Программа гостевых рабочих позволяет иностранным рабочим временно проживать и работать в принимающей стране до тех пор, пока не появится следующая группа рабочих, готовых к переезду. Гастарбайтеры обычно выполняют низкоквалифицированную или полуквалифицированную сельскохозяйственную, промышленную или домашнюю работу в странах с нехваткой рабочей силы, и они возвращаются домой после истечения срока действия их контракта. [1]
В то время как трудящиеся-мигранты могут перемещаться внутри страны в поисках работы, программы по трудоустройству иностранных рабочих нанимают рабочих из регионов за пределами принимающей страны. [2] Трудящиеся-мигранты не считаются постоянными иммигрантами из-за временного характера их контрактов. [1]
В Соединенных Штатах в течение многих лет предпринимались попытки создания программ для иностранных рабочих. К ним относятся программа Bracero , принятая во время Второй мировой войны; попытки администрации Джорджа Буша-младшего ; и текущие программы виз H-2A и H-2B . Однако попытки улучшить программы продолжаются и активно обсуждаются. Хотя программы для иностранных рабочих Соединенных Штатов явно не ориентированы на какую-либо конкретную национальность, такие планы обычно нацелены на рабочую силу из Мексики [3] из-за общей границы , экономического неравенства [4] и истории программ между странами. [3] [5]
Программа Bracero была временным соглашением об импорте рабочей силы между Соединенными Штатами и Мексикой с 1942 по 1964 год. Первоначально созданная в 1942 году как чрезвычайная процедура для смягчения нехватки рабочей силы во время войны , программа фактически просуществовала до 1964 года, привезя около 4,5 миллионов легальных мексиканских рабочих в Соединенные Штаты за время своего существования. [6]
Программа Bracero расширилась в начале 1950-х годов, принимая более 400 000 мексиканских рабочих на временную работу в год до 1959 года, когда число стало неуклонно снижаться. [6] В то время как нелегальная иммиграция была проблемой как для Соединенных Штатов, так и для Мексики, программа Bracero рассматривалась как частичное решение проблемы всплеска нелегального въезда рабочих. [6]
В рамках программы общая занятость в сельском хозяйстве резко возросла, занятость домашних сельскохозяйственных рабочих снизилась, а ставка заработной платы в сельском хозяйстве снизилась. [1] Критики отметили широко распространенные злоупотребления программой: у рабочих удерживалось десять процентов из их заработной платы для запланированных пенсий, но деньги часто не возвращались. [7] Рабочих также дезинфицировали ДДТ на пограничных станциях и часто помещали в жилищные условия, которые Агентство по обслуживанию фермерских хозяйств считало «крайне неадекватными» . [8] Другие ученые, которые опрашивали рабочих, подчеркнули некоторые из наиболее положительных аспектов программы, включая более высокую потенциальную заработную плату, которую брасеро мог получать в Соединенных Штатах. [9] Во многом из-за растущего сопротивления со стороны организованных трудящихся и социальных групп программа была прекращена в 1964 году. [6]
В отличие от сельскохозяйственной программы Bracero , программа виз H-2 предлагает как сельскохозяйственные, так и несельскохозяйственные возможности для иностранных рабочих в Соединенных Штатах. [10] Хотя обе программы сосуществовали в 1950-х годах, программа H-2 нанимала иностранных рабочих в гораздо меньших масштабах, что позволило программе избежать некоторой критики, направленной против программы Bracero. [1]
Программа H-2 — это неиммиграционная виза, выдаваемая на временной основе для « низкоквалифицированной рабочей силы » в Соединенных Штатах. Закон об иммиграции и гражданстве (INA), также известный как Закон Маккаррана-Уолтера , создал программу в 1953 году . [11] Этот закон установил квоту (не)иммигрантов на страну на основе ее населения в Соединенных Штатах в 1920 году. [ 11] Позже, в 1986 году, Закон об иммиграционной реформе и контроле (IRCA) разделил ее на H-2A и H-2B. [12] Эти две программы администрируются Управлением по трудоустройству и обучению (ETA) Министерства труда (DOL) и Службой гражданства и иммиграции США (USCIS) Министерства внутренней безопасности (DHS). [10]
Программа H-2A — это программа, которая позволяет владельцам ферм обращаться в Департамент труда (DOL) с просьбой о найме «низкоквалифицированных рабочих» для сельскохозяйственных работ. [13] В отличие от этого, программа H-2B предназначена для всех несельскохозяйственных работ. [14] В обоих случаях эта работа должна быть временной; однако, чтобы соответствовать требованиям программы H2-A, работа также должна быть сезонной. Виза, которую получает работник, действительна в течение максимум одного года. [15] Однако визу можно продлить на срок до трех лет в общей сложности. [10]
Чтобы претендовать на участие в обеих программах, работодатель должен выполнить два основных условия. После того, как будут выполнены следующие два условия, работодатель может подать заявку на участие в программе для работников. [14] [15]
Большинство законов о гостевых рабочих, представленных в период с 105-го по 110-й Конгресс (январь 1997 г. – 2003 г.), обсуждали исключительно реформирование программы H-2A. [16] Положения о реформе, которые включали путь, по которому гостевые рабочие могли получить законный статус постоянного резидента, не были приняты в качестве закона. [16] Обсуждения политики в отношении гостевых рабочих в 2001 году между президентом Джорджем Бушем-младшим и президентом Мексики Висенте Фоксом были остановлены после террористических атак на башни-близнецы 11 сентября. [17]
7 января 2004 года президент Буш подтвердил свое желание реформировать программу для иностранных рабочих и изложил планы по ее реализации, известные как программа «Справедливая и безопасная иммиграционная реформа». [16] [18] По словам пресс-секретаря Белого дома, эта программа изложила пять конкретных политических целей: [19] [20] [21]
Программа также содержит конкретные пункты повестки дня по реформированию уже действующих программ привлечения иностранных рабочих: [20]
Предложенная программа не включала постоянный механизм легализации для иностранных рабочих. Законопроект S.2611, принятый Сенатом в мае 2006 года, включал положения о программе для иностранных рабочих, следуя общим принципам предложенного президентом Бушем плана. [22] Однако никаких дальнейших действий по законопроекту Палата не предприняла, что позволило отклонить законопроект. [22]
Закон о всеобъемлющей иммиграционной реформе 2007 года был представлен сенатором Гарри Ридом (демократ от Невады). Он должен был создать новый класс виз для временных работников, позволяющий им оставаться в стране в течение двух лет. Он не был принят; некоторые связывают провал законопроекта с одобренной поправкой, которая бы завершила программу через пять лет, что привело бы к потере поддержки законопроекта в бизнес-сообществе. [23] [24]
После президентских выборов 2012 года в Соединенных Штатах президент Обама вновь заявил о своем желании провести иммиграционную реформу, заявив, что «пришло время для здравого смысла, всеобъемлющей иммиграционной реформы». [25] Двухпартийная группа сенаторов, заинтересованных в иммиграционной реформе, начала встречаться для обсуждения этого вопроса после выборов. Она выросла с первоначальных шести членов до восьми и получила название «Банда восьми». [26] [27] Сенаторами в этой группе являются Марко Рубио (республиканец от Флориды) , Джон Маккейн (республиканец от Аризоны) , Линдси Грэм (республиканец от Южной Каролины) , Джефф Флейк (республиканец от Аризоны) , Дик Дурбин (демократ от Иллинойса) , Роберт Менендес (демократ от Джерси) , Чак Шумер (демократ от Нью-Йорка) и Майкл Беннет (демократ от Колорадо) . [27]
Представители бизнеса и труда вели переговоры об условиях программы для иностранных рабочих для текущей попытки всеобъемлющего иммиграционного законопроекта. [28] Торговая палата США , представляющая интересы многих американских бизнесменов, и AFL–CIO , крупнейшая в стране федерация профсоюзов, ведут постоянные переговоры. Эти две группы опубликовали совместное заявление, в котором перечислены три пункта соглашения относительно любой программы для иностранных рабочих 21 февраля 2013 года.
После продолжительных переговоров в конце марта было неофициально объявлено, что трудовые и деловые группы пришли к соглашению относительно условий программы гостевых рабочих. [31] Законопроект был представлен в Сенат 17 апреля 2013 года сенатором Чаком Шумером как Закон о безопасности границ, экономических возможностях и модернизации иммиграции 2013 года.
