Королевская прерогатива — это совокупность традиционных полномочий , привилегий и иммунитета, закрепленных за британским монархом (или «сувереном»), признанная в Соединенном Королевстве . Монарх рассматривается внутри страны как абсолютная власть , или «единственная прерогатива», и источник многих исполнительных полномочий британского правительства.
Прерогативные полномочия ранее осуществлялись монархом, действующим по собственной инициативе. С 19-го века по традиции для осуществления прерогативы требовался совет премьер-министра или кабинета министров , которые затем подотчетны парламенту за решение. Монарх по-прежнему имеет конституционное право осуществлять королевскую прерогативу вопреки совету премьер-министра или кабинета министров, но на практике он, скорее всего, будет делать это только в чрезвычайных ситуациях или когда существующий прецедент не применим должным образом к рассматриваемым обстоятельствам.
Сегодня королевская прерогатива доступна в управлении правительством Соединенного Королевства, включая иностранные дела, оборону и национальную безопасность. Монарх имеет значительный конституционный вес в этих и других вопросах, но ограниченную свободу действий, поскольку осуществление прерогативы традиционно находится в руках премьер-министра и других министров или других правительственных чиновников.
Королевскую прерогативу называют «крайне сложной для адекватного определения концепцией», но вопрос о том, существует ли конкретный тип прерогативы, является вопросом общего права, который должен решаться судами как окончательным арбитром. [1] Известный теоретик конституционного права А. В. Дайси в девятнадцатом веке предположил, что:
Прерогатива, по-видимому, исторически и фактически является ничем иным, как остатком дискреционной или произвольной власти, которая в любой момент времени законно остается в руках короны. Прерогатива — это название оставшейся части изначальной власти короны... Каждое действие, которое исполнительная власть может законно совершить без полномочий парламентского акта, совершается в силу прерогативы. [2]
Хотя многие комментаторы придерживаются точки зрения Дайси, некоторые специалисты по конституционному праву предпочитают определение, данное Уильямом Блэкстоуном в 1760-х годах: [3]
Под словом «прерогатива» мы обычно понимаем особое превосходство, которым обладает Король над всеми другими лицами и которое выходит за рамки обычного права, в силу своего королевского достоинства... оно может применяться только к тем правам и возможностям, которыми Король пользуется единолично, в противовес другим, а не к тем, которыми он пользуется совместно с кем-либо из своих подданных. [2] [4]
Мнение Дайси о том, что любое действие монарха по управлению, выходящее за рамки закона, находится под прерогативой, расходится с мнением Блэкстоуна о том, что прерогатива просто охватывает те действия, которые ни одно другое лицо или орган в Соединенном Королевстве не может предпринять, например, объявление войны . [2] Существует прецедентное право, подтверждающее обе точки зрения. Представление Блэкстоуна о прерогативе как полномочиях исключительного характера было поддержано лордом Пармуром в деле De Keyser's Royal Hotel в 1920 году, но некоторые трудности с этим были выражены лордом Рейдом в деле Burmah Oil в 1965 году . Четкое различие не было необходимым в соответствующих случаях, и судам, возможно, никогда не придется решать этот вопрос, поскольку лишь немногие дела напрямую касаются самой прерогативы. [5]
До XIII века английский монарх осуществлял верховную власть, которая была ограничена «возобновлением феодальных беспорядков в XIV и XV веках». [6] Королевская прерогатива была способом осуществления своей власти без согласия других, но ее пределы были неясны, и попытка юридически определить ее объем была впервые предпринята в 1387 году Ричардом II . [7] [8]
Эта «буря» начала отступать в течение 16-го века, и монарх стал по-настоящему независимым, когда Генрих VIII и его преемники стали главой протестантской церкви Англии , и, следовательно, не были подотчетны ни духовенству, ни Папе . Хотя монарх был «главным партнером в английской конституции», суды признали растущую важность парламента , не объявив его всемогущим. [6] В деле Феррера [9] Генрих принял это ограничение, полагая, что он был гораздо более могущественным, управляя с согласия парламента, чем без него, особенно в вопросах налогообложения. Сэр Томас Смит и другие современные авторы утверждали, что монарх не мог взимать налоги без одобрения парламента. [10]
