Заявление о подписании — это письменное заявление, сделанное президентом Соединенных Штатов после подписания законопроекта, придающего силу закону . Они обычно печатаются в Сборнике президентских документов Федерального реестра и Кодексе новостей Конгресса и административных новостей США (USCCAN). В заявлениях излагается точка зрения президента на закон или законы, созданные законопроектом.
Существует два вида подписания заявлений. Один тип, не вызывающий споров, состоит только из политической риторики или комментариев, таких как восхваление того, что делает законопроект, и благодарность Конгрессу за его принятие. Другой тип, вызвавший серьезные споры, является более техническим или юридическим и состоит из интерпретаций президентом значения положений законопроекта, включая утверждения о том, что один или несколько разделов являются неконституционными. Последний тип обычно сводится к утверждению о том, что вновь созданные юридические ограничения для исполнительной власти или президента не являются обязательными и не требуют принудительного исполнения или соблюдения предписанных правил.
Во время правления президента Джорджа Буша возникли разногласия по поводу использования президентом подписанных заявлений для оспаривания многочисленных разделов законопроектов как неконституционных ограничений исполнительной власти; Буш использовал этот прием как для того, чтобы бросить вызов большему количеству положений, чем это делали все предыдущие президенты вместе взятые, так и для продвижения необычайно широкой концепции президентской власти. Однако администрация Буша не изобрела эту практику: предыдущие президенты также использовали подписание заявлений таким образом со времен администрации Рейгана, и последующая администрация Обамы [1] также продолжила эту практику. В августе 2006 года палата делегатов Американской ассоциации юристов приняла заключение целевой группы о том, что президентам следует прекратить использовать подписанные заявления для изменения значения должным образом принятых законов, поскольку такая практика служит «подрыву верховенства закона и нашей конституционной системы разделения ». полномочий ». [2]
В исследовании, опубликованном тогдашним помощником генерального прокурора Уолтером Деллинджером (1993–1996), заявления о подписании сгруппированы в три категории: [3]
В недавнем использовании фраза «заявление о подписании» в основном относилась к заявлениям президента, заявляющего, что некоторые новые законы, которые он подписал, являются неконституционными и поэтому не нуждаются в принудительном исполнении или соблюдении, а также руководит, прямо или косвенно, исполнительной властью. департаменты и агентства интерпретировать новые законы таким же образом.
Критики, в том числе Американская ассоциация адвокатов, утверждают, что эта практика равнозначна постатейному вето, поскольку она позволяет президенту принять те части законопроекта, которые ему нравятся, и отклонить другие части, которые законодатели объединили с этими частями, за исключением того, что это дает Конгресс не имеет права голосовать, чтобы преодолеть вето. ( Верховный суд постановил, что вето по каждому пункту в деле 1998 года «Клинтон против города Нью-Йорка» является неконституционным . [4] ) Сторонники подписания заявлений утверждают, что такая практика необходима с точки зрения политической реальности, поскольку Конгресс часто принимает крупные законопроекты, которые охватывают множество тем и могут иметь небольшие недостатки, и что президенту наложение вето на такой закон из-за мелких недостатков нанесет вред правительству.
Существуют разногласия по поводу того, как учитывать использование руководителем подписания заявлений. [5]
Одна из сложностей связана с тем, что считать соответствующим заявлением о подписании. Подсчет общего количества заявлений о подписании законопроекта каким-либо конкретным президентом, которые включали чисто риторические и политические сообщения о законодательстве, привел бы к вводящему в заблуждение числу для целей обсуждения подписания заявлений, которые ставят под вопрос конституционность разделов принимаемых законопроектов. закон.