Предлагаемый закон создаст новый класс W-виз для временных работников с низкой квалификацией, а также новое агентство, Бюро иммиграции и исследований рынка труда (BILMR), для установления годовых лимитов на визы и мониторинга программы. W-виза позволяет иностранным работникам въезжать в Соединенные Штаты для работы на «зарегистрированного работодателя» на «зарегистрированной должности». Зарегистрированный работодатель должен заплатить сбор в Бюро и предоставить документацию, подтверждающую его правовой статус. Работодатель не может быть зарегистрирован, если он был признан нарушившим закон о минимальной заработной плате или сверхурочной работе или был привлечен к ответственности за нарушение положений OSHA или детского труда, что привело к серьезной травме или смерти в течение трех лет до подачи заявления. Зарегистрированные работодатели должны предоставить информацию о каждой должности, которую они хотят зарегистрировать и, таким образом, сделать ее подходящей для держателя W-визы. [32]
Заработная плата, выплачиваемая держателям визы W, должна быть заработной платой, выплачиваемой другим сотрудникам, занимающим аналогичные должности, или преобладающей заработной платой для этой должности в регионе, в зависимости от того, что выше. [32] Это было предметом разногласий на предыдущих переговорах; Торговая палата хотела установить ее на уровне федеральной минимальной заработной платы , в то время как AFL–CIO хотели, чтобы она была «индексирована от средней заработной платы». [33]
В соответствии с совместным заявлением, опубликованным AFL–CIO и Торговой палатой, владельцы W-визы не могут быть наняты, если есть американские рабочие, готовые и желающие занять эту должность. Они также не могут быть наняты на место американских рабочих, которые бастуют или иным образом вовлечены в трудовой спор, или если уровень безработицы в местном регионе превышает 8,5%. [32]
Владельцы W-визы будут иметь те же трудовые права , что и работник США, работающий на аналогичной должности. Они также не могут рассматриваться как независимые подрядчики. Кроме того, они имеют право на защиту от запугивания, угроз, преследования и любого другого вида дискриминации, которые могут возникнуть в результате того, что владелец W-визы заявит о нарушении условий трудоустройства или будет сотрудничать в расследовании таких нарушений со стороны работодателя. Они также не будут обязаны оставаться у одного и того же работодателя в течение всего своего пребывания, но они должны покинуть страну, если будут безработными более 60 дней подряд. [32]
W-визы позволят иностранцам въезжать в страну на три года для работы и продлевать ее еще один раз на три года. Они могут привезти с собой супруга(у) и несовершеннолетних детей. [32] Количество выдаваемых виз является компромиссом между первоначальным желанием Торговой палаты выдавать 400 000 виз в год и стартовой позицией AFL–CIO в 10 000 виз в год. [34] Они пришли к соглашению, что количество виз начнется с 20 000 в первый год, увеличится до 35 000 во второй год, 55 000 в третий год и 75 000 в четвертый год. После этого количество виз будет ограничено, за исключением особых обстоятельств, а точное количество будет определяться BILMR. [32]
Предлагаемая программа для гастарбайтеров поддерживается несколькими группами, включая Торговую палату США , AFL–CIO и Службу гражданства и иммиграции . [35] [36] Эти группы выступают за новую программу для гастарбайтеров, которая отвечает их интересам. Отдельные лица также давали показания на слушаниях в Конгрессе о роли низкоквалифицированных гастарбайтеров в современной экономике, отстаивая необходимость программы для гастарбайтеров, особенно из-за нехватки рабочей силы в Соединенных Штатах. [37] [38] Сторонники программы для гастарбайтеров отмечают несколько преимуществ, которые такие программы могут иметь для вовлеченных сторон.