Генрих и его потомки обычно следовали юридическим решениям, хотя теоретически они не были связаны ими. Одно из предположений заключается в том, что они признавали, что стабильное правительство требует юридической консультации и согласия, в то время как «все ведущие юристы, государственные деятели и публицисты периода Тюдоров» соглашались, что все подчиняются закону, включая короля. [11] Хотя монарх обладал «неограниченным усмотрением» в том, когда использовать прерогативу, он был ограничен в областях, где суды налагали условия на ее использование или где он сам решал сделать это. [12]
Яков I Английский оспорил этот консенсус в деле о запретах 1607 года , утверждая, что король имел божественное право заседать в качестве судьи и толковать общее право так, как он считал нужным. Возглавляемая сэром Эдвардом Коуком судебная система отвергла эту идею на том основании, что, хотя монарх и не подчиняется какому-либо лицу, он подчиняется закону. Пока он не приобретет достаточных знаний о законе, он не имеет права толковать его, на что Коук также указал, что «требуется длительное изучение и опыт, прежде чем человек сможет достичь его познания». В деле о прокламациях 1611 года Коук далее постановил, что монарх может осуществлять только существующие прерогативы, а не создавать новые. [13]
После Славной революции в ноябре 1688 года Яков II из Англии был заменен своей старшей дочерью Марией II и ее мужем Вильгельмом III , которые приняли трон на условиях, изложенных в Билле о правах 1689 года . Они включали ограничения королевской прерогативы, которые, по мнению многих, были неправильно использованы Яковом; Статья 1 запрещала монарху приостанавливать или исполнять законы без согласия парламента, в то время как Статья 4 делала незаконным использование прерогативы для взимания налогов «без разрешения парламента». Билль также позволял парламенту ограничивать использование оставшихся прерогатив в будущем, одним из примеров является Трехлетний акт 1694 года , который требовал от монарха распускать и созывать парламент в определенное время. [14]
Право распускать парламент является «возможно, самой важной остаточной прерогативой, осуществляемой лично сувереном, и представляет собой наибольший потенциал для споров». [15] Эта прерогатива обычно осуществляется по просьбе премьер-министра , либо по его или ее усмотрению, либо после вотума недоверия . Конституционные теоретики придерживались разных взглядов относительно того, возможен ли сегодня односторонний роспуск парламента; сэр Айвор Дженнингс писал, что роспуск подразумевает «согласие министров», и как таковая монарх не может распустить парламент без согласия министров; «если министры отказываются дать такой совет, она не может сделать ничего, кроме как уволить их». Однако А. В. Дайси считал, что в некоторых чрезвычайных обстоятельствах монарх может единолично распустить парламент при условии, что «возникнет случай, когда есть веские основания полагать, что мнение Палаты не совпадает с мнением избирателей... Роспуск допустим или необходим всякий раз, когда желания законодательного органа отличаются или можно справедливо предположить, что они отличаются от желаний нации» [16] .
Монарх мог бы заставить парламент распустить парламент, отказавшись от королевского согласия ; это, скорее всего, привело бы к отставке правительства. По традиции монарх всегда одобряет законопроекты; последний раз королевское согласие не было дано в 1708 году во время правления королевы Анны , когда по совету министра она отклонила королевское согласие на законопроект о шотландской милиции . Это не означает, что право на отказ, даже вопреки желанию премьер-министра, умерло: угроза королевского вето Георга III и Георга IV сделала католическую эмансипацию невозможной в период с 1800 по 1829 год, в то время как Георгу V в частном порядке (его собственный адвокат, а не премьер-министр) посоветовали наложить вето на третий законопроект о самоуправлении Ирландии ; Дженнингс пишет, что «король предполагал на протяжении всего времени, что у него есть не только законная власть, но и конституционное право отказать в согласии». [17] Королевская прерогатива роспуска парламента была отменена разделом 3(2) Закона о фиксированном сроке полномочий парламента 2011 года [ 18] и восстановлена Законом о роспуске и созыве парламента 2022 года , который отменил Закон 2011 года. [19] Однако в разделе 6(1) Закона 2011 года конкретно указано, что полномочия монарха по отсрочке заседаний парламента не затрагиваются Законом. [20] Тем не менее, решение Верховного суда 2019 года по делу Миллера II установило, что прерогатива отсрочки заседаний не является абсолютной.
