Парламентский суверенитет — это древняя концепция, центральная для функционирования конституции Соединенного Королевства , но которая также не полностью определена и долгое время является предметом споров. С момента подчинения монархии парламенту и все более демократических методов парламентского правления возникли вопросы о том, имеет ли парламент верховную власть в области законодательства и должен ли он это делать.
Парламентский суверенитет — это описание степени, в которой парламент Соединенного Королевства имеет абсолютную и неограниченную власть. Он сформулирован с точки зрения степени полномочий, которыми обладает парламент, и того, существуют ли какие-либо виды законов, которые он не может принять. [1] В других странах писаная конституция часто обязывает парламент действовать определенным образом, но в Соединенном Королевстве нет кодифицированной конституции . [1] В Соединенном Королевстве парламент занимает центральное место среди государственных институтов. Эта концепция является исключительной для парламента Великобритании и, следовательно, не распространяется на шотландский парламент , Сенат и Ассамблею Северной Ирландии . [2]
Традиционная точка зрения, выдвинутая AV Dicey , заключается в том, что парламент имел право принимать любые законы, за исключением тех, которые связывали бы его преемников. Однако формально говоря, нынