Совет профсоюзов государственных служащих против министра государственной службы [1984] UKHL 9, или дело GCHQ , является конституционным законом Соединенного Королевства и делом о трудовом праве Великобритании , в котором королевская прерогатива подлежала судебному пересмотру . [1]
В 1984 году, издав директиву, основанную на Указе в Совете, сделанном с использованием королевской прерогативы , правительство Маргарет Тэтчер запретило сотрудникам Центра правительственных коммуникаций (GCHQ) вступать в любой профсоюз по соображениям национальной безопасности. Совет профсоюзов государственных служащих заявил в судебном порядке, что приказ противоречит их законным ожиданиям относительно возможности коллективных переговоров о справедливой заработной плате. Судья Глайдуэлл в Высоком суде постановил, что инструкция недействительна. Апелляционный суд постановил, что проблемы национальной безопасности означают, что судебный пересмотр невозможен. Палата лордов постановила, что осуществление королевской прерогативы подлежит судебному пересмотру, но были исключения, в том числе для вопросов национальной безопасности. Это было значительным отходом от предыдущего закона, который гласил, что прерогативные полномочия никоим образом не подлежат судебному пересмотру. Дело GCHQ установило, что судебный пересмотр зависит от характера полномочий правительства, а не от их источника.
Штаб правительственной связи (GCHQ) — британское разведывательное агентство, которое предоставляет разведданные британскому правительству и вооруженным силам. [2] До 1983 года его существование не признавалось [2], хотя он открыто вербовал выпускников. После шпионского скандала в 1983 году организация стала известна общественности, и правительство Маргарет Тэтчер годом позже постановило, что служащим не будет разрешено вступать в профсоюзы по соображениям национальной безопасности . Министр государственной службы — должность, занимаемая премьер-министром по должности . [3]
Это было сделано посредством полномочий, содержащихся в Приказе о гражданской службе в Совете 1982 года, Приказе в Совете , осуществлении королевской прерогативы . Эти полномочия подразумевали разрешение министру гражданской службы устанавливать правила для гражданской службы. Несмотря на широкую рекламную кампанию профсоюзов, правительство отказалось отменить свое решение, но вместо этого предложило пострадавшим сотрудникам выбор между 1000 фунтов стерлингов и членством в ассоциации персонала или увольнением. Уволенные сотрудники не могли рассчитывать на промышленный трибунал, поскольку на них не распространялось соответствующее трудовое законодательство. Таким образом, Совет профсоюзов гражданской службы постановил, что судебный надзор является единственным доступным путем. [4]
Что касается гражданской службы Ее Величества... министр государственной службы может время от времени издавать постановления или давать инструкции... для контроля за ведением службы и обеспечения классификации всех лиц, работающих в ней, и... условий службы всех таких лиц...
— Статья 4, Приказ о государственной службе в Совете 1982 г. [5]
Директива, отданная премьер-министром директору GCHQ (первоначально в виде устного указания, а затем переданная письмом), гласила: [5]
условия службы, на которых государственные служащие работают в качестве членов персонала Главного управления правительственной связи, должны быть изменены таким образом, чтобы обеспечить, что такие государственные служащие не будут членами какого-либо профсоюза, кроме ведомственной ассоциации служащих, одобренной вами.
Решение о запрете рабочим GCHQ членства в профсоюзе было принято после встречи избранной группы министров и премьер-министра, а не всего кабинета министров. Это не является чем-то необычным, даже в отношении громких решений: аналогичное решение было принято для разрешения операции в Суэце в 1956 году, и та же процедура была использована при решении о передаче возможности устанавливать процентные ставки Банку Англии в 1997 году. [6]
В Высоком суде судья Глидуэлл постановил, что сотрудники GCHQ имели право на консультацию и что отсутствие консультации делает решение недействительным.
