Сберегательно -кредитный кризис 1980-х и 1990-х годов (обычно называемый кризисом ссудо-сберегательных ассоциаций ) был крахом примерно трети сберегательно-кредитных ассоциаций (S&L или сберегательных касс) в Соединенных Штатах в период с 1986 по 1995 год. Эти сберегательные кассы были банками, которые исторически специализировались на ипотечном кредитовании с фиксированной ставкой. [1] Федеральная корпорация страхования ссуд и сбережений (FSLIC) закрыла или иным образом урегулировала 296 сберегательных касс с 1986 по 1989 год, после чего недавно созданная Корпорация по разрешению проблем (RTC) взяла на себя эти обязанности. Оба агентства закрыли 1043 банка, которые имели активы на сумму 519 миллиардов долларов. Общая стоимость налогоплательщиков к концу 1999 года составила 123,8 миллиарда долларов, а дополнительные 29,1 миллиарда долларов убытков понесли сберегательные кассы. [2]
Начиная с 1979 года и до начала 1980-х годов Федеральная резервная система резко повысила процентные ставки в попытке снизить инфляцию. В то время сберегательные учреждения выдавали долгосрочные кредиты по фиксированным процентным ставкам, которые были ниже преобладающих ставок по депозитам. Попытки привлечь больше депозитов, предлагая более высокие процентные ставки, привели к обязательствам, которые не могли быть оплачены более низкими процентными ставками, по которым они ссужали деньги. Также нельзя было просто выплатить отток депозитов путем продажи теперь менее ценных активов. Конечным результатом стало то, что около трети ссудно-сберегательных учреждений стали неплатежеспособными, что вызвало первую волну банкротств в 1981–83 годах.
Когда проблема стала очевидной, Конгресс принял меры, чтобы разрешить сберегательным учреждениям заниматься новой кредитной деятельностью в надежде, что они диверсифицируются и станут более прибыльными. Это включало выдачу ипотечных кредитов с плавающей ставкой и разрешение на коммерческое кредитование недвижимости. Более низкие требования к капиталу и разрешительные стандарты бухгалтерского учета также позволили более слабым сберегательным учреждениям продолжать свою деятельность, хотя по старым правилам или US GAAP они были бы неплатежеспособны. Эти изменения позволили существенно рисковать и росту сберегательной отрасли. Многие новые сберегательные учреждения были образованы на американском юго-западе и быстро увеличили свои заемные средства до значительных размеров. Региональная концентрация сберегательных инвестиций там, наряду с неопытностью сберегательных учреждений в новых типах кредитования, в которые они вошли, оказались крайне хрупкими. Когда цены на недвижимость в этих регионах упали в 1986 году, началась вторая и более крупная волна банкротств.
Страховщик депозитов FSLIC не смог оплатить все эти неудачи и стал неплатежеспособным. Финансовая слабость FSLIC, наряду с давлением Конгресса, также вынудила регулирующие органы прибегнуть к регулятивным снисхождениям. Это позволило неплатежеспособным сберегательным учреждениям оставаться открытыми и привязало FSLIC к вливаниям капитала. Попытки рекапитализации FSLIC предпринимались слишком поздно и в недостаточных объемах. Неудачи продолжали накапливаться в течение 1988 года, и к февралю 1989 года был внесен законопроект Конгресса — Закон о реформе, восстановлении и обеспечении соблюдения финансовых институтов 1989 года — об учреждении Корпорации по разрешению трастов для ликвидации всех оставшихся неплатежеспособных сберегательных учреждений. Закон также ввел более строгие правила в отношении капитала для сберегательных учреждений и увеличил надзорные ресурсы. Ответственность за надзор за сберегательными учреждениями и страхование депозитов сберегательных учреждений также была передана соответственно новому тогда Управлению по надзору за сберегательными учреждениями и Федеральной корпорации по страхованию депозитов .
