Подписывающее заявление — это письменное заявление, выпущенное президентом Соединенных Штатов после подписания законопроекта в качестве закона . Обычно они печатаются в Сборнике президентских документов Федерального регистра и в Своде законов Конгресса и административных новостей Соединенных Штатов (USCCAN). Заявления предлагают точку зрения президента на закон или законы, созданные законопроектом.
Существует два типа заявлений о подписании. Один тип, который не является спорным, состоит только из политической риторики или комментариев, таких как восхваление того, что делает законопроект, и благодарность Конгрессу за его принятие. Другой тип, который вызвал значительные споры, является более техническим или юридическим и состоит из интерпретаций президентом смысла положений законопроекта, включая утверждения о том, что один или несколько разделов являются неконституционными. Последний тип обычно сводится к утверждению о том, что вновь созданные правовые ограничения для исполнительной власти или президента не являются обязательными и не должны применяться или соблюдаться в том виде, в котором они написаны.
Во время правления президента Джорджа Буша -младшего возникли разногласия по поводу использования президентом подписания заявлений для оспаривания многочисленных разделов законопроектов как неконституционных ограничений исполнительной власти; Буш использовал этот прием как для того, чтобы оспорить больше положений, чем все предыдущие президенты вместе взятые, так и для продвижения необычно широкой концепции президентской власти. Однако администрация Буша не изобрела эту практику: предыдущие президенты также использовали подписание заявлений таким образом со времен администрации Рейгана, а последующая администрация Обамы [1] также продолжила эту практику. В августе 2006 года палата делегатов Американской ассоциации юристов приняла заключение целевой группы о том, что президенты должны прекратить использовать подписание заявлений для изменения смысла должным образом принятых законов, поскольку эта практика служит «подрыву верховенства закона и нашей конституционной системы разделения властей ». [2]
Исследование, опубликованное тогдашним помощником генерального прокурора Уолтером Деллингером (1993–1996), сгруппировало заявления о подписании в три категории: [3]
В недавнем использовании фраза «заявление о подписании» в основном относилась к заявлениям президента, в которых он заявлял, что некоторые новые законы, которые он подписал, являются неконституционными и поэтому не требуют соблюдения или соблюдения, а также прямо или косвенно предписывал департаментам и агентствам исполнительной власти интерпретировать новые законы таким же образом.
Критики, включая Американскую ассоциацию юристов, утверждают, что эта практика равносильна постатейному вето, поскольку она позволяет президенту принимать те части законопроекта, которые ему нравятся, отклоняя другие части, которые законодатели объединили с этими частями, за исключением того, что она не дает Конгрессу возможности голосовать за отмену вето. ( Верховный суд постановил, что постатейное вето является неконституционным в деле 1998 года Клинтон против города Нью-Йорк . [4] ) Сторонники подписания заявлений утверждают, что эта практика необходима как вопрос политической реальности, поскольку Конгресс часто принимает крупные законопроекты, которые охватывают множество тем и могут иметь небольшие недостатки, и что наложение президентом вето на такое законодательство из-за небольших недостатков нанесет ущерб правительству.
Существуют разногласия относительно того, как следует учитывать использование руководителем подписанных заявлений. [5]
Одна из сложностей заключается в том, что считается соответствующим заявлением о подписании. Подсчет общего числа заявлений о подписании законопроектов любым конкретным президентом, которые включали чисто риторические и политические сообщения о законодательстве, приведет к вводящему в заблуждение числу для целей обсуждения подписания заявлений, которые ставят под сомнение конституционность разделов законопроектов, принимаемых в качестве закона.
Другая сложность заключается в том, имеет ли значение количество законопроектов, к которым было приложено заявление о подписании, или количество оспаривания вновь созданных разделов статутного кодекса. Например, Конгресс может принять три коротких законопроекта по отдельным темам, каждый из которых подписан президентом, но оспорен тремя различными заявлениями о подписании. Или Конгресс может объединить один и тот же законодательный язык в один законопроект с тремя разделами, по поводу которого президент может выпустить одно заявление о подписании, в котором будут сделаны три отдельных оспаривания. С точки зрения юридической сути результат тот же — три оспаривания новых разделов закона, — но последнее можно измерить как один или три президентских акта.