В Апелляционном суде главный судья Лорд Лейн , судья Уоткинс и судья Мэй постановили, что судебный надзор не может быть использован для оспаривания использования королевской прерогативы. Они постановили, что, поскольку определение вопросов национальной безопасности является исполнительной функцией, вмешательство судов было бы неуместным. [7]
Палата лордов постановила, что королевская прерогатива подлежит судебному контролю, как и нормативные акты. [8] Однако, по соображениям национальной безопасности, действие по ограничению профсоюза было оправдано. Лорды Фрейзер, Скарман и Диплок считали, что вопрос национальной безопасности находится вне компетенции судов. Лорд Диплок написал: «Это по преимуществу не подлежащий рассмотрению в суде вопрос. Судебный процесс совершенно неспособен решать проблемы такого рода, которые он подразумевает». Лорд Фрейзер заявил, что, хотя суды по умолчанию не примут довод правительства о том, что вопрос касается национальной безопасности, это был «вопрос доказательств», и представленные в этом деле доказательства показали, что правительство было право. [9] Лорд Диплок постановил, что любые прерогативные полномочия, которые влияют на «личные права или законные ожидания» человека, подлежат пересмотру, в то время как лорды Фрейзер и Брайтман постановили, что только полномочия, делегированные монархом, могут подлежать судебному пересмотру в качестве кандидата на такой пересмотр, поскольку рассматриваемые полномочия были делегированы монархом министру государственной службы. [10]
Лорд Диплок сказал следующее:
Господа, я не хочу показаться невежливым по отношению к адвокату, когда говорю, что, помимо интеллектуального интереса, при ответе на вопрос права, поднятый в этой апелляции, я извлек мало практической помощи из ученых и эзотерических анализов точной правовой природы, границ и исторического происхождения «прерогативы» или того, какие полномочия, осуществляемые должностными лицами, действующими от имени центрального правительства, которые не разделяются частными лицами, могут быть включены в этот конкретный раздел. Например, мне кажется неважным, следует ли сегодня относить право исполнительной власти, находящейся у власти, увольнять без предварительного уведомления любого члена гражданской службы страны, на которого она по необходимости должна полагаться для проведения своей политики, и соответствующую неспособность исполнительной власти, находящейся у власти, договориться с государственным служащим о том, что его служба должна осуществляться на условиях, не делающих его подлежащим немедленному увольнению, к «прерогативе» или просто к следствию сохранения, по совершенно иным причинам, нормы конституционного права, истоки которой следует искать в теории, согласно которой те, кто осуществляет управление королевством, делают это как личные слуги монарха, который может увольнять их по своему желанию, поскольку король не может сделать ничего плохого.
Тем не менее, какой бы ярлык им ни приписывался, несомненно, до наших дней дошли остатки различных областей права, в которых исполнительная власть сохраняет полномочия по принятию решений, которые не зависят от какой-либо законодательной власти, но тем не менее имеют последствия для частных прав или законных ожиданий других лиц, которые сделали бы решение подлежащим судебному пересмотру, если бы полномочия принимающего решения принимать их были статутными по своему происхождению. От таких относительно незначительных вопросов, как помилование осужденных преступников, почести добрым и великим, корпоративная личность заслуживающих групп лиц и щедрые денежные вознаграждения, предоставленные исполнительной власти парламентом, они распространяются на вопросы, столь жизненно важные для выживания и благосостояния нации, как ведение отношений с иностранными государствами и — что лежит в основе настоящего дела — защита королевства от потенциальных врагов. Используя фразеологию, используемую в Европейской конвенции о правах человека 1953 года (Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1953) (Cmd. 8969)), участником которой является Соединенное Королевство, в настоящее время в законах стало обычным называть последнюю «национальной безопасностью».