Сберегательные учреждения возникли в 19 веке с целью объединения ресурсов среди членов для выдачи кредитов на покупку жилой недвижимости. [1] Отрасль быстро росла более чем на 10% в год в послевоенный период на фоне государственной поддержки жилищного финансирования. [3] В то время сберегательные учреждения регулировались двумя — или тремя, если включать государственных регуляторов, — учреждениями. Проверки проводились Федеральным советом банков жилищного кредитования (FHLBB); но надзорные полномочия были отдельными и находились в региональных Федеральных банках жилищного кредитования . [4] Проблемы конфликта интересов также существовали в частных банках жилищного кредитования, что приводило к плохим рабочим отношениям между федеральными инспекторами-служащими и частными инспекторами. Задержки между проверками и их отчетами, поступающими инспекторам, также означали, что надзорные меры, если бы они были приняты, опоздали бы на несколько месяцев. [5] Слабые полномочия по обеспечению соблюдения, наряду с правами сберегательных учреждений оспаривать неблагоприятные отчеты, означали, что Федеральный совет банков жилищного кредитования был очень почтителен по отношению к руководству банка. [6]
В начале 1980-х годов наступил спад, сопровождавшийся высокими процентными ставками, что значительно напрягало как сберегательные, так и другие банковские учреждения. [7] Отрицательная чистая процентная маржа из-за низких процентов, полученных по активам с высокими расходами на уплату процентов по депозитам, необходимыми для удержания депозитов, вызвала волну банкротств сберегательных учреждений в период с 1981 по 1983 год. [1] Федеральные правила, особенно Положение Q , установили ограничения на процентные ставки по депозитам. Вкладчики отреагировали снятием своих наличных и размещением их во взаимных фондах денежного рынка . В ответ на эти оттоки Конгресс принял Закон о дерегулировании депозитных учреждений и денежно-кредитном контроле 1980 года, который постепенно отменял ограничения процентных ставок Положения Q и расширял полномочия сберегательных учреждений по кредитованию, включив в них строительные кредиты. Лимит страхования депозитов также был увеличен с 40 000 до 100 000 долларов на счет. [8] Однако постепенная отмена ограничений процентных ставок по депозитам привела к существенному увеличению расходов сберегательных учреждений на уплату процентов по депозитам, поскольку они изо всех сил пытались удержать вкладчиков. Последовавшее за этим снижение прибыльности привело к волне банкротств сберегательных касс в 1981–1983 годах. [9]
Многие из этих неудач были вне контроля их менеджеров. Высокие и нестабильные процентные ставки в начале 1980-х годов привели к тому, что даже сберегательные учреждения с диверсифицированными портфелями ипотечных кредитов на жилье, ограниченные существующими ценовыми ограничениями, оказались неспособными выполнять свои обязательства. [10] Исторические институциональные характеристики сберегательных учреждений — низкие показатели убытков в сочетании с низкими доходами и капиталом — были стабильными, но серьезно оспорены этими рыночными условиями. [11]
Закон Гарна-Сен-Жермена 1981 года о депозитарных учреждениях завершил процесс дерегулирования, который предоставил облегчение слабым сберегательным учреждениям, разрешив их страховщику депозитов, Федеральной корпорации по страхованию сбережений и кредитов (FSLIC), осуществлять прямые вливания капитала через «сертификаты чистой стоимости». [13] Закон Гарна-Сен-Жермена также значительно расширил полномочия сберегательных учреждений по кредитованию, позволив им заниматься коммерческой недвижимостью и кредитованием по кредитным линиям, чем многие сберегательные учреждения охотно пользовались. [14] В период с 1980 по 1986 год доля ипотечных кредитов на жилую недвижимость в активах сберегательных учреждений сократилась с более чем 80 процентов до менее чем 60. [15]
