Панчаят радж — политическая система , возникшая на индийском субконтиненте , в основном встречающаяся в Индии , Пакистане , Бангладеш , Шри-Ланке и Непале . [1] Это одна из старейших систем местного самоуправления на индийском субконтиненте, исторические упоминания о которой датируются примерно 250 годом н. э. [2] Слово «радж» означает «правление», а «панчаят» означает «собрание» ( аят ) из «пяти» ( панч ). Традиционно панчаяты состояли из мудрых и уважаемых старейшин, выбранных и принятых местным сообществом. Эти собрания разрешали споры между отдельными лицами и деревнями. Однако существовали различные формы таких собраний.
Лидер панчаята часто назывался президентом, мукхия , сарпанч или прадхан , что было выборной или общепризнанной должностью. Современную систему панчаяти радж в Индии и ее грам панчаяты не следует путать с традиционной системой или внеконституционными кхап панчаятами (или кастовыми панчаятами), которые встречаются в некоторых частях северной Индии. [3]
Махатма Ганди выступал за панчаят радж как основу политической системы Индии. Он представлялся как децентрализованная форма правления, где каждая деревня будет отвечать за свои собственные дела. [4] [5] Это видение было названо Грам Сварадж («деревенское самоуправление»). Хотя Индия разработала высокоцентрализованную систему правления, [6] она была смягчена делегированием нескольких административных функций на местный уровень, тем самым наделяя полномочиями избранные грам панчаяты. [7]
Джавахарлал Неру ввел систему панчаяти радж в Нагауре 2 октября 1959 года. Дата была выбрана так, чтобы совпасть с днем рождения Махатмы Ганди . Ганди представлял себе Грам Сварадж через систему панчаяти радж. [8] [9] Позднее система была изменена в 1992 году. [10]
Индуистский текст Ригведа (1700 г. до н. э.) содержит доказательства, предполагающие, что существовали самоуправляемые деревенские органы, называемые сабхами . [11] Со временем эти органы превратились в панчаяты (советы из пяти человек). Панчаяты были функциональными институтами низового управления почти в каждой деревне. Деревенский панчаят или выборный совет имел значительные полномочия, как исполнительные, так и судебные. Он распределял землю, собирал налоги с продукции и выплачивал долю правительства от имени деревни. Над этими деревенскими советами существовал более крупный панчаят или совет, который контролировал и вмешивался при необходимости. [12] Однако кастовость и феодальная система управления при правлении Моголов в средневековый период постепенно подрывали самоуправление в деревнях. Между правителем и народом появился новый класс феодальных вождей и сборщиков налогов ( заминдаров ), что привело к застою и упадку самоуправления в деревнях.
Подробный отчет о том, как функционировал средневековый южноиндийский деревенский совет, высечен на стене храма в Утирамеруре , деревне в Тамил Наду , примерно в 85 километрах (53 милях) к западу от Ченнаи . Тридцать членов совета выбирались по жребию, форме жеребьевки . Мужчины имели право на выбор, если они были хорошими и соответствовали определенным требованиям, основанным на землевладении и знании индуистских писаний. Затем их назначали в различные комитеты, ответственные за ирригационные работы, сады и другие вопросы. [13]
Британцы, как правило, не были озабочены местной администрацией, оставляя это местным правителям. Они не вмешивались в существующие системы панчаяти и не поощряли правителей рассматривать более демократические институты на местном уровне. [14] Правители были заинтересованы в создании «контролируемых» местных органов, которые могли бы содействовать их торговым интересам, собирая налоги от их имени. Когда колониальная администрация столкнулась с серьезным финансовым давлением после восстания 1857 года, децентрализация была проведена путем передачи ответственности за дороги и общественные работы местным органам. Однако эта «вынужденная» децентрализация в первую очередь была сосредоточена на муниципальной администрации.
Панчаят был расформирован Ост-Индской компанией, когда в 1765 году наваб предоставил ей должность дивана в Бенгалии в качестве репарации после его поражения при Буксаре. В качестве дивана компания приняла два ключевых решения. Во-первых, она упразднила деревенский офис по учету земель и создала должностное лицо компании, называемое патвари, которое стало официальным хранителем записей для нескольких деревень. Во-вторых, она создала офис магистрата и упразднила деревенскую полицию. Магистрат выполнял полицейские функции через дарогу , который всегда был государственным функционером при фаудждаре. Основной целью этих мер был сбор земельного дохода по указу. Разграбления патвари и дароги, которые являются частью нашего фольклора, способствовали сильнейшему голоду в Бенгалии, последствия которого сохранялись до конца 18 века. Эти меры полностью лишили власти деревенскую общину и разрушили панчаят. После 1857 года британцы попытались восстановить панчаят, предоставив ему полномочия рассматривать мелкие правонарушения и разрешать деревенские споры, но эти меры не восстановили утраченные полномочия деревенской общины. [15]
С 1870 года, когда Резолюция лорда Мейо о децентрализации была направлена на повышение административной эффективности, удовлетворение общественных потребностей и укрепление колониальных финансов, был получен значительный импульс для развития местных институтов. Эта резолюция стала важной вехой в эволюции колониальной политики в отношении местного самоуправления. Однако реальный ориентир для правительственной политики в отношении децентрализации можно приписать лорду Рипону. В своей знаменитой резолюции о местном самоуправлении от 18 мая 1882 года Рипон рассмотрел два аспекта: административную эффективность и политическое образование. Резолюция Рипона, которая была сосредоточена на городах, предусматривала местные органы, состоящие из значительного большинства избранных неофициальных членов и возглавляемые неофициальным председателем. Эта резолюция столкнулась с сопротивлением со стороны колониальных администраторов, и прогресс местного самоуправления был медленным, и были предприняты лишь нерешительные усилия по созданию муниципальных органов. Сельская децентрализация , в частности, оставалась забытой областью административной реформы.
Королевская комиссия по децентрализации (1907) под председательством сэра Х. У. Примроуза признала важность панчаятов на уровне деревни. Комиссия рекомендовала, что «крайне желательно, как в интересах децентрализации, так и для вовлечения людей в задачи местного управления, попытаться создать и развить сельские панчаяты для управления местными делами деревни». [16]
Однако реформы Монтегю-Челмсфорда (1919) ввели местное самоуправление как провинциальный переданный субъект, перешедший в сферу ведения индийских министров в провинциях. Из-за организационных и фискальных ограничений реформы не смогли сделать институты панчаятов по-настоящему демократическими и динамичными. Тем не менее, значительным событием этого периода стало «создание деревенских панчаятов в нескольких провинциях, которые больше не были просто судебными трибуналами ad hoc, а представительными учреждениями, символизирующими корпоративный характер деревни и имеющими широкую юрисдикцию в гражданских вопросах». К 1925 году восемь провинций приняли законы о панчаятах, а к 1926 году шесть туземных штатов также приняли законы о панчаятах.
Провинциальная автономия в соответствии с Законом о правительстве Индии 1935 года ознаменовала собой эволюцию панчаятов в Индии . Избранные провинциальные правительства приняли законодательство для дальнейшей демократизации местных органов самоуправления. Однако система ответственного управления на низовом уровне была заметно неэффективной. Д. П. Мишра, тогдашний министр местного самоуправления в соответствии с Законом о правительстве Индии 1935 года в Центральных провинциях, заметил, что «работа наших местных органов ... в нашей провинции и, возможно, во всей стране представляет собой трагическую картину ... «Неэффективность» и «местный орган» стали синонимами». [17]
Несмотря на различные комитеты, такие как Королевская комиссия по децентрализации (1907), Отчет Монтегю-Челмсфорда о конституционной реформе (1919) и Резолюция правительства Индии (1919), иерархическая административная структура, основанная на надзоре и контроле, развивалась. Администратор стал центром управления сельскими районами. Британцы не были озабочены децентрализованной демократией, а преследовали колониальные цели. [18]
С 1920-х по 1947 год Индийский национальный конгресс подчеркивал вопрос всеиндийского свараджа и организовывал движения за независимость под руководством Махатмы Ганди. В результате задача подготовки плана местного управления была проигнорирована. Среди высших руководителей не было консенсуса относительно статуса и роли сельского местного самоуправления, что привело к расхождению взглядов по этому вопросу. Ганди поддерживал деревенский сварадж и стремился к максимальному укреплению деревенского панчаята, в то время как доктор Б. Р. Амбедкар выступал против этой идеи. Он рассматривал деревню как символ регрессивной Индии и источник угнетения, полагая, что образцовое государство нуждается в гарантиях от такого социального угнетения, чего можно было добиться только путем принятия парламентской модели политики. [19] Во время разработки Конституции Индии институты панчаяти радж были включены в неюрисдикционную часть Конституции, Директивные принципы государственной политики , в качестве статьи 40. В этой статье говорилось: «Государство должно предпринять шаги для организации деревенских панчаятов и наделить их такими полномочиями и властью, которые могут быть необходимы для того, чтобы они могли функционировать как единицы самоуправления». Однако ни на национальном, ни на государственном уровне не было принято существенного законодательства для его реализации.
Джавахарлал Неру ввел систему Панчаяти Радж в Нагауре , Раджастхан, 2 октября 1959 года, что совпало с днем рождения Махатмы Ганди . Ганди представлял себе Грам Сварадж через Панчаяти Радж. [8] Раджастхан был первым штатом, который ее внедрил. Неру также ввел систему Панчаяти Радж в Андхра-Прадеш 11 октября 1959 года по случаю Дуссехры . Система постепенно была установлена по всей Индии. [9]
За четыре десятилетия, прошедшие с момента принятия Конституции , институты панчаят-раджа прошли путь от не подлежащих рассмотрению в суде Директивных принципах до приобретения нового статуса посредством отдельной поправки к конституции. [20]
Panchayat raj прошел через различные этапы. Первый пятилетний план не смог добиться активного участия и вовлечения людей в процессы Плана, включая формулирование, реализацию и мониторинг. Второй пятилетний план был направлен на охват всей сельской местности через блоки Национальной службы расширения, используя должностных лиц по развитию блоков, помощников должностных лиц по развитию, работников на уровне деревни, а также назначенных представителей деревенских панчаятов и других популярных организаций, таких как кооперативные общества. Однако этот план не обеспечил удовлетворительного осуществления децентрализации. Следовательно, были созданы различные комитеты для консультирования центрального правительства по различным аспектам децентрализации.
Для продвижения цели Ганди по прямому политическому участию на низовом уровне Национальный совет по развитию назначил в 1957 году комитет под руководством Балванта Рая Мехты . В 1958 году комитет представил свой доклад, в котором рекомендовал трехуровневую структуру, состоящую из Зила Паришад на уровне округа, Панчаят Самити на уровне квартала и Грам Панчаят на уровне деревни.
Следующее крупное изменение в системе панчаятов Индии произошло с принятием Закона о панчаяти радж (73-я поправка) в 1992 году. Ключевой мотивацией этого закона была вера в то, что местные органы власти могут быть более эффективными, чем назначенные из центра бюрократы, в выявлении и реагировании на потребности деревень. Следовательно, этот закон стал значительным шагом в движении Индии к децентрализации.
Главными особенностями этого акта являются: (a) трехуровневая система Панчаяти Радж для всех штатов с населением более 20 лакхов; (b) регулярные выборы Панчаята каждые пять лет; (c) резервирование мест для зарегистрированных каст, зарегистрированных племен и женщин (не менее одной трети мест); и (d) назначение Государственной финансовой комиссии для рекомендации финансовых полномочий Панчаятов. Таким образом, теоретически Панчаяты получили достаточные полномочия для функционирования в качестве институтов самоуправления и содействия социальной справедливости.
Было несколько положительных эффектов этой поправки, некоторые из которых перечислены выше. Однако есть также свидетельства глубоко укоренившихся структур торговли голосами, поддерживаемых внеполитическими средствами. Эта проблема потенциально может быть связана с тем фактом, что Грам Сабхас не были достаточно уполномочены и укреплены, чтобы обеспечить большее участие общественности и прозрачность в функционировании Панчаятов, как предусмотрено в Законе о Панчаятах.
... эти народные суды впервые упоминаются Яджнавалкьей, а затем Нарадой, Бришаспати, Сомадевой и Шукрой. Эти авторы охватывают период около тысячи лет, с 100 по 1950 г. н. э., и они не могли бы механически ссылаться на народные суды, если бы они фактически не функционировали ...