Милорды, я не вижу причин, по которым просто потому, что полномочия по принятию решений вытекают из общего права, а не из установленного законом источника, они должны быть по этой причине защищены от судебного контроля. Я думаю, что судебный контроль сегодня достиг такой стадии, когда без повторения какого-либо анализа шагов, посредством которых произошло развитие, можно удобно классифицировать по трем главам основания, по которым административные действия подлежат контролю посредством судебного контроля. Первое основание я бы назвал «незаконностью», второе — «нерациональностью», а третье — «процедурной некорректностью». Это не означает, что дальнейшее развитие в каждом конкретном случае не может со временем добавить дополнительных оснований. Я имею в виду, в частности, возможное принятие в будущем принципа «пропорциональности», который признан в административном праве нескольких наших коллег-членов Европейского экономического сообщества ; но для того, чтобы разобраться с настоящим делом, трех уже устоявшихся глав, которые я упомянул, будет достаточно.
Под «незаконностью» как основанием для судебного контроля я подразумеваю, что лицо, принимающее решение, должно правильно понимать закон, который регулирует его полномочия по принятию решений, и должно привести его в исполнение. Имеет ли он право или нет, это par excellence вопрос, подлежащий рассмотрению в суде, который должен решаться в случае спора теми лицами, судьями, которые осуществляют судебную власть государства.
Под «иррациональностью» я подразумеваю то, что теперь можно кратко назвать «неразумностью Уэднесбери» ( Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223). Это относится к решению, которое настолько возмутительно в своем пренебрежении логикой или общепринятыми моральными нормами, что ни один здравомыслящий человек, который применил свой ум к вопросу, который должен был быть решен, не смог бы прийти к нему. Попадает ли решение в эту категорию — это вопрос, на который судьи в силу своей подготовки и опыта должны быть хорошо подготовлены, чтобы ответить, иначе с нашей судебной системой было бы что-то очень не так. Чтобы оправдать исполнение судом этой роли, я думаю, сегодня уже нет необходимости прибегать к гениальному объяснению виконта Рэдклиффа в деле Эдвардс против Берстоу [1956] AC 14 относительно иррациональности как основания для отмены судом решения путем приписывания ее предполагаемой, хотя и не поддающейся идентификации ошибке в праве со стороны лица, принявшего решение. «Иррациональность» к настоящему времени может стоять на собственных ногах как признанное основание, на котором решение может быть подвергнуто критике в ходе судебного пересмотра.
Я описал третью главу как «процедурную некорректность», а не как несоблюдение основных правил естественной справедливости или несоблюдение процессуальной справедливости по отношению к лицу, которое будет затронуто решением. Это связано с тем, что подверженность судебному пересмотру в соответствии с этой главой охватывает также несоблюдение административным трибуналом процессуальных правил, которые прямо изложены в законодательном инструменте, которым предоставлена его юрисдикция, даже если такое несоблюдение не влечет за собой никакого отрицания естественной справедливости . Однако в данном случае разбирательство административного трибунала вообще не касается.
Милорды, то, что решение, конечным источником полномочий для принятия которого является не закон, а общее право (независимо от того, дано ли для этой цели общему праву ярлык «прерогативы»), может быть предметом судебного пересмотра на основании незаконности, я думаю, установлено делами, приведенными моим благородным и ученым другом, лордом Роскиллом, и это распространяется на случаи, когда областью права, к которой относится решение, является национальная безопасность, как показывает решение самой этой Палаты в деле Burmah Oil Co Ltd против лорда-адвоката , 1964 SC (HL) 117. Хотя я не вижу априорных причин исключать «нерациональность» как основание для судебного пересмотра министерского решения, принятого при осуществлении «прерогативных» полномочий, мне трудно представить себе в любой из различных областей, в которых прерогатива остается единственным источником соответствующих полномочий по принятию решений, решение такого рода, которое было бы открыто для критики через судебный процесс на этом основании. Такие решения, как правило, будут включать применение правительственной политики. Причины, по которым лицо, принимающее решение, выбирает один курс, а не другой, обычно не включают вопросы, на которые, если они оспариваются, судебный процесс адаптирован для предоставления правильного ответа, под этим я подразумеваю, что вид доказательств, которые допустимы в рамках судебных процедур, и способ, которым они должны быть представлены, как правило, исключают из внимания суда конкурирующие политические соображения, которые, если исполнительное усмотрение должно быть разумно использовано, должны быть взвешены друг против друга — упражнение по уравновешиванию, которое судьи в силу своего воспитания и опыта некомпетентны выполнять. Поэтому я оставляю это открытым вопросом, который будет решаться в каждом конкретном случае, если, действительно, случай когда-либо возникнет.