Эти новые полномочия по кредитованию не сопровождались каким-либо увеличением надзорных ресурсов или полномочий. [16] [17] В то время считалось, что условия процентных ставок быстро смягчатся, что позволит сберегательным учреждениям реструктурировать свои портфели активов, [18] и что расширенные полномочия по кредитованию позволят сберегательным учреждениям диверсифицировать свои портфели и заниматься более прибыльной кредитной деятельностью. [13] Ожидалось, что сберегательные учреждения продолжат оставаться относительно послушными учреждениями, какими они всегда были, и будут благоразумно диверсифицировать свои портфели; в то время мало кто верил, что эти эпизоды дерегулирования позволят сберегательным учреждениям заниматься чрезмерно рискованным кредитованием. [19]
Многие из кредитов, выданных в рамках расширенных кредитных полномочий, были сосредоточены в быстрорастущих штатах, таких как Калифорния, Флорида и Техас. [20] Слабый государственный надзор и весьма разрешительные ограничения на кредитное плечо позволили сберегательным фондам в этих штатах быстро расширяться, принимая на себя значительный риск, сосредоточенный в этих бизнес-линиях и географических регионах. [21] Высокая чувствительность стоимости коммерческой недвижимости к местным экономическим условиям сделала эти сберегательные фонды крайне чувствительными к этим местным экономическим условиям. [22] Эти проблемы усугублялись относительной неопытностью персонала сберегательных фондов в оценке рисков коммерческого кредитования и инвестиций в акционерный капитал. [23]
Политика дерегулирования администрации Рейгана , реализованная назначением Эдвина Дж. Грея на должность руководителя сберегательных учреждений , сократила проверки сберегательных учреждений в период с 1981 по 1984 год на 26 процентов. [24] Нормализованные по учреждениям или по активам, надзорные ресурсы учреждений, застрахованных FSLIC, были напряжены. [25] Однако позиция Грея изменилась после вызванного мошенничеством краха техасской Empire Savings and Loan: он провел следующие два года, увеличивая ресурсы для проверок и ужесточая финансовые правила. Однако такие усилия не были поддержаны отраслевыми группами или администрацией Рейгана. [26]
Попытки сгладить грубые рыночные условия включали значительную снисходительность со стороны регулирующих органов: когда регулирующий орган решает не применять правила, которые обычно нарушают работу банка. Поэтому FHLBB постепенно снизил требования к чистому капиталу с пяти процентов в 1980 году до трех процентов в 1982 году. [18] Слабые правила поэтапного введения также означали, что многим новым сберегательным и кредитным учреждениям могут потребоваться требования к чистому капиталу ниже трех процентов; фактически, новые учреждения могут быть увеличены с двух миллионов долларов капитала до 1,3 миллиарда долларов активов (кратно 650) примерно за год. [18]
FHLBB также решила принять принципы регулятивного учета, которые позволили учреждениям отложить отчетность об убытках и рассматривать больше инструментов как капитал. Правила учета надзорного гудвилла (тип нематериального актива) также были либерализованы, что облегчило сберегательным фондам покупку неплатежеспособных сберегательных фондов. Поскольку это заменило обычные денежные вливания от FSLIC из-за ограниченных финансовых ресурсов страховщика, это использовало такой гудвилл как по сути бухгалтерскую фикцию. Однако такие мягкие правила учета также имели эффект, препятствующий FHLBB вмешиваться в слабо капитализированные учреждения, балансы которых поддерживались нематериальными активами. [27] Политические меры реагирования, выбранные администрацией Рейгана и принятые FHLBB под давлением, также привели к требованиям не использовать деньги налогоплательщиков. Наряду с политическими требованиями не тревожить общественность закрытием учреждений, эти ограничения вынудили FHLBB проводить политику «сокрытия плохого состояния [сберегательных фондов] за бухгалтерскими уловками». [28] [29]