В отчете Службы исследований Конгресса , опубликованном 17 сентября 2007 г. [6], сравнивалось общее количество подписанных президентами заявлений, в которых содержалось какое-либо конституционное возражение по крайней мере против одной части законопроекта — независимо от того, сколько разделов законопроекта были отмечены, — с общим количеством выпущенных президентами заявлений, включая те, которые были чисто риторическими или политическими сообщениями. По этой метрике были сделаны следующие выводы:
Президент Рейган выпустил 250 подписных заявлений, 86 из которых (34%) содержали положения, возражающие против одного или нескольких положений закона, подписанных в качестве закона. Президент Джордж Буш-старший продолжил эту практику, выпустив 228 подписных заявлений, 107 из которых (47%) содержали возражения. Концепция президента [Билла] Клинтона о президентской власти оказалась в значительной степени созвучной концепции двух предыдущих администраций. В свою очередь, президент Клинтон активно использовал подписное заявление, выпустив 381 заявление, 70 из которых (18%) содержали конституционные или правовые возражения. Президент Джордж Буш-младший продолжил эту практику, выпустив 152 подписных заявления, 118 из которых (78%) содержат тот или иной тип вызова или возражения. [6]
В марте 2009 года The New York Times привела другую метрику. Она проигнорировала чисто риторические или политические заявления, подсчитывая количество проблем в разделах законопроектов, по которым президенты высказали конституционные возражения, независимо от того, сколько законопроектов и сопровождающих их заявлений было задействовано. По этой метрике она перечислила следующие результаты:
Г-н [Джордж Буш-младший] ... побил все рекорды, используя подписные заявления для оспаривания около 1200 разделов законопроектов за восемь лет своего пребывания у власти, что примерно вдвое превышает количество, оспоренное всеми предыдущими президентами вместе взятыми, согласно данным, собранным Кристофером Келли, профессором политологии в Университете Майами в Огайо. [7]
Ни одно положение Конституции США , федерального закона или принципа общего права не разрешает и не запрещает подписание заявлений. Однако также нет части Конституции, которая бы придавала юридическую силу подписанию заявлений. Статья I , раздел 7 (в Положении о представлении ) уполномочивает президента наложить вето на закон в целом, подписать его или ничего не делать. Статья II , раздел 3 требует, чтобы исполнительная власть «заботилась о том, чтобы законы добросовестно исполнялись». Конституция не уполномочивает президента выбирать, каким частям законно принятых законов Конгресса он будет подчиняться и исполнять, а каким нет. Сложность в том, что если раздел кодекса США не является конституционным, то по определению он не был законно принят. Таким образом, одна часть дебатов заключается в том, уместно ли конкретному президенту подписывать в качестве закона раздел закона, который он считал в то время недействительным, заявляя при этом, что он не будет считать его обязательным, вместо того, чтобы наложить вето на весь законопроект и отправить его обратно в Конгресс.
Подписные заявления, по-видимому, не имеют юридической силы за пределами исполнительной власти сами по себе, хотя все они публикуются Федеральным регистром . На практике те, которые объявляют о толковании президентом — или конституционных возражениях против — недавно принятых законов, представляют собой, явно или неявно, инструкции для подчиненных правительственных чиновников толковать новые законы таким же образом. Существует спор о том, следует ли их рассматривать как часть законодательной истории .
Президентские заявления о подписании сохраняют особую силу в федеральных исполнительных агентствах, поскольку эти агентства часто отвечают за администрирование и обеспечение соблюдения федеральных законов. В статье 2007 года в Administrative Law Review отмечалось, что использование некоторыми федеральными агентствами подписания заявлений может не выдерживать правовых проблем в соответствии со стандартами общего права, касающимися уважения к действиям агентства. [8]
Верховный суд не рассматривал напрямую пределы подписания заявлений. В деле Марбери против Мэдисона (1803) и его последователях обычно считается, что судебный надзор был установлен как полномочие Суда, а не Исполнительной власти. Chevron USA, Inc. против Natural Resources Defense Council, Inc. , 467 US 837 (1984), установил уважение суда к толкованию закона исполнительной властью, «если Конгресс прямо не говорил по конкретному вопросу», и если толкование является разумным. Это относится только к исполнительным агентствам; сам Президент не имеет права на уважение Chevron. В той степени, в которой подписание заявления аннулирует часть или весь закон, Суд мог рассмотреть этот вопрос в деле Клинтон против города Нью-Йорк (1998), которое признало недействительным вето по статье, поскольку оно нарушало двухпалатность и представление .