Лорд Роскилл сказал следующее: [11]
Короче говоря, в то время общепринятая точка зрения состояла в том, что средство от злоупотребления прерогативой лежит в политической, а не в судебной сфере.
Но как бы увлекательно ни было исследовать это основное течение нашей правовой истории, делать это в связи с настоящим обращением имеет оттенок нереальности. Говорить сегодня о действиях суверена как о «непреодолимых и абсолютных», когда современная конституционная конвенция требует, чтобы все такие действия совершались сувереном по совету и будут осуществляться министрами суверена, находящимися в настоящее время у власти, несомненно, означает препятствовать постоянному развитию нашего административного права, возвращаясь к тому, что лорд Аткин однажды назвал, хотя и в другом контексте, звоном средневековых цепей призраков прошлого: см. United Australia Ltd против Barclays Bank Ltd [1941] AC 1, 29. [12] Надеюсь, в этой связи будет уместно процитировать письмо, написанное в 1896 году великим историком права Ф. У. Мейтлендом самому Дайси : «единственная прямая польза от истории права (я ничего не говорю о ее захватывающем интересе) заключается в уроке, что каждое поколение обладает огромной властью формировать свое собственное право»: см. Ричард А. Косгроув, Верховенство права; Альберт Венн Дайси; Victorian Jurist (1980), стр. 177. [13] Мейтленд, заявляя это, был более великим пророком, чем он мог предвидеть, поскольку именно наша правовая история позволила нынешнему поколению формировать развитие нашего административного права, опираясь на нашу правовую историю, но не сдерживаясь ею.
Милорды, право исполнительной власти совершать законные действия, затрагивающие права гражданина, будь то неблагоприятно или благоприятно, основано на предоставлении исполнительной власти полномочий, позволяющих ей совершать эти действия. Предоставление таких полномочий обычно влечет за собой правовые санкции, позволяющие при необходимости применять эти полномочия судами. В большинстве случаев эти полномочия вытекают из закона, хотя в некоторых случаях, как, например, в настоящем случае, они все еще могут вытекать из прерогативы. В других случаях, как показывают решения, эти две власти могут сосуществовать или установленная законом власть может по необходимости заменить прерогативу. Если исполнительная власть в соответствии с установленной законом властью совершает действия, затрагивающие права гражданина, то, несомненно, способ осуществления этих полномочий сегодня может быть оспорен по одному или нескольким из трех оснований, которые я упомянул ранее в этой речи. Если исполнительная власть вместо того, чтобы действовать в соответствии с установленными законом полномочиями, действует в соответствии с прерогативными полномочиями и, в частности, прерогативными полномочиями, делегированными ответчику в соответствии со статьей 4 Постановления Совета 1982 года, с тем чтобы повлиять на права гражданина, я не вижу, с учетом того, что я скажу позже, какой-либо логической причины, по которой тот факт, что источником полномочий является прерогатива, а не закон, должен сегодня лишать гражданина того права оспаривать способ ее осуществления, которым он обладал бы, будь источником установленных законом полномочий. В любом случае рассматриваемый акт является актом исполнительной власти. Говорить об этом акте как об акте суверена отдает архаизмом прошлых веков. Придя к такому выводу, я соглашаюсь с моими благородными и учеными друзьями лордом Скарманом и лордом Диплоком, чьи речи я имел возможность читать в черновиках после завершения подготовки этой речи.