К 1983 году, несмотря на то, что условия процентных ставок существенно смягчились, десятая часть сберегательных учреждений была неплатежеспособной по общепринятым принципам бухгалтерского учета (GAAP) , при этом эти учреждения контролировали 35 процентов активов сберегательной отрасли. Тем не менее, таким учреждениям было разрешено продолжать свою деятельность, и тем самым налогоплательщики подвергались возможным потерям из-за их банкротства и последующих исков по страхованию вкладов. [30]
Значительное внимание было уделено мошенническим практикам в сберегательных учреждениях из-за их участия в громких банкротствах. Существовали различные способы, с помощью которых недобросовестные сотрудники сберегательных учреждений могли доить свои учреждения. Они могли, например, извлекать компенсацию и другие выгоды из комиссий за выдачу кредитов низкого качества. [31] В качестве альтернативы они могли вступать в сговор с застройщиками, чтобы регистрировать бумажную прибыль, которая извлекалась и в конечном итоге помещалась, когда эта предполагаемая прибыль была уценена, на правительство или просто выплачивать себе высокую компенсацию, пока сберегательное учреждение не становилось банкротом, прежде чем возлагать ответственность за выплаты вкладчикам на FSLIC. [32] [33]
Однако такое мошенничество не было основной причиной кризиса. [34] [35] [36] [37] [38] [39] Оценки количества банкротств, связанных с мошенничеством или инсайдерскими злоупотреблениями, значительно варьируются из-за сложности обнаружения мошенничества и различения его от плохого делового суждения. Исследование Управления контролера денежного обращения в 1988 году указало на мошенничество в 11 процентах банкротств в период с 1979 по 1987 год; исследование Федеральной корпорации по страхованию депозитов в 25 процентах банкротств в 1989 году; исследование Корпорации по разрешению трастов в 1992 году обнаружило мошенничество в 33 процентах случаев; а исследование Главного контрольно-счетного управления 1994 года сообщило, что 26 процентов банков, обанкротившихся в 1990–1991 годах, имели проблемы с мошенничеством. [40] Наиболее явные случаи мошенничества как внутри, так и за пределами сберегательной системы были сосредоточены в нескольких крупных учреждениях, которые значительно выросли и, как утверждалось, вступили в сговор с директорами сберегательных учреждений с целью манипулирования рынками мусорных облигаций для личной выгоды. [41]
Несмотря на это, во многих случаях имели место мошенничество и злоупотребления со стороны инсайдеров. [42] [43] Закон о борьбе с преступностью 1990 года после кризиса учредил специального советника для расследования и преследования мошенничества в финансовых учреждениях. В период с 1988 по 1992 год Министерство юстиции отправило в тюрьму 1706 банкиров и вынесло обвинительные приговоры в 2603 случаях. [44] Экспертные оценки, представленные в отчете Бюджетного управления Конгресса за 1992 год, относительно доли потерь из-за мошенничества, в конечном итоге понесенных правительством, варьируются от трех до 25 процентов, [45] с более узкой консенсусной оценкой в диапазоне 10–15 процентов (что соответствует налогоплательщикам в размере 16–24 миллиардов долларов). [46]
Осознание риска процентной ставки в начале 1980-х годов привело к короткой серии неудач, которые привели к дерегулированию в 1980–1981 годах. Крах Empire Savings and Loan в 1984 году также заставил FHLBB изменить курс и ужесточить регулирование сберегательных учреждений. [26] Однако такие действия были слишком запоздалыми, поскольку плохие ссуды уже были выданы и уже находились на балансах сберегательных учреждений. [49]
Состояние банковской системы в целом также не было полностью прочным. Быстро меняющаяся правовая среда, наряду с новыми финансовыми технологиями, также дестабилизировала коммерческие банки. [50] В 1984 году произошел крупнейший на сегодняшний день крах коммерческого банка — Continental Illinois , который был печально известен как «слишком большой, чтобы рухнуть». [51] Банк рухнул на фоне роста иностранных неработающих кредитов (в основном в Латинской Америке) и электронного банковского набега . FDIC вмешалась, чтобы предотвратить крах почти 2300 небольших банков, которые держали свои деньги в Continental, и всеобщую панику. [52]