Назначение премьер-министра также теоретически регулируется королевской прерогативой. Технически монарх может назначить премьер-министром любого, кого он захочет назначить, но на практике назначенным лицом всегда является человек, который лучше всего подходит для того, чтобы получить большинство в Палате общин. Обычно это лидер политической партии, которая возвращается в парламент с большинством мест после всеобщих выборов. Трудности могут возникнуть с так называемым подвешенным парламентом , в котором ни одна партия не имеет поддержки большинства, как это произошло в последний раз в 2017 году . В этой ситуации конституционная конвенция заключается в том, что предыдущий действующий президент имеет первоочередное право сформировать коалиционное правительство и добиваться назначения. [21] Если премьер-министр решает уйти в отставку в середине парламентской сессии, то, если нет явного «премьер-министра в ожидании» (например, Невилл Чемберлен в 1937 году или Энтони Иден в 1955 году), монарх в принципе должен выбрать преемника (после получения соответствующего совета, не обязательно от уходящего премьер-министра), но последним монархом, который активно участвовал в таком процессе, был Георг V, который назначил Стэнли Болдуина , а не лорда Керзона в 1923 году. В более современные времена монарх предоставлял политикам, участвующим в выборе преемника, выбор преемника путем частных консультаций ( Уинстон Черчилль в мае 1940 года, Гарольд Макмиллан в январе 1957 года, Алек Дуглас-Хьюм в октябре 1963 года). В настоящее время монарх не имеет полномочий, поскольку правящая партия выбирает нового лидера, который будет почти автоматически назначен, если он или она получит поддержку большинства Палаты общин (последние из них — Тереза Мэй в 2016 году, Борис Джонсон в 2019 году, Лиз Трасс и Риши Сунак в 2022 году). [22]
Наиболее заметной прерогативой, влияющей на судебную систему, является прерогатива помилования , которая состоит из двух элементов: предоставление помилования и предоставление nolle prosequi . Помилования могут устранить «боли, штрафы и наказания» от уголовного осуждения, хотя они не снимают сами обвинительные приговоры. Это полномочие обычно осуществляется по совету Государственного секретаря Министерства внутренних дел ; монарх не имеет прямого участия в его использовании. Осуществление этого полномочия может также принимать форму смягчения наказания, ограниченной формы помилования, когда приговор сокращается, при определенных условиях. Предоставление помилования не подлежит судебному контролю, как подтверждено в деле Совета профсоюзов государственных служащих против министра государственной службы , [23] [ сомнительно – обсудить ], но суды решили критиковать его применение или отсутствие такового, как в деле Р против Государственного секретаря Министерства внутренних дел, ex parte Бентли . [24] [25] Предоставление nolle prosequi осуществляется Генеральным прокурором Англии и Уэльса (или эквивалентом в Шотландии или Северной Ирландии) от имени Короны, чтобы остановить судебное разбирательство против лица. Это не подлежит пересмотру судами, как подтверждено в деле R v Comptroller-General of Patents, ex parte Tomlinson , [26] [27] и не считается оправданием; ответчик может предстать перед судом по тому же обвинению позднее. [28]
Королевская прерогатива широко используется в сфере иностранных дел. Именно монарх признает иностранные государства (хотя несколько законов регулируют иммунитеты, которыми пользуются их главы и дипломатические представители), издает декларации о войне и мире и формирует международные договоры. Монарх также имеет право аннексировать территорию, как это было сделано в 1955 году с островом Роколл . После аннексии территории монарх имеет полное право усмотрения относительно того, в какой степени правительство возьмет на себя обязательства бывшего правительства; это было подтверждено в деле West Rand Central Gold Mining Company против The King . [29] [30] Монархи также имеют право изменять британские территориальные воды и уступать территорию. Их свобода делать это на практике сомнительна, поскольку они могут лишить британских граждан их гражданства и прав. Когда остров Гельголанд был уступлен Германии в 1890 году, сначала было запрошено парламентское одобрение. [31] Монархи также могут регулировать колонии и зависимые территории, осуществляя прерогативу посредством Указов в Совете . Суды долго боролись против использования монархом этой власти: в деле R (Bancoult) против Государственного секретаря иностранных дел и по делам Содружества (№ 2) [ 32] Апелляционный суд постановил, что использование Указов в Совете для срыва судебных решений является незаконным злоупотреблением властью, хотя это решение было позже отменено. [33]