Но я не думаю, что это право на оспаривание может быть безоговорочным. Я думаю, оно должно зависеть от предмета прерогативной власти, которая осуществляется. Во время аргументации прерогативных полномочий было приведено много примеров, которые, как сейчас рекомендуется, я не думаю, что можно было бы должным образом сделать предметом судебного пересмотра. Прерогативные полномочия, такие как те, которые касаются заключения договоров, защиты королевства, прерогативы помилования, предоставления почестей, роспуска парламента и назначения министров, а также другие, я думаю, не подлежат судебному пересмотру, потому что их природа и предмет таковы, что не подлежат судебному процессу. Суды не являются местом, где можно определить, следует ли заключать договор, или распоряжаться вооруженными силами определенным образом, или распускать парламент в одну дату, а не в другую.
По моему мнению, осуществление прерогативы, которая позволила дать устные инструкции от 22 декабря 1983 года, не попадает по причине своего предмета в то, что за неимением лучшего выражения я бы назвал "исключенными категориями", некоторые из которых я только что упомянул. Из этого следует, что в принципе я не вижу причин, по которым эти инструкции не должны быть предметом судебного контроля.
При осуществлении этих прерогатив, которые закон ему дал, король непреодолим и абсолютен, согласно формам конституции. И все же, если последствием этого осуществления будет явное оскорбление или бесчестье королевства, парламент призовет его советников к справедливому и суровому ответу.
— Уильям Блэкстоун [14]
Традиционно суды не желали подвергать прерогативные полномочия судебному контролю. Судьи были готовы констатировать только то, существовали ли полномочия или нет, а не то, использовались ли они надлежащим образом. [15] Поэтому они применили только первый из тестов Веднесбери : было ли использование незаконным. Такие конституционные ученые, как Уильям Блэкстоун, посчитали бы это уместным. [14]
Таким образом, дело GCHQ было крайне важным, поскольку оно постановило, что применение судебного надзора будет зависеть от характера полномочий правительства, а не от их источника. Хотя использование королевской прерогативы в целях национальной безопасности считается выходящим за рамки судов, большинство других ее применений теперь подлежат судебному надзору в той или иной форме. [16]
Дело GCHQ также подтвердило, что неюридические соглашения могут быть предметом « законного ожидания ». Соглашение обычно не может быть предметом судебного разбирательства, и суду необходимо было продемонстрировать, что в данном случае это так: такое правило было установлено в отношении соглашений Кабинета в деле Attorney General v Jonathan Cape Ltd. Хотя суд вынес решение против профсоюза, было признано, что неизменная практика исполнительной власти является основой для законного ожидания. [17]
Это дело также показывает, что национальная безопасность остается политическим, а не юридическим вопросом: она не подлежит решению суда.
В нем кратко излагается сфера судебного надзора.
Совет профсоюзов государственных служащих вместе с другими подал иск в Европейский суд по правам человека , однако он был признан неприемлемым. [18]
Нет никакой разницы между выводами, к которым пришли ваши светлости, за исключением того, ограничивается ли возможность пересмотра осуществления прерогативных полномочий случаем, когда полномочия были делегированы лицу, принимающему решение, указом в Совете, так что процесс принятия решения, который требуется пересмотреть, возникает [в рамках] положений этого указа; или возможность пересмотра может также распространяться, в соответствующем случае, на прямое осуществление прерогативных полномочий.
Лорд Брайтман , CCSU против министра государственной службы [19]
В деле R (Bancoult) против министра иностранных дел и по делам Содружества (№ 2) , рассмотренном в Палате лордов , одним из решаемых вопросов было то, могут ли суды подвергать постановления в совете судебному пересмотру. Лорды единогласно согласились с тем, что, хотя постановления в совете были определены как «первичное законодательство» в Законе о правах человека, существует существенное различие в том, что постановления в совете являются исполнительным продуктом и не имеют «представительного характера», который приходит с парламентскими полномочиями и одобрением. Таким образом, лорды не увидели «никаких причин, по которым прерогативное законодательство не должно подвергаться пересмотру на обычных принципах законности, рациональности и процедурной некорректности таким же образом, как и любое другое исполнительное действие». [20]
В делах R (Miller) против премьер-министра и Черри против генерального прокурора Шотландии [2019] UKSC 41 Верховный суд отменил постановление Совета, направленное на приостановление работы парламента.