Более того, даже к 1983 году резервы FSLIC были явно недостаточными для сберегательных учреждений, которые к тому времени уже обанкротились: при резерве чуть более шести миллиардов долларов непогашенные требования к тому моменту уже составляли 25 миллиардов долларов. [53]
Убытки, о которых сообщали сберегательные учреждения до 1985 года, в основном были отсрочены из-за слабых правил бухгалтерского учета и покрывались положительной стоимостью недвижимости на юго-западе Соединенных Штатов. [54] Первые крупные сберегательные учреждения, которые закрылись, были в Огайо и Мэриленде в 1985 году. В марте того же года Home State Savings Bank в Цинциннати , штат Огайо, рухнул после набега вкладчиков, вызванного новостями о том, что он потерял 540 миллионов долларов в результате мошенничества с ценными бумагами. Не застрахованный федеральным правительством через FSLIC, он был вместо этого застрахован частной государственной программой страхования . Эта программа быстро стала неплатежеспособной, и губернатор Ричард Ф. Селест объявил первые банковские каникулы со времен Великой депрессии . [55] В Мэриленде в мае того же года Old Court Savings and Loans также потерпел крах. Паника также распространилась на сберегательные учреждения Мэриленда, которые также были застрахованы своим штатом, а не федеральным правительством. Губернатор Гарри Р. Хьюз ограничил снятие депозитов; к июню законодательный орган Мэриленда приказал всем застрахованным государством сберегательным учреждениям либо стать членами FSLIC, либо ликвидироваться в течение шести месяцев. Крахи сберегательных учреждений в Огайо и Мэриленде обошлись налогоплательщикам этих штатов примерно в 250 миллионов долларов. [56]
Резкая региональная рецессия на юго-западе США и в Техасе, вызванная падением цен на нефть, привела к падению стоимости коммерческой недвижимости в этих районах. Сберегательные учреждения в этих штатах, сильно подверженные влиянию местных цен на коммерческую недвижимость из-за своей агрессивной кредитной деятельности, быстро стали неплатежеспособными. [57] Давление на банки усугубилось из-за последующих последствий для рынка недвижимости и сельскохозяйственного спада в штатах Великих равнин. [58] Отмена благоприятного налогового режима для строительства недвижимости в Законе о налоговой реформе 1986 года также способствовала замедлению кредитования строительства и снижению стоимости недвижимости. [59]
.jpg/1280px-Edwin_J_Gray,_House_Banking_Committee_(1989-11-07).jpg)
Крахи 1985–1986 годов обошлись FSLIC чрезвычайно дорого. Устранение этих неудач обошлось в 7,4 млрд долларов в 1985 году и в 9,1 млрд долларов в 1986 году. Это привело к тому, что резервный фонд FSLIC к 1987 году сократился до менее чем 2 млрд долларов. Усугубляя ситуацию, размер сберегательной отрасли значительно увеличился, что означало, что деньги в этом резервном фонде были распылены. [60] [61] Немедленная реакция FSLIC по увеличению доходов путем увеличения премий по страхованию вкладов. [62] Он также стремился ограничить прием сберегательными учреждениями брокерских депозитов, которые он рассматривал как подпитку роста сберегательных учреждений. Однако эти правила были отменены федеральным судом и, тем не менее, могли мало что сделать для обеспечения качества активов. [63] Дальнейшие правила в 1984–1985 годах пытались замедлить рост сберегательных учреждений и изменить расчет нормативного капитала, чтобы лучше соответствовать текущим условиям; регулирующий персонал также был привлечен для проверки банков на предмет соответствия этим правилам. [64]