Другая сложность заключается в том, имеет ли значение количество законопроектов, к которым было приложено заявление о подписании, или количество оспариваний вновь созданных разделов законодательного кодекса. Например, Конгресс мог бы принять три коротких законопроекта по отдельным темам, каждый из которых был подписан президентом, но оспорен тремя разными заявлениями о подписании. Или Конгресс мог бы объединить одни и те же законодательные формулировки в единый законопроект из трех разделов, по которому президент мог бы выпустить одно заявление для подписания, содержащее три отдельных проблемы. С юридической точки зрения результат тот же – три оспаривания новых разделов закона – но последний можно измерить одним или тремя президентскими актами.
В отчете Исследовательской службы Конгресса, опубликованном 17 сентября 2007 г., [6] общее количество подписанных президентами заявлений, в которых содержались какие-либо конституционные возражения хотя бы по одной части законопроекта (независимо от того, сколько разделов законопроекта было отмечено), с общим числом количество выпущенных президентами посланий, включая те, которые носили чисто риторический или политический характер. По этому показателю были сделаны следующие выводы:
Президент Рейган опубликовал 250 заявлений о подписании, 86 из которых (34%) содержали положения, возражающие против одного или нескольких законодательных положений, ставших законом. Президент Джордж Буш-старший продолжил эту практику, выпустив 228 подписных заявлений, 107 из которых (47%) выразили возражения. Концепция президентской власти президента [Билла] Клинтона оказалась во многом созвучной концепции двух предыдущих администраций. В свою очередь, президент Клинтон активно использовал заявление о подписании, выпустив 381 заявление, 70 из которых (18%) содержали конституционные или юридические возражения. Президент Джордж Буш продолжил эту практику, выпустив 152 подписных заявления, 118 из которых (78%) содержат тот или иной вызов или возражение. [6]
В марте 2009 года The New York Times привела другой показатель. Он игнорировал чисто риторические или политические заявления, подсчитывая при этом количество оспариваний разделов законопроектов, против которых президенты высказали конституционные возражения, независимо от того, сколько законопроектов и сопровождающих их заявлений было задействовано. По этому показателю были сделаны следующие выводы:
Г-н [Джордж Буш] ... побил все рекорды, используя подписные заявления, чтобы оспорить около 1200 разделов законопроектов за восемь лет своего пребывания у власти, что примерно в два раза больше, чем было оспорено всеми предыдущими президентами вместе взятыми, согласно данным, собранным Кристофером Келли. , профессор политологии Университета Майами в Огайо. [7]
Ни одно положение Конституции США , федерального закона или принципа общего права прямо не разрешает и не запрещает подписывать заявления. Однако в Конституции также нет ни одной части, которая придавала бы юридическую силу подписанию заявлений. Статья I , раздел 7 (в пункте о представлении ) дает президенту право наложить вето на закон в целом, подписать его или ничего не делать. Статья II , раздел 3 требует, чтобы исполнительная власть «заботилась о добросовестном исполнении законов». Конституция не дает президенту права выбирать, какие части законно принятых законов Конгресса он будет соблюдать и исполнять, а какие нет. Сложность заключается в том, что если какой-либо раздел кодекса США не является конституционным, то он по определению не был принят на законной основе. Таким образом, одна часть дебатов заключается в том, уместно ли конкретному президенту подписать закон, который он считал в то время недействительным, и при этом заявить, что он не будет считать его обязательным, вместо того, чтобы наложить вето на весь законопроект. и отправить его обратно в Конгресс.
Заявления о подписании сами по себе не имеют юридической силы за пределами исполнительной власти, хотя все они публикуются Федеральным реестром . На практике те, которые объявляют о президентских интерпретациях или конституционных возражениях против недавно принятых законов, равнозначны, прямо или косвенно, инструкциями подчиненным правительственным чиновникам интерпретировать новые законы таким же образом. Существует спор о том, следует ли их рассматривать как часть истории законодательства .