Первым президентом , выпустившим заявление о подписании, был Джеймс Монро . [9] До 1980-х годов, за некоторыми исключениями, заявления о подписании были, как правило, триумфальными, риторическими или политическими декларациями и в основном не объявлялись. До того, как Рональд Рейган стал президентом, было выпущено всего 75 заявлений; Рейган и его преемники Джордж Буш-старший и Билл Клинтон выпустили 247 заявлений о подписании втроем. [10] К концу 2004 года Джордж Буш-младший выпустил 108 заявлений о подписании, содержащих 505 конституционных претензий. [10] По состоянию на 30 января 2008 года он подписал 157 заявлений о подписании, оспаривающих более 1100 положений федерального закона. [11]
Рост использования подписных заявлений во время администрации Рейгана совпадает с написанием Сэмюэлем Алито — тогда штатным юристом в юридическом офисе Министерства юстиции — меморандума 1986 года, в котором излагались доводы в пользу «интерпретационных подписных заявлений» как инструмента «увеличения полномочий исполнительной власти по формированию закона». Алито предложил добавить подписные заявления к «разумному количеству законопроектов» в качестве пилотного проекта, но предупредил, что «Конгресс, вероятно, будет возмущен тем фактом, что последнее слово в вопросах толкования будет за президентом». [12]
В меморандуме от 3 ноября 1993 года советник Белого дома Бернард Нуссбаум объяснил использование подписных заявлений для выражения протеста против потенциально неконституционного законодательства:
Если президент может надлежащим образом отказаться от исполнения закона, по крайней мере, когда он неконституционно посягает на его полномочия, то из этого, вероятно, следует, что он может надлежащим образом объявить Конгрессу и общественности, что он не будет исполнять положение закона, который он подписывает. Если это так, то заявление о подписании, которое оспаривает то, что президент определяет как неконституционное посягательство на его полномочия, или которое объявляет о нежелании президента исполнять (или о готовности оспаривать) такое положение, может быть действительным и разумным осуществлением президентских полномочий. [3]
В этом же меморандуме Министерства юстиции отмечалось, что использование президентских подписных заявлений для создания законодательной истории для использования судами было нетипичным до президентства Рейгана и Буша. В 1986 году генеральный прокурор Эдвин Миз заключил соглашение с West Publishing Company о том, чтобы президентские подписные заявления были впервые опубликованы в US Code Congressional and Administrative News, стандартном сборнике законодательной истории
24 июля 2006 года целевая группа Американской ассоциации юристов по президентским подписным заявлениям и доктрине разделения властей, назначенная президентом ABA Майклом С. Греко , опубликовала широко разрекламированный отчет, осуждающий некоторые виды использования подписных заявлений. Отчет и рекомендации целевой группы были единогласно одобрены делегатами ABA на их встрече в августе 2006 года. [2]
Двухпартийная и независимая группа экспертов возглавлялась адвокатом из Майами Нилом Соннеттом , бывшим помощником прокурора США и начальником уголовного отдела Южного округа Флориды. Он бывший председатель секции уголовного правосудия ABA, председатель целевой группы ABA по внутреннему надзору и целевой группы ABA по лечению вражеских комбатантов; и избранный президент Американского общества судейства. В отчете, в частности, говорилось:
Среди единогласных рекомендаций Целевая группа проголосовала за:
- выступать против, как противоречащего верховенству закона и нашей конституционной системе разделения властей , издания Президентом подписных заявлений, в которых он заявляет о своих полномочиях или намерении игнорировать или отказаться от исполнения всего или части подписанного им закона, или толковать такой закон способом, не соответствующим четкому намерению Конгресса;
- настоятельно призвать Президента, если он считает, что какое-либо положение законопроекта, находящегося на рассмотрении Конгресса, будет неконституционным в случае его принятия, сообщить о таких опасениях Конгрессу до его принятия;
- призвать президента ограничивать любые заявления о подписании своими взглядами относительно смысла, цели и значимости законопроектов и использовать свое право вето, если он считает, что весь законопроект или его часть неконституционны;
- настоятельно призываем Конгресс принять законодательство, требующее от Президента незамедлительно представлять Конгрессу официальную копию всех заявлений о подписании, а также сообщать Конгрессу о причинах и правовых основаниях для любого случая, в котором он заявляет о своих полномочиях или намерении игнорировать или отказаться от исполнения всего или части подписанного им закона или толковать такой закон таким образом, который не соответствует четкому намерению Конгресса, и сделать все такие представления доступными в общедоступной базе данных. [ необходима ссылка ]
Сенатор Арлен Спектер (тогда республиканец из Пенсильвании ) представил Закон о подписании президентских заявлений 2006 года 26 июля 2006 года. [13] Законопроект должен был:
Законопроект был передан в Судебный комитет Сената , который в то время возглавлял Спектер, в день его внесения. [13] Как и все непринятые законопроекты, срок его действия истек с окончанием работы 109-го Конгресса США 9 декабря 2006 года.
Спектер вновь внес законопроект в Закон о подписании президентских заявлений 2007 года, но он был отклонен тем же комитетом. [15]
Использование Джорджем Бушем-младшим подписных заявлений было и остается спорным, как по количеству разделов законопроекта, которые он оспаривал — более 1200, или вдвое больше, чем все предыдущие президенты вместе взятые, — так и по широкому взгляду на исполнительную власть, для продвижения которой он использовал этот прием. Наиболее известно, что он использовал подписное заявление в декабре 2005 года, чтобы заявить, что, поскольку он был главнокомандующим и главой так называемой единой исполнительной власти, новый закон, подразумевающий запрет пыток, является неконституционным. [16] Это заявление, приложенное к Закону об обращении с задержанными 2005 года , конкретно оспаривало, среди прочего, положение, запрещающее жестокое, бесчеловечное и унижающее достоинство обращение с задержанными в тюрьмах США, с помощью следующей формулировки:
Исполнительная власть должна толковать... Закон, касающийся задержанных, в соответствии с конституционными полномочиями Президента по надзору за единой исполнительной властью и в качестве главнокомандующего... [подход, который] «будет способствовать достижению общей цели Конгресса и Президента... защиты американского народа от дальнейших террористических атак».