Однако потери по кредитам наступили слишком быстро, чтобы этот толчок к повторному регулированию имел какое-либо влияние. [65] Не имея достаточных ресурсов для управления этими потерями, FSLIC стремился отложить продажу учреждений и активов, чтобы с ними можно было справиться с ограниченными имеющимися ресурсами. [66] Администрация Рейгана к апрелю 1986 года осознала, что FSLIC сама приближается к неплатежеспособности; она запросила у Конгресса 15 миллиардов долларов на оплату расходов FSLIC за счет облигаций, проданных за будущие премии FSLIC. По этому вопросу было сделано мало, и вопрос неплатежеспособности был преуменьшен, чтобы избежать тревоги и неблагоприятной прессы. [67] К январю 1987 года проблемы достигли такого масштаба, что это было первым делом в новой сессии. Однако детали законопроекта о финансировании подверглись жестким дебатам. Группа сберегательной промышленности, поддерживаемая спикером палаты представителей Джимом Райтом , настаивала на сумме менее 7,5 миллиардов долларов и обязательной снисходительности со стороны регулирующих органов. В то время как администрация возмущалась включением регулирующего снисхождения, публичные новости о надвигающейся (или уже фактической) неплатежеспособности FSLIC в отчете GAO заставили администрацию принять регулирующее снисхождение за большие деньги. В результате 11 августа 1987 года был подписан Закон о конкурентном равенстве в банковской деятельности, предоставивший FSLIC 10,8 млрд долларов за счет продажи облигаций через внебалансовую государственную организацию . [68] [69] Он также требовал от надзорных органов сберегательных учреждений не закрывать сберегательные учреждения, имеющие коэффициенты собственного капитала более 0,5 процента, что соответствовало довольно слабым критериям жизнеспособности бизнеса. [70]
Эффект закона 1987 года заключался в том, что рискованные учреждения были необузданны в своем рискованном поведении. Затем они попытались «сделать ставку на воскрешение», [71] надеясь, что даже более рискованное кредитование позволит им получить достаточную прибыль, чтобы предотвратить банкротство. Эффект помощи также породил моральный риск, когда владельцы могли получать прибыль от рискованных кредитов, но возлагать убытки на налогоплательщиков. [72]
В конце 1988 года 2969 сберегательных учреждений оставались активными. Это было на триста меньше, чем в 1985 году, и на тысячу меньше, чем в 1980 году. Эти банкротства были сильно сконцентрированы географически: треть банкротств с 1985 года произошла всего в трех штатах: Калифорнии, Техасе и Флориде; [73] На Техас приходилось 40 процентов банкротств сберегательных учреждений в худший год кризиса, 1988 год. [53] Столкнувшись с таким количеством учреждений, FHLBB под руководством своего нового председателя М. Дэнни Уолла попытался продать сотни неплатежеспособных сберегательных учреждений, находящихся под контролем. Эти продажи могли быть осуществлены только при существенной поддержке правительства, и хотя это позволило FSLIC избавиться от почти 200 сберегательных учреждений к концу 1988 года, осталось около 250 неплатежеспособных учреждений с активами на сумму 81 миллиард долларов. [74] [75]
Число банков, которые были формально неплатежеспособны в соответствии с нормативными положениями FHLBB в конце 1988 года, составляло 250, однако число неплатежеспособных после исключения нематериальных активов увеличилось более чем вдвое и составило 508. Эти неплатежеспособные сберегательные учреждения продолжали быстро терять деньги. Более того, FSLIC в то же время сам был неплатежеспособным. [76] Новый президент Джордж Буш-старший 6 февраля 1989 года объявил о предложении по разрешению проблем сберегательных учреждений. [77] План включал три основных элемента: будет создано временное агентство с 50 миллиардами долларов финансирования для ликвидации неплатежеспособных сберегательных учреждений, причем эти деньги будут привлечены через другой внебалансовый механизм, оплаченный более высокими страховыми премиями в сберегательной отрасли; FHLBB и FSLIC будут распущены, а надзорные полномочия будут переданы зарождающемуся Управлению по надзору за сберегательными учреждениями в рамках Министерства финансов и FDIC ; Регулирование также ужесточалось, при этом регулятивный капитал больше не включал нематериальные активы, такие как деловая репутация, и удвоился до шести процентов в течение двух лет. [78] 9 августа 1989 года предложения, внесенные Бушем, были приняты по существу без изменений в качестве Закона о реформе, восстановлении и обеспечении соблюдения финансовых институтов 1989 года . [79] Также были включены многие другие нормативные положения, такие как капитал, основанный на риске, применяемый к сберегательным учреждениям, повторное введение ограничений на портфели ипотечных кредитов нежилого фонда сберегательных учреждений и финансирование судебных преследований по финансовым преступлениям. [80]
Корпорация Resolution Trust , созданная в соответствии с этим актом, продала или ликвидировала все оставшиеся сберегательные фонды. Эти учреждения на тот момент продолжали работать под опекой . RTC также получила щедрое количество времени для продажи активов небольшими траншами: покупатели были более склонны приобретать меньшие доли, а RTC также могла оценивать и продавать свои активы. [81] Закрытие FSLIC и создание RTC только для продажи или ликвидации неплатежеспособных учреждений также заставило владельцев сберегательных фондов идти на меньшие риски, поскольку они знали, что помощь больше не поступит. [82] В 1989 году RTC продала 37 сберегательных фондов стоимостью 51 миллиард долларов, что подверглось критике со стороны руководства Конгресса. В следующем, 1990 году, было продано 315 учреждений стоимостью 20 миллиардов долларов. Конгресс, хотя и критиковал RTC за раздутый штат, выделил дополнительно 30 миллиардов долларов в марте 1991 года. [83] В конце того же года многие активы были объединены в ценные бумаги, обеспеченные ипотекой и коммерческими бумагами. [84] В условиях дефицита финансирования RTC был вынужден прекратить свою деятельность в 1991 году, но после новых ассигнований в 1993 году RTC был свёрнут к концу 1996 года. В целом, он восстановил 78 процентов балансовой стоимости всех активов и избавился от 747 сберегательных учреждений с активами на сумму 402,6 миллиарда долларов. [85]
Кризис также повлек за собой ряд громких банкротств и скандалов в сберегательных учреждениях. Известные учреждения включали:
Особенно огласке подверглась неплатёжеспособность Lincoln Savings and Loan Association , возглавляемой влиятельным республиканским спонсором и политическим деятелем Чарльзом Китингом . В период с 1984 по 1989 год она выросла в пять раз, инвестируя в основном в коммерческую недвижимость и акции. После того, как в 1987 году надзорные органы рекомендовали арестовать сберегательный фонд за мошенничество, Китинг оказал давление на сенаторов Денниса ДеКончини (демократ от Аризоны), Джона Маккейна (республиканец от Аризоны), Алана Крэнстона (демократ от Калифорнии), Джона Гленна (демократ от Огайо) и Дональда Ригла (демократ от Мичигана), чтобы свернуть расследование. Когда стало известно, что пятеро мужчин, позже прозванных « пятёркой Китинга» , получили 1,3 миллиона долларов в качестве пожертвований на избирательную кампанию, они оказались втянуты в расследование этики Конгресса. В конце концов, дело было прекращено новым председателем FHLBB Дэнни Уоллом, который позже ушел в отставку в декабре 1989 года из-за непринятия мер против Линкольна, которые в том году потерпели неудачу и стоили 2,6 миллиарда долларов. [87] В конце концов Китинг был привлечен к ответственности и осужден, но приговоры были отменены из-за неправильных указаний присяжных, а позднее и отравленного состава присяжных. В конце концов, в 1999 году он признал себя виновным и был приговорен к отбытию срока. [88] [89]
Другие деятели также были вовлечены в обвинения в мошенничестве и коррупции. Нил Буш , сын тогдашнего вице-президента Джорджа Буша-старшего, предстал перед Конгрессом и был привлечен к ответственности FDIC за его участие в Silverado Savings and Loan (Денвер, Колорадо), который обанкротился в декабре 1989 года. [90]
Сберегательные учреждения были не единственными финансовыми учреждениями, пострадавшими в 1980-х годах. Многие банки также потерпели крах. В период с 1980 по 1994 год обанкротились 1617 коммерческих банков (9,14 процента всех банков) с общими активами в 206 миллиардов долларов. [91] Однако перекрывающиеся региональные банковские кризисы в 1980-х годах были гораздо менее серьезными для коммерческих банков, поскольку FDIC оставалась платежеспособной. Более того, федеральные регуляторы коммерческих банков были более активны в своих подходах к ограничению роста и обеспечению соблюдения требований к капиталу; [92] финансовая платежеспособность FDIC означала, что, в отличие от FSLIC, политика снисходительности регулирования не была навязана ей обстоятельствами. [93]
Только за 1986-1995 годы количество застрахованных на федеральном уровне сберегательных учреждений сократилось примерно вдвое с 3234 до 1645. [94] 1043 сберегательных учреждения обанкротились с общими активами более 519 миллиардов долларов. [95] В конечном итоге Конгресс выделил 105 миллиардов долларов Корпорации по разрешению трастов, хотя из них было использовано только 91,3 миллиарда долларов. После того, как банки погасили кредиты с помощью различных процедур, к концу 1999 года налогоплательщики понесли совокупные расходы FSLIC и RTC в размере 123,8 миллиарда долларов, а также дополнительные 29,1 миллиарда долларов (примерно 19 процентов) убытков, понесенных сберегательной отраслью. [96] Примерно 60 миллиардов долларов этих убытков были связаны с снисходительностью со стороны регулирующих органов, как того требует Закон о конкурентном равенстве в банковской деятельности 1987 года. [97]
Более высокие страховые премии наряду с нормативными обременениями, без сопутствующих юридических полномочий, которые были введены FIRREA, привели к постепенному выходу из сберегательной отрасли в 1990-х годах, когда сберегательные учреждения перерегистрировались в коммерческие банки. [98] [99] Изменения в полномочиях сберегательных учреждений также привели к тому, что они утратили свою отличительную черту по отношению к коммерческим банкам: между 1980 и 1995 годами доля 1–4 семейных ипотечных кредитов, выданных сберегательными учреждениями, упала с 47 процентов до 15 процентов. [100] После кризиса даже слова «сбережения и кредит» стали менее распространенными, поскольку сберегательные учреждения переименовали себя просто в «банк» или «сберегательный банк». [101]
Полномочия банковских регуляторов также были усилены. Закон FDIC Improvement Act 1991 года расширил полномочия федеральных банковских агентств по проверке, требуя ежегодных проверок и достаточного штата для этих проверок. Более того, агентства получили полномочия по принятию оперативных корректирующих мер , чтобы заставить банки провести рекапитализацию, если капитал опускается ниже определенных пороговых значений. Такие приказы также подкреплялись дополнительными полномочиями по приостановлению законных полномочий банков на ведение определенных видов бизнеса, запрету нестабильным банкам выплачивать дивиденды или замене директоров банков. [102] Кроме того, были также введены ограничения на то, как долго банки могут оставаться открытыми, если их капитал ниже минимальных нормативных требований, устанавливая «жесткий стоп» в 90 дней, после чего банк должен быть передан под управление. [103] Общественная осведомленность о проблемах отсутствия географической диверсификации, закрепленной законом, также могла сыграть свою роль в принятии Закона Ригла–Нила об эффективности межштатной банковской деятельности и филиалов 1994 года , который снял исторические ограничения на деятельность банков за пределами границ штатов. [104]
Акционеры могут «играть на воскрешение», поощряя, а не препятствуя чрезмерному риску. Таким образом, как было очевидно во время кризиса сбережений и кредитования 1980-х годов, рыночная дисциплина акционеров может рухнуть, когда она больше всего нужна.
