в данном случае: такое правило было установлено в отношении соглашений Кабинета министров в деле Генеральный прокурор против Джонатана Кейпа Лтд . Хотя суд вынес решение против профсоюза, было признано, что неизменная практика исполнительной власти формирует основу для законных ожиданий. [17]
Этот случай также показывает, что национальная безопасность остается политическим, а не юридическим вопросом: она не подлежит решению суда.
В нем кратко изложен объем судебного надзора.
Совет союзов госслужащих вместе с другими передал дело в Европейский суд по правам человека , однако оно было признано неприемлемым. [18]
Нет никакой разницы между выводами, к которым пришли Ваши Светлости, за исключением... того, ограничивается ли возможность пересмотра осуществления прерогативных полномочий случаем, когда полномочия были делегированы лицу, принимающему решения, приказом Совета, так что решение -процесс принятия решения, который подлежит пересмотру, возникает [в рамках] условий этого приказа; или может ли возможность пересмотра в соответствующем случае также распространяться на прямое осуществление прерогативных полномочий.
Лорд Брайтман , CCSU против министра государственной службы [19]
В деле Р. (Банкоулт) против государственного секретаря по иностранным делам и делам Содружества (№ 2) , рассмотренном в Палате лордов , одним из решаемых вопросов было то, могут ли суды подвергать приказы в Совете судебному пересмотру. Лорды единогласно согласились с тем, что, хотя приказы в Совете были определены в Законе о правах человека как «основной закон», существует существенная разница в том, что приказы в Совете являются продуктом исполнительной власти и им не хватает «представительного характера», который присущ парламентским полномочиям и одобрению. . Таким образом, лорды не видели «никаких причин, по которым прерогативное законодательство не должно подвергаться пересмотру на основе обычных принципов законности, разумности и процедурной неправомерности так же, как и любые другие действия исполнительной власти». [20]
В деле Р. (Миллер) против премьер-министра и Черри против генерального адвоката Шотландии [2019] UKSC 41 Верховный суд отменил постановление Совета, предписывавшее приостановить работу парламента.