Решение, вынесенное Апелляционным судом в 1988 году ( ex parte Everett ) и повторенное в постановлении Высокого суда, вынесенном в июле 2016 года, [34] подтвердило, что выдача или отзыв британских паспортов всегда были осуществлением королевской прерогативы и продолжают осуществляться по усмотрению Государственного секретаря. [35]
Согласно общему праву, граждане имеют право свободно покидать и въезжать в Соединенное Королевство. В деле R v Foreign Secretary , ex parte Everett [36] суды постановили, что они имеют право пересматривать выдачу паспортов и удержание паспортов у британских граждан. Приказ ne exeat regno также используется для предотвращения выезда человека из страны. Право заключать договоры является спорным прерогативным полномочием: согласно определению Блэкстоуна, прерогативное полномочие должно быть уникальным для монарха. [37]
Монархи также имеют право осуществлять свою прерогативу в отношении предоставления почестей , регулирования вооруженных сил и церковных назначений. [38] Хотя предоставление большинства почестей обычно решается исполнительной властью, монарх по-прежнему является лицом, которое технически их присуждает. Исключениями из этого правила являются членство в Ордене Подвязки , Ордене Чертополоха , Ордене Заслуг , Королевском Викторианском ордене и Королевской Викторианской цепи , которые монарх имеет полное право предоставлять по своему усмотрению. [39] В отношении вооруженных сил монарх является главнокомандующим, и члены регулируются королевской прерогативой. Большинство законов не применяются к вооруженным силам, хотя некоторые области, такие как военная дисциплина, регулируются актами парламента. В соответствии с Законом о королевских процедурах 1947 года монарх является единственной властью для вооруженных сил, и как таковая их организация, распоряжение и контроль не могут быть оспорены судами. [40] Это осуществление прерогативы дает Короне право набирать членов вооруженных сил, назначать офицеров и заключать соглашения с иностранными правительствами о размещении войск на их территории. [41]
Прерогатива дает монарху право назначать епископов и архиепископов в Церкви Англии , [42] а также регулировать печать и лицензирование Авторизованной (короля Якова) версии Библии . [43] Монарх также оказывает определенное влияние на свои еженедельные и закрытые беседы с премьер-министром Соединенного Королевства. [ необходима цитата ]
Р против Государственного секретаря Министерства внутренних дел, ex parte Нортумбрийского полицейского управления , признал, что прерогатива также включает в себя право «предпринимать все разумные шаги для сохранения мира королевы », а в деле Burmah Oil Co. против Лорда-адвоката Палата лордов сочла, что она распространяется на «выполнение всех тех действий в чрезвычайной ситуации, которые необходимы для ведения [Второй мировой войны]». [44]
Сегодня монарх осуществляет прерогативу почти исключительно в соответствии с рекомендациями правительства. Лейланд отмечает, что:
Нынешняя королева... поддерживает очень тесную связь с осуществлением государственной власти посредством еженедельных аудиенций у премьер-министра, во время которых она полностью информируется о делах правительства... [Но] следует подчеркнуть, что премьер-министр не обязан принимать во внимание королевское мнение. [45]
Проще говоря, прерогатива используется премьер-министром и кабинетом для управления королевством от имени Короны; хотя монарх имеет «право на консультацию, право поощрять и право предупреждать», действие в этой роли не подразумевает осуществления дискреционных полномочий. В соответствии с правом предупреждать монарх может представить премьер-министру причины для пересмотра выбора, но выбор остается за премьер-министром. [46]