Многие ученые называют экономическую выгоду для рабочих-мигрантов самым большим преимуществом, которое они получают от участия в программах для иностранных рабочих. Участники программы Bracero зарабатывали больше, работая в Соединенных Штатах, чем они могли бы заработать в Мексике. [4] [39] Это особенно касается сельскохозяйственной отрасли, которая принимает большое количество рабочих-мигрантов по программе визы H-2A . [5] Рабочие в американской отрасли по производству фруктов и овощей могут зарабатывать в десять-четырнадцать раз больше, чем они могли бы зарабатывать в Мексике. [4] Хотя плохие условия труда были проблемой для рабочих-мигрантов, [3] [5] формальные программы для иностранных рабочих «имеют возможность значительно улучшить стандарты прав человека ». [40] Программы для иностранных рабочих также позволяют рабочим-мигрантам законно и безопасно пересекать границу. [40]
Сторонники утверждают, что программа для иностранных рабочих необходима работодателям США для восполнения нехватки рабочей силы в Соединенных Штатах, [40] [41] [42] особенно в «сельскохозяйственной рабочей силе или услугах временного или сезонного характера». [43] Программы для иностранных рабочих могут «способствовать здоровому сельскохозяйственному рынку в США » [3] путем поддержания уровня поставок [3] , низких цен для потребителей [39] [40] и низких заработных плат для рабочих. [39] [40] Также утверждается, что программы для иностранных рабочих могут помочь контролировать иммиграцию . [3] [40] В 2009 году более 80 процентов сельскохозяйственных рабочих в Соединенных Штатах не имели надлежащих юридических документов, необходимых для трудоустройства. [43] Программы для иностранных рабочих могут помочь сократить число нелегальных рабочих, позволяя Службе иммиграции и натурализации «обеспечивать сотрудничество с фермерами, которые нанимают рабочих нелегально». [3]
Ученые предполагают, что программа гостевых рабочих также может быть полезной для стран-поставщиков рабочей силы за счет сокращения бедности . [39] В исследовании эффектов программы Bracero Министерство труда и социального обеспечения Мексики обнаружило, что более 96 процентов работников отправляли деньги своим семьям в Мексику. [3] Это не только может сократить бедность семей, [39] но и может стимулировать мексиканскую экономику. Дальнейший анализ программы Bracero показал, что отправка рабочих в США облегчила нагрузку на ресурсы Мексики и помогла бороться с внутренней безработицей , поощряя граждан искать работу за рубежом. [3]
Среди экспертов-юристов существует консенсус в отношении того, что программы для иностранных рабочих Америки имели непреднамеренные негативные последствия. [44] [45] [46] [47] С момента создания программы Bracero американские программы для иностранных рабочих обвинялись в создании ненадлежащих условий труда, удержании выплат, снижении заработной платы для домашних сельскохозяйственных рабочих и предоставлении недостаточных стимулов для рабочих к возвращению в свои родные страны. [44] [46] [48] Такие трудовые группы, как Международный профсоюз рабочих Северной Америки , Международный профсоюз работников пищевой и коммерческой промышленности и Международное братство котельщиков , чувствительны к истории нарушений прав в американской программе для иностранных рабочих и выступают за снижение лимитов на количество иностранных рабочих, разрешенных в Соединенных Штатах. [49]
Сторонники программ для гастарбайтеров утверждают, что отсутствие государственного регулирования, которое дало американским производителям больше влияния на набор и трудоустройство гастарбайтеров, [40] создало возможность для коррупции и злоупотреблений, традиционно связанных с программой Bracero, и создало прецедент неэтичной практики для следующих программ для гастарбайтеров. [40] Другие добавляют, что отсутствие участия правительства как со стороны Соединенных Штатов, так и со стороны страны проживания гастарбайтеров является причиной распространенности удержаний платежей. [40] [45] Исследования показывают, что гастарбайтеры более склонны терпеть оскорбительные условия и низкую заработную плату, независимо от трудовых прав, которые им предоставляются в рамках визовых программ, из-за их неспособности сменить работодателя и отсутствия сетей социальной защиты. [48] Нарушения трудовых прав в рамках текущей программы для гастарбайтеров, как утверждается, включают угрозы работникам нападениями и внесение в черный список работников, которые сообщают о незаконной деятельности, угрозу физическому благополучию семей сотрудников и требование нечеловеческих рабочих часов. [50] Программы Америки подвергались критике за то, что они не улучшают условия труда. [48] Говоря об американской программе привлечения иностранных рабочих, бывший председатель Комитета по финансам и средствам Палаты представителей Чарльз Рангел прокомментировал: «Эта программа привлечения иностранных рабочих — самое близкое к рабству из всего, что я когда-либо видел». [51]
Программы по привлечению иностранных рабочих Америки подвергались критике за то, что они не решали должным образом проблему задержавшихся иммигрантов. Эксперты предполагают, что перемещение пунктов набора из густонаселенных городов в менее густонаселенные районы побуждает мигрантов нелегально въезжать в США, если им отказали в приеме на работу, чтобы компенсировать экономические расходы на поездку. [48] Такая практика может еще больше снизить заработную плату и усложнить процесс набора за счет увеличения нелегальной иммиграции . [48] Чтобы смягчить неизбежное снижение заработной платы, текущая программа по привлечению иностранных рабочих Америки устанавливает минимальный уровень цен для заработной платы зарегистрированных иностранных рабочих. [46] Эксперты скептически относятся к такому подходу, поскольку он может препятствовать использованию легальных иностранных рабочих, заставляя производителей нанимать более дешевых, не имеющих документов рабочих. [40]
Эффективность программ гостевых рабочих стала источником разногласий среди ученых. Отчеты сельскохозяйственных работодателей говорят о том, что большинство работодателей не используют программу для найма работников. [52] Недавняя статья в Los Angeles Times сообщила, что около 6% сельскохозяйственных рабочих нанимаются по визам H-2A и что нелегальные рабочие составляют большую часть сельскохозяйственной рабочей силы. [52] Статья, опубликованная Florida Farmers Incorporated, сообщила о столь же низком уровне участия среди производителей цитрусовых во Флориде [53] и предположила, что текущая программа гостевых рабочих непопулярна из-за сложного, дорогого и трудоемкого процесса получения виз H-2A. [53]
Успех нынешней системы трудовых мигрантов еще предстоит полностью оценить. [40] Те, кто пытался рассчитать и предсказать успех программ для иностранных рабочих, обнаружили, что этот процесс очень спекулятивен. В анализе программы для иностранных рабочих США эксперт по правовым вопросам Айли Палмунен написала: «трудно, если не невозможно, дать конкретную оценку того, кто будет участвовать в этой программе». [40]
Страны за пределами США , которые использовали программы для иностранных рабочих в прошлом или в настоящее время имеют такие программы, включают Сингапур , [54] Канаду , [55] [56] Тайвань , [57] страны Северной и Западной Европы, включая Австрию , Бельгию , Данию , Францию , Германию , Люксембург , Нидерланды , Норвегию , Швецию , Швейцарию и Соединенное Королевство , [58] а также страны Восточной Европы, такие как Чешская Республика , Болгария , Венгрия и Польша . [59]
Канадская программа сезонных сельскохозяйственных рабочих началась в 1966 году как соглашение о трудовой миграции с Ямайкой. Позже программа распространилась на другие страны Содружества в Карибском море, а в 1974 году и на Мексику. Хотя она похожа на программу Bracero в том, что использует временных рабочих для восполнения нехватки рабочей силы, канадская программа отличается предоставляемыми условиями труда и проживания, более бюрократическими методами найма и меньшим размером. [55] Мексиканское министерство труда набирает рабочих и ведет переговоры о заработной плате с Министерством развития человеческих ресурсов Канады. Фермеры обязаны предлагать рабочим минимум 240 рабочих часов в течение шести недель, предоставлять бесплатное утвержденное жилье и условия для приготовления пищи и платить более высокую из минимальной или преобладающей заработной платы, предоставляемой канадцам, выполняющим ту же работу. Большинство мексиканских рабочих — мужчины, женатые и старше 25 лет, которые оставляют свои семьи в Мексике; их среднее пребывание в Канаде составляет четыре месяца. [60]
В 1990 году Тайвань ввел официальную программу для иностранных рабочих, которая позволяла рабочим из Таиланда , Филиппин и Индонезии въезжать по годичным визам . [57] Согласно Закону о трудоустройстве 1992 года, временным иностранным рабочим из этих стран разрешалось работать в секторах производства, строительства и услуг Тайваня. [61] В качестве механизма защиты местных рабочих правительство Тайваня установило квоты на процент иностранных рабочих, которых каждой отрасли промышленности разрешено нанимать. [61]
В ответ на материальные и капитальные потери военного времени Западная Германия импортировала гастарбайтеров после окончания Второй мировой войны , чтобы ускорить процесс послевоенного восстановления. Федеральное бюро труда набирало низко- и полуквалифицированных рабочих из стран Средиземноморья; первоначальное двустороннее соглашение было заключено с Италией, программа была расширена и включила Грецию, Турцию, Марокко, Португалию, Тунис и Югославию. [62] Работникам требовалось получить вид на жительство и разрешение на работу, которые выдавались на ограниченные периоды времени и действовали только для определенных отраслей. [62] Из стран, предоставлявших рабочую силу, наибольшую часть составляли рекруты из Турции; примерно 750 000 турок прибыли в страну между 1961 и 1972 годами. [63] Программа завершилась в 1973 году. [35]