Заявления, подписанные президентом, сохраняют особую силу в отношении федеральных органов исполнительной власти, поскольку эти ведомства часто несут ответственность за исполнение и исполнение федеральных законов. В статье 2007 года в « Обзоре административного права» отмечалось, что использование некоторыми федеральными агентствами подписания заявлений может не противостоять юридическим проблемам в соответствии со стандартами общего права, касающимися судебного уважения к действиям агентства. [8]
Верховный суд прямо не рассмотрел ограничения на подписание заявлений. Обычно считается , что дело Марбери против Мэдисона (1803 г.) и его потомки установили судебный контроль как полномочия суда, а не исполнительной власти. Chevron USA, Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc. , 467 US 837 (1984), установило, что суд уважает интерпретацию закона исполнительной властью, «если Конгресс прямо не высказался по конкретному вопросу, о котором идет речь» и если такое толкование не соответствует действительности. разумный. Это относится только к исполнительным органам; Сам президент не имеет права на почтение Chevron. В той степени, в которой заявление о подписании аннулировало бы часть или весь закон, Суд мог бы рассмотреть этот вопрос в деле Клинтон против города Нью-Йорка (1998 г.), которое признало недействительным вето по каждой статье, поскольку оно нарушало двухпалатность и представительство .
Первым президентом , сделавшим заявление о подписании, был Джеймс Монро . [9] До 1980-х годов, за некоторыми исключениями, заявления о подписании обычно представляли собой триумфальные, риторические или политические прокламации и происходили в основном без предварительного уведомления. До того как Рональд Рейган стал президентом, было сделано всего 75 заявлений; Рейган и его преемники Джордж Буш-старший и Билл Клинтон подготовили 247 подписных заявлений между собой. [10] К концу 2004 года Джордж Буш опубликовал 108 заявлений для подписания, содержащих 505 конституционных возражений. [10] По состоянию на 30 января 2008 г. им было подписано 157 подписных заявлений, оспаривающих более 1100 положений федерального закона. [11]
Рост использования заявлений для подписи во время администрации Рейгана совпадает с написанием Сэмюэлем Алито – в то время штатным адвокатом в Управлении юрисконсультов Министерства юстиции – меморандума 1986 года, в котором обосновывается необходимость «интерпретирующих заявлений для подписи» в качестве инструмент для «увеличения полномочий исполнительной власти по формированию закона». Алито предложил добавить заявления о подписании к «разумному количеству законопроектов» в качестве пилотного проекта, но предупредил, что «Конгресс, вероятно, будет возмущен тем фактом, что последнее слово в вопросах интерпретации останется за президентом». [12]
В записке советника Белого дома Бернарда Нуссбаума от 3 ноября 1993 года объясняется использование подписных заявлений для возражения против потенциально неконституционного законодательства:
Если президент может должным образом отказаться от исполнения закона, по крайней мере, когда он неконституционно посягает на его полномочия, из этого, возможно, следует, что он может должным образом объявить Конгрессу и общественности, что он не будет обеспечивать соблюдение положения закона, который он подписывает. Если это так, то заявление о подписании, которое бросает вызов тому, что Президент считает неконституционным посягательством на свою власть, или объявляет о нежелании Президента обеспечивать соблюдение (или готовности оспаривать) такое положение, может быть действительным и разумным осуществлением президентских полномочий. . [3]
В том же меморандуме Министерства юстиции отмечается, что использование президентских подписанных заявлений для создания законодательной истории использования судов было редкостью до президентств Рейгана и Буша. В 1986 году генеральный прокурор Эдвин Миз заключил соглашение с West Publishing Company о том, чтобы впервые опубликовать заявления президента о подписании Кодекса США в «Новостях Конгресса и администрации», стандартном сборнике по истории законодательства.
