Управление Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ) отвечает за выявление и скорейшее разрешение этнической напряженности, которая может поставить под угрозу мир, стабильность или дружественные отношения между государствами-участниками Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и внутри них .
Офис был создан 8 июля 1992 года на Хельсинкском саммите Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), ныне известного как (ОБСЕ). ВКНМ фокусируется на регионе ОБСЕ и оповещает Организацию, когда ситуация может перерасти в конфликт. [1] Организация состоит из 57 государств-участников из Северной Америки, Европы и Азии. [2] Создание ВКНМ обычно считается «историей успеха» [3] и полезным инструментом предотвращения конфликтов. [4]
Создание офиса ВКНМ было напрямую связано с политическими обстоятельствами начала 1990-х годов. [5] Югославские войны были этническими конфликтами, которые вспыхнули после падения Берлинской стены и коммунизма, и которые в конечном итоге привели к распаду страны. Усилия СБСЕ, Европейского союза и Организации Объединенных Наций не смогли принести мир. Разочарование от невозможности предотвратить такую разрушительную человеческую трагедию привело к тому, что правительство Нидерландов предложило пост ВКНМ. [6] Этот офис будет нацелен на предотвращение конфликтов, основанных на напряженности с этническими меньшинствами. Что касается югославской трагедии, международные усилия считались безуспешными из-за ограниченных знаний международных посредников об этнической ситуации. [7] Это часто означало, что напряженность усиливалась, потому что международное сообщество не полностью понимало суть проблем. Кроме того, любая международная помощь, которая была предоставлена, приходила слишком поздно. Было признано, что такую напряженность следует выявлять и решать как можно раньше, чтобы не допустить перерастания в бесконечный конфликт. Югославский конфликт также ясно показал, что многие конфликты по всему миру коренятся в напряженности, связанной с национальными меньшинствами. Именно на этом фоне было представлено предложение о создании офиса Верховного комиссара по делам национальных меньшинств.
Было высказано много опасений относительно модели, предложенной Нидерландами. [8] В результате в мандат было включено несколько серьезных ограничений роли Верховного комиссара по делам национальных меньшинств.
Государства не согласились с тем, являются ли права национальных меньшинств индивидуальными или групповыми правами. В конечном итоге, имело место явное исключение индивидуальных случаев посредством пункта 5(c) мандата ВКНМ. [9] Это запрещает Верховному комиссару рассматривать «нарушения обязательств СБСЕ в отношении отдельного лица, принадлежащего к национальному меньшинству». Многие государства опасались, что ВКНМ станет своего рода « омбудсменом » для национальных меньшинств. Целью офиса было не создание нового инструмента по правам человека, а создание инструмента предотвращения конфликтов. [10] Это подчеркивалось в названии офиса: Верховный комиссар по делам национальных меньшинств, а не для национальных меньшинств.
Многие государства также резко выступили против участия Верховного комиссара по делам национальных меньшинств в делах о терроризме. [11] В результате Верховному комиссару по делам национальных меньшинств было запрещено рассматривать «вопросы национальных меньшинств в ситуациях, связанных с организованными актами терроризма». [12] Международное сообщество далее постановило, что Верховный комиссар по делам национальных меньшинств не должен иметь возможности «общаться и (...) признавать сообщения от любого лица или организации, которые практикуют или публично оправдывают терроризм или насилие». [13] В некоторых случаях этот пункт стал способом для государств запретить Верховному комиссару по делам национальных меньшинств вмешиваться в проблемы своих меньшинств. [14]
Мандат Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, определенный на Хельсинкском саммите 1992 года, содержал много двусмысленностей, наиболее существенной из которых является определение «национальных меньшинств». В мандате не было дано четких указаний относительно того, как толковать этот термин. Это произошло в основном потому, что государства-участники СБСЕ не смогли прийти к соглашению относительно определения «национальных меньшинств» и поэтому решили вообще не давать никакого определения. [15]
Первый Верховный комиссар, Макс ван дер Стул , сосредоточился на разъяснении и определении своего мандата. [16] Он сделал это, проконсультировавшись со многими экспертами по правам меньшинств и международному праву, и тем самым разработав набор руководящих принципов и практик для преодоления двусмысленностей в мандате. Благодаря широко определенному мандату он смог подойти к роли наилучшим образом, который он считал нужным. [17] Подход, принятый ван дер Стулом, стал определять, как его преемники также подходили к роли. Его определение «национальных меньшинств» состояло из трех различных элементов. [18] Во-первых, национальное меньшинство можно было отличить от остального общества по языковым, этническим или культурным характеристикам. Во-вторых, это меньшинство стремилось защищать и укреплять те характеристики, которые составляли его идентичность. Наконец, он сослался на пункт 32 Копенгагенского документа СБСЕ 1990 года, [19] в котором подчеркивалось, что принадлежность к национальному меньшинству является индивидуальным выбором человека. [20] В подходе, принятом ван дер Стулом и его последователями, нет требования, чтобы национальное меньшинство было численным меньшинством в населении. [21] Во многих случаях национальное меньшинство будет большинством в определенных странах или регионах.