Использование подписных заявлений, которые попадают в конституционную категорию, может создать головоломки для сотрудников исполнительной власти. Политолог Джеймс Пфиффнер написал:
Президент является главой исполнительной власти, и в целом должностные лица исполнительной власти обязаны следовать его указаниям. В случаях, когда подчиненному приказано сделать что-то незаконное, человек может законно отказаться от приказа. Но если государственному администратору приказано отказаться от исполнения закона... потому что президент определил, что закон нарушает его собственное толкование его конституционных полномочий, государственный администратор сталкивается с этической дилеммой. [17]
9 марта 2009 года президент Барак Обама приказал своим должностным лицам проконсультироваться с генеральным прокурором Эриком Холдером, прежде чем полагаться на одно из заявлений Джорджа Буша-младшего о подписании, чтобы обойти закон. [18] Он заявил, что планирует использовать заявления о подписании только в случае принятия Конгрессом законодательства , содержащего неконституционные положения. В служебной записке главам каждого департамента исполнительной власти Обама написал: [19]
При исполнении своих обязанностей по определению неконституционности положений внесенного законопроекта я буду действовать осторожно и сдержанно, основываясь только на обоснованных толкованиях Конституции.
Во время своей президентской кампании Обама отверг использование подписных заявлений. На одном митинге его спросили: «Когда конгресс предлагает вам законопроект, обещаете ли вы не использовать президентские подписные заявления, чтобы добиться своего?» Обама ответил одним словом: «Да». [20] Он добавил, что «мы не собираемся использовать подписные заявления как способ обойти Конгресс». 11 марта 2009 года Обама опубликовал свое первое подписное заявление, приложенное к законопроекту о расходах на вторую половину 2009 финансового года. [21]
Многочисленные положения законодательства предполагают, что полномочия должностных лиц по расходованию или перераспределению средств зависят от одобрения комитетов Конгресса. Это недопустимые формы законодательного расширения при исполнении законов, кроме как путем принятия законов. Поэтому, хотя моя администрация уведомит соответствующие комитеты перед принятием указанных мер и будет уделять рекомендациям таких комитетов все надлежащее и серьезное внимание, решения о расходах не должны рассматриваться как зависящие от одобрения комитетов Конгресса. Аналогичным образом, еще одно положение дает комитетам Конгресса полномочия устанавливать руководящие принципы финансирования расходов, связанных с реализацией улучшений безопасности зданий. Исполнительные должностные лица должны рассматривать такие руководящие принципы как рекомендательные. Еще одно положение требует, чтобы министр финансов соглашался на все запросы Совета попечителей, в состав которого входят представители Конгресса. Министр должен рассматривать такие запросы как необязательные.
В этом заявлении указывалось, что, хотя администрация может игнорировать несколько положений законопроекта, они будут консультировать комитеты Конгресса и принимать руководящие принципы комитетов Конгресса в качестве рекомендаций, поскольку он считал, что «положения законодательства предполагают обусловливание полномочий должностных лиц тратить или перераспределять средства одобрением комитетов Конгресса», и результатом будут «недопустимые формы законодательного расширения в исполнении законов, кроме как путем принятия законов», включая разделы, касающиеся переговоров с иностранными правительствами, ограничений на участие США в миротворческих миссиях ООН, защиты правительственных информаторов и определенных претензий Конгресса на полномочия по расходам. [22] [23] [24] Обама выпустил в общей сложности 37 заявлений о подписании в течение своего президентства. [25] [26] [27] [28] [29] [30]
«Заявление о неподписании» — это родственный метод, который некоторые президенты использовали для выражения обеспокоенности по поводу определенных положений законопроекта, не накладывая на него вето. [31] С помощью заявления о неподписании президенты объявляют причины своего отказа подписать, позволяя законопроекту стать законом без подписи. Конституция США допускает такие постановления по умолчанию: если президент не подписывает законопроект, он становится законом через десять дней, за исключением воскресений, « если только Конгресс своим Отсрочкой не воспрепятствует его Возвращению... » [32]
Некоторые губернаторы в штатах США также использовали заявление о неподписании, чтобы выразить сомнения относительно меры, одновременно позволяя ей осуществляться. [33]