24 июля 2006 года Рабочая группа Американской ассоциации юристов по подписанию президентских заявлений и доктрине разделения властей, назначенная президентом ABA Майклом С. Греко , опубликовала широко разрекламированный отчет, осуждающий некоторые виды использования подписанных заявлений. Отчет и рекомендации целевой группы были единогласно одобрены делегатами ABA на их встрече в августе 2006 года. [2]
Двухпартийную и независимую комиссию возглавлял адвокат из Майами Нил Соннетт , бывший помощник прокурора США и руководитель уголовного отдела Южного округа Флориды. В прошлом он был председателем секции уголовного правосудия ABA, председателем целевой группы ABA по внутреннему наблюдению и целевой группы ABA по обращению с вражескими комбатантами; и избранный президент Американского юридического общества. В отчете, в частности, говорилось:
Среди этих единогласных рекомендаций Целевая группа проголосовала за:
- противодействовать, как противоречащему верховенству закона и нашей конституционной системе разделения властей , подписанию Президентом заявлений, в которых он заявляет о своих полномочиях или заявляет о намерении игнорировать или отказываться от исполнения всего или части закона, который он подписал, или интерпретировать такой закон способом, несовместимым с явным намерением Конгресса;
- настоятельно призвать президента, если он считает, что какое-либо положение законопроекта, находящегося на рассмотрении Конгресса, будет неконституционным в случае его принятия, сообщить о таких опасениях Конгрессу до его принятия;
- настоятельно призвать президента ограничить любые заявления при подписании своими взглядами на смысл, цель и значение законопроектов и использовать свое право вето, если он считает, что законопроект полностью или частично является неконституционным;
- призвать Конгресс принять закон, требующий от президента незамедлительно представлять Конгрессу официальную копию всех подписных заявлений и сообщать Конгрессу причины и правовые основания для любого случая, когда он заявляет о своих полномочиях или заявляет о намерении игнорировать или отклонять обеспечить соблюдение всего или части закона, который он подписал, или интерпретировать такой закон способом, несовместимым с явным намерением Конгресса, и сделать все такие материалы доступными в общедоступной базе данных. [ нужна цитата ]
Сенатор Арлен Спектер (в то время республиканец от Пенсильвании ) 26 июля 2006 года представил Закон о подписании президентских заявлений 2006 года. [13] Законопроект будет:
Законопроект был передан в Юридический комитет Сената , который в то время возглавлял Спектр, в день его внесения. [13] Как и все непринятые законопроекты, срок его действия истек с завершением работы 109-го Конгресса США 9 декабря 2006 года.
Spectre вновь представил этот закон в Законе о подписании президентских заявлений 2007 года, но он умер в том же комитете. [15]
Использование Джорджем Бушем заявлений для подписания было и остается спорным как из-за количества разделов законопроекта, которые он оспаривал (более 1200, или в два раза больше, чем все предыдущие президенты вместе взятые), так и из-за широкого взгляда на исполнительную власть, который он использовал для этого. для продвижения. Самым известным из них является заявление, подписанное им в декабре 2005 года, в котором он утверждал, что, поскольку он был главнокомандующим и главой так называемой унитарной исполнительной власти, новый закон, предполагающий запрет пыток, является неконституционным. [16] Это заявление, добавленное к Закону об обращении с задержанными от 2005 года , конкретно оспаривало, среди прочего, положение, запрещающее жестокое, бесчеловечное и унижающее достоинство обращение с задержанными, находящимися под стражей в США, со следующей формулировкой:
Исполнительная власть должна толковать... Закон, касающийся задержанных, в соответствии с конституционными полномочиями Президента по надзору за единой исполнительной властью и в качестве Главнокомандующего... [подход, который] "будет способствовать достижению общая цель Конгресса и Президента. . . защиты американского народа от дальнейших террористических атак».