Основная роль ВКНМ заключается в выявлении и разрешении напряженности, связанной с национальными меньшинствами, которая может перерасти в конфликт. [22] Это включает в себя «раннее предупреждение» о потенциальном конфликте, за которым следуют «ранние действия» по снятию напряженности. [23] Мандат уполномочивает ВКНМ оценивать «роль непосредственно заинтересованных сторон, характер напряженности и недавние события в ней и, где это возможно, потенциальные последствия для мира и стабильности в регионе ОБСЕ». [24] Ее самая важная роль заключается не обязательно в полном разрешении всех потенциальных конфликтов, а скорее в управлении ими таким образом, чтобы напряженность между группами не обострялась, а снижалась. [25] Это включает в себя посредничество, а также внедрение устойчивых решений.
В конечном счете, роль Верховного комиссара заключается в превентивной дипломатии. [26] Она должна обеспечивать раннее предупреждение эскалации напряженности, а также ранние действия для предотвращения дальнейшей эскалации. Напряженность между различными общественными группами может возникать по разным причинам, таким как этническая принадлежность, религия или язык. [27] Верховный комиссар по делам национальных меньшинств работает над устранением этой напряженности и достижением социальной сплоченности, прежде чем эта напряженность перерастет в конфликты. Первый Верховный комиссар по делам национальных меньшинств, Макс ван дер Стул, отметил, что Верховный комиссар по делам национальных меньшинств должен стремиться не допускать перерастания споров в вооруженные конфликты, но также должен понимать, что в некоторых случаях ситуация может выйти за рамки превентивной дипломатии. [28] В тех случаях, когда конфликты могут быть разрешены только в долгосрочной перспективе, необходимо применять более комплексный подход. Это может привести к тому, что Верховный комиссар направит Постоянному совету уведомление о раннем предупреждении, а также запросит у ОБСЕ выдать ей мандат «ad hoc» для позднего предотвращения конфликта. [29] Раннее предупреждение в соответствии с пунктом 15 мандата было выпущено только один раз в отношении кризиса в Косово в 1999 году. [30]
Чтобы способствовать социальной сплоченности, ВКНМ должен давать советы и предпринимать действия, которые зависят от контекста. Необходимо провести значительные исследования в отношении конкретного общества и этнических групп, вовлеченных в ситуацию, чтобы эффективно реагировать на нее. Ван дер Стул всегда тщательно готовился к любому государственному вмешательству, часто организуя одно- или двухдневный семинар с ведущими экспертами в нескольких соответствующих областях. [31] Важность этого подхода возникла из-за неудач международного сообщества во время югославских войн, где отсутствие понимания этнической ситуации международными посредниками часто приводило к ухудшению ситуации. [32]
Работа, проделанная Верховным комиссаром с момента создания этой роли, считается в значительной степени успешной. [33] Роль требует экспертных знаний, инструментов и опыта в мониторинге ситуаций потенциальной напряженности, а также в распознавании признаков эскалации. [34] Такие знания и навыки бесценны в отношении предотвращения конфликтов с участием меньшинств, поскольку эти ситуации часто очень нестабильны и сложны. Ни одна межэтническая напряженность не похожа на другую, и каждая будет включать в себя различные факторы и исторические и культурные влияния. Поэтому существует явная необходимость в специальном офисе, специализирующемся и сосредоточенном на вопросах меньшинств. [35]
ВКНМ использует несколько различных методов для достижения своей цели предотвращения конфликта. Верховный комиссар очень тесно сотрудничает с конкретным государством-участником и с лидерами соответствующих сторон. Хотя ВКНМ в конечном итоге не может обеспечить выполнение каких-либо обязательных действий, есть много способов, которыми ВКНМ может помочь в этой ситуации. [36]