Сегодня некоторые прерогативные полномочия напрямую осуществляются министрами без одобрения парламента, включая полномочия по объявлению войны и заключению мира, выдаче паспортов и предоставлению почестей. [47] Прерогативные полномочия номинально осуществляются монархом, но по рекомендации премьер-министра (с которым монарх встречается еженедельно) и кабинета министров . [48] Некоторые ключевые функции британского правительства по-прежнему выполняются в силу королевской прерогативы, но в целом использование прерогативы сокращается, поскольку функции постепенно ставятся на законодательную основу. [49]
Несколько влиятельных решений Палаты лордов определили ограниченные рамки использования прерогативных полномочий. В 1915 году была подана апелляция в Палату лордов, Re Petition of Right (« Дело аэродрома Шорхэм »), но во время апелляции дело было урегулировано, а апелляция отозвана, когда Корона согласилась выплатить компенсацию. [50] Апелляция была поданной на единогласное решение Апелляционного суда о том, что Корона, как в соответствии с установленными законом Правилами обороны королевства, так и в соответствии с королевской прерогативой, имела право занять и занять в военных целях в военное время коммерческий аэродром на южном побережье. Правительство утверждало, что это действие было направлено на защиту от вторжения; суды постановили, что для осуществления прерогативы правительство должно продемонстрировать, что существует угроза вторжения. Это было поддержано в деле The Zamora (1916), [51] где Тайный совет , по апелляции от Призового суда , постановил в целом, что для осуществления полномочия, не предоставленного законом (например, прерогативного полномочия), правительство должно доказать суду, что его осуществление оправдано. [52] Следующее решение было принято в деле Attorney General v De Keyser's Royal Hotel Ltd (1920), [53] где Палата лордов подтвердила, что законодательное положение в области, где используются прерогативные полномочия, «ограничивает королевскую прерогативу, пока она находится в силе, до такой степени, что Корона может делать только определенное дело в соответствии с законодательными положениями и в соответствии с ними, и что ее прерогативное право делать это дело приостановлено». [54]
Этот принцип превосходства закона был расширен в деле Laker Airway Ltd против Министерства торговли , касающемся отзыва лицензии коммерческого авиаперевозчика (декабрь 1976 г.), [55] где было подтверждено, что прерогативные полномочия не могут использоваться для противоречия законодательному положению, и что в ситуациях, к которым применимы и полномочия, и закон, полномочия могут использоваться только для достижения цели закона. [56] Другое расширение произошло в деле R против Государственного секретаря Министерства внутренних дел, ex parte Fire Brigades Union , [57] где Апелляционный суд постановил, что даже если закон еще не вступил в силу, прерогатива не может использоваться для «противоречения желаниям парламента» (в этом случае использование его дискреционных полномочий для выбора даты начала для отсрочки, возможно, на неопределенный срок, введения установленной законом схемы компенсации). [58]
В то время как королевская прерогатива используется правительством Великобритании при заключении (и расторжении) договоров, Верховный суд постановил в деле Р. (Миллер) против Государственного секретаря по выходу из Европейского союза , что правительство не может использовать прерогативу для подачи уведомления о прекращении членства Великобритании в ЕС (в соответствии со статьей 50 Договора о Европейском союзе ). Вместо этого правительству требовались законодательные полномочия через Акт парламента. Аргументация суда на первоначальном слушании состояла в том, что такое уведомление неизбежно затронет права в соответствии с внутренним законодательством (многие права ЕС имеют прямое действие в Великобритании). Исходя из предположения — впоследствии доказанного как ложное [примечание 1] — что приведение в действие статьи 50 неизбежно приведет к Brexit, использование прерогативы таким образом, следовательно, подорвет намерение парламента предоставить эти права. Эта