Использование заявлений для подписания, подпадающих под конституционную категорию, может создать загадки для сотрудников исполнительной власти. Политолог Джеймс Пфиффнер написал:
Президент является главой исполнительной власти, и в целом чиновники исполнительной власти обязаны следовать его указаниям. В случаях, когда подчиненному приказано сделать что-то противоправное, человек может законно отказаться от выполнения приказа. Но если государственному администратору приказано отказаться исполнять закон... поскольку президент определил, что закон нарушает его собственную интерпретацию его конституционных полномочий, государственный администратор сталкивается с этической дилеммой. [17]
9 марта 2009 года президент Барак Обама приказал своим должностным лицам проконсультироваться с генеральным прокурором Эриком Холдером, прежде чем полагаться на одно из подписных заявлений Джорджа Буша для обхода закона. [18] Он заявил, что планирует использовать заявления для подписания только тогда, когда Конгресс принимает законы , содержащие неконституционные положения. В памятке главам каждого департамента исполнительной власти Обама написал: [19]
При выполнении своих обязанностей по определению того, является ли положение зарегистрированного законопроекта неконституционным, я буду действовать осторожно и сдержанно, основываясь только на хорошо обоснованных интерпретациях Конституции.
Во время своей президентской кампании Обама отказался от использования подписных заявлений. На одном митинге его спросили: «Когда конгресс предлагает вам законопроект, обещаете ли вы не использовать президентские подписания, чтобы добиться своего?» Обама дал односложный ответ: «Да». [20] Он добавил, что «мы не собираемся использовать подписание заявлений как способ разгромить Конгресс». 11 марта 2009 года Обама опубликовал свое первое заявление для подписания, приложенное к сводному законопроекту о расходах на вторую половину 2009 финансового года. [21]
Многочисленные положения законодательства призваны обусловить полномочия должностных лиц тратить или перераспределять средства с одобрения комитетов Конгресса. Это недопустимые формы законодательного расширения исполнения законов, кроме как путем принятия статутов. Поэтому, хотя моя администрация уведомит соответствующие комитеты, прежде чем предпринимать указанные действия, и будет уделять рекомендациям таких комитетов все необходимое и серьезное внимание, решения о расходах не должны рассматриваться как зависящие от одобрения комитетов Конгресса. Аналогичным образом, еще одно положение дает комитетам Конгресса право устанавливать руководящие принципы финансирования расходов, связанных с реализацией мер по повышению безопасности зданий. Должностные лица исполнительной власти должны рассматривать такие руководящие принципы как рекомендательные. Еще одно положение требует, чтобы министр финансов удовлетворял все запросы Попечительского совета, в состав которого входят представители Конгресса. Секретарь рассматривает такие запросы как необязательные.
В этом заявлении указывалось, что, хотя администрация может игнорировать некоторые положения законопроекта, она будет консультировать комитеты Конгресса и воспринимать руководящие принципы комитетов Конгресса как рекомендательные, поскольку он считает, что «положения законодательства имеют целью обусловить полномочия должностных лиц тратить или перераспределять средства». средства на одобрение комитетов Конгресса», и результатом будут «недопустимые формы законодательного расширения при исполнении законов, кроме как путем принятия статутов», включая разделы, посвященные переговорам с иностранными правительствами, ограничениям на участие США в миротворческих миссиях ООН. , защита правительственных информаторов и некоторые претензии Конгресса на власть над расходами. [22] [23] [24] Обама выпустил в общей сложности 37 подписных заявлений за время своего президентства. [25] [26] [27] [28] [29] [30]
«Заявление о неподписании» — это аналогичный метод, который некоторые президенты использовали, чтобы выразить обеспокоенность по поводу определенных положений законопроекта, не наложив на него вето. [31] В заявлении о неподписании президенты объявляют причины отказа подписывать законопроект, в то же время позволяя законопроекту стать неподписанным. Конституция США допускает такие постановления по умолчанию: если президент не подпишет законопроект, он становится законом через десять дней, за исключением воскресенья, « если только Конгресс своим отсрочкой не предотвратит его возвращение... » [32]
Некоторые губернаторы штатов США также использовали заявление о неподписании, чтобы выразить оговорки по поводу меры, одновременно позволяя ей действовать. [33]