Верховный комиссар будет помогать в предотвращении эскалации конфликта путем введения минимального стандарта прав меньшинств, который должен поддерживаться государством и другими субъектами большинства. Она также может помогать в реализации этих стандартов и помогать им стать нормой в этом государстве. Существует семь наборов тематических рекомендаций, которые могут стать платформой для улучшения межэтнических отношений и помочь снизить напряженность. К ним относятся рекомендации по образованию, языковым правам, участию, родственным государствам, охране правопорядка в многоэтнических обществах, языкам меньшинств в вещательных СМИ, а также интеграции и предотвращению конфликтов. [37] Верховный комиссар часто рекомендует государствам принимать меры по защите языков меньшинств, поскольку это одна из основных причин межэтнической напряженности. [38] Однако ОБСЕ и Верховный комиссар также продвигают политику интеграции, которая стремится к балансу между защитой культуры меньшинств и развитием всеобъемлющей общей идентичности. Это включает в себя политику интеграции, такую как поощрение изучения государственного языка. [39] Верховный комиссар также продвигает обучение языкам национальных меньшинств и религиозным обрядам как способу предотвращения конфликта. [40] Это способ способствовать пониманию разнообразия среди сообществ, а также разрушить стереотипы об определенных этнических группах. [41]
ВКНМ также сосредоточится на улучшении коммуникации между вовлеченными сторонами, включая лидеров государства и лидеров противоборствующих национальных групп. [42] Это включает в себя содействие процессам переговоров и обеспечение участия всех соответствующих сторон. При создании роли было признано, что наиболее частой причиной враждебных межэтнических отношений является недостаточная или искаженная коммуникация. [43] ВКНМ играет важную роль в установлении линий эффективной коммуникации до того, как начнут развиваться враждебные отношения.
Для того чтобы развивать мирное общество, Верховный комиссар стремится обеспечить, чтобы все группы меньшинств были достаточно вовлечены в общественную жизнь и были справедливо представлены на национальном, региональном и местном уровнях. [44] Обеспечивая, чтобы группы меньшинств были вовлечены в процессы принятия решений и чтобы они пользовались определенным уровнем влияния, государства могут предотвратить маргинализацию этих групп. Активное и эффективное участие также предоставляет средства правовой защиты для групп, которые считают, что их права нарушаются, и, таким образом, может помешать таким группам искать средства правовой защиты более насильственным образом. [45]
Важно отметить, что все правительства могут воспользоваться правом отказа от участия Верховного комиссара и могут не допустить ее въезда в страну. В таких обстоятельствах Верховный комиссар должен информировать ОБСЕ. [46]
Первый Верховный комиссар по делам национальных меньшинств, Макс ван дер Стул, занимался межэтнической напряженностью на Украине между значительным русским меньшинством и правительством Украины с 1994 по 2001 год. Его работа в это время считалась в значительной степени успешной в снижении напряженности и построении пути к мирным решениям. Этот конфликт был многослойным и подчеркивал важность поиска долгосрочных решений в поисках мира. [47] После распада СССР и обретения Украиной независимости в 1991 году напряженность начала возникать, поскольку Украина стремилась установить свою идентичность. [48] В частности, эти непростые отношения были вызваны историческим российским господством над Украиной, а также преобладанием русского языка в украинской жизни. Хотя Верховный комиссар по делам национальных меньшинств был не единственным влиятельным игроком в управлении и решении этих вопросов, он сыграл решающую роль в установлении движения к миру. [49]
Гибкость мандата Верховного комиссара по делам национальных меньшинств и характер его роли позволили ван дер Стулу включиться в напряженность на Украине на очень раннем этапе. Он смог разработать тактичный и творческий подход к решению сложных вопросов, возникших на том этапе. [50] Успех его работы там во многом объясняется его способностью выстраивать доверительные отношения с вовлеченными сторонами и подходить ко всем вопросам с точки зрения беспристрастности.
В феврале 1994 года правительство пригласило ВКНМ на Украину. В то время на Украине существовало несколько проблем меньшинств, вызывавших напряженность. ВКНМ занимался регулированием отношений между русским меньшинством и украинским большинством, статусом Крыма в составе Украины и переселением крымских татар . [51] Важно, что скатывание к насильственному конфликту было предотвращено во всех областях. Однако, хотя работа ВКНМ была в целом успешной, она также выявила ограничения этой роли. Украинское правительство не желало выполнять большинство его рекомендаций, хотя оно последовательно желало сотрудничать с ВКНМ. [52] Поэтому, хотя ВКНМ в конечном итоге сыграл решающую роль в предотвращении конфликта на Украине, его способность обеспечить устойчивое решение во всех областях напряженности часто была ограниченной. [53]