аргументация была сохранена на последующем слушании в Верховном суде, хотя это решение уделило больше внимания тому факту, что парламент проголосовал за включение Великобритании в то, что тогда было ЕЭС, по уставу в 1972 году, что в соответствии с принципом отеля Де Кейзера (1920) заменило обычные прерогативные полномочия по заключению договоров. После этого решения парламент решил предоставить правительству законное разрешение на вручение уведомления в соответствии со статьей 50. Это было надлежащим образом предоставлено в Законе о Европейском союзе (Уведомление о выходе) 2017 года, и Тереза Мэй воспользовалась этим правом 29 марта 2017 года. [ необходима цитата ]
До того, как современная процедура судебного надзора заменила ходатайство о праве как средство для оспаривания действительности прерогативы, суды традиционно были готовы только констатировать, существовали ли полномочия или нет, а не то, использовались ли они надлежащим образом. [58] Поэтому они применяли только первый из тестов Веднесбери : было ли использование незаконным. Такие конституционные ученые, как Уильям Блэкстоун, считают это уместным:
При осуществлении этих прерогатив, которые закон ему дал, король непреодолим и абсолютен, согласно формам конституции. И все же, если последствием этого осуществления будет явное оскорбление или бесчестье королевства, парламент призовет его советников к справедливому и суровому ответу. [61]
В 1960-х и 1970-х годах это отношение менялось, и лорд Деннинг заявил в деле Laker Airway , что «поскольку прерогатива является дискреционным полномочием, которое должно осуществляться ради общественного блага, следует, что ее осуществление может быть рассмотрено судами так же, как и любое другое дискреционное полномочие, которым наделена исполнительная власть». Наиболее авторитетным делом по этому вопросу является дело Совета профсоюзов государственных служащих против министра государственной службы , обычно известное как дело GCHQ. Палата лордов подтвердила, что применение судебного надзора будет зависеть от характера полномочий правительства, а не от их источника. Полномочия в области внешней политики и национальной безопасности считаются выходящими за рамки судебного надзора, в то время как прерогатива помилования рассматривается в его рамках, как в деле R против государственного секретаря Министерства внутренних дел, ex parte Bentley . [62]
Отмена королевской прерогативы не является неизбежной, и недавние движения за отмену роли монархии и ее королевской прерогативы в правительстве оказались безуспешными. [63] Министерство юстиции провело «пересмотр исполнительных полномочий королевской прерогативы» в октябре 2009 года. [64] Бывший депутат- лейборист и министр кабинета Тони Бенн безуспешно вел кампанию за отмену королевской прерогативы в Соединенном Королевстве в 1990-х годах, утверждая, что все правительственные полномочия, фактически осуществляемые по совету премьер-министра и кабинета, должны подлежать парламентскому контролю и требовать парламентского одобрения. Более поздние правительства утверждали, что такова широта тем, охватываемых королевской прерогативой, что требование парламентского одобрения в каждом случае, когда прерогатива в настоящее время используется, перегрузит парламентское время и замедлит принятие законодательства. [65]
В ходе обвинительного процесса Генеральный прокурор от имени Короны может заявить nolle prosequi , действие которого прекращает судебное разбирательство. Полномочия не подлежат контролю со стороны судов: R против Контролера патентов (1899) .
Милорды, защита подданного, родившегося в Великобритании, не вытекает из обладания паспортом, а является осуществлением одной из обычных функций суверенного государства. Ни один британский подданный не имеет законного права на паспорт. Предоставление паспорта Соединенного Королевства является королевской прерогативой, осуществляемой через министров Ее Величества и, в частности, министра иностранных дел. Министр иностранных дел имеет право удерживать или изымать паспорт по своему усмотрению, хотя на практике такое право осуществляется только очень редко и в очень исключительных случаях.
{{cite news}}: CS1 maint: numeric names: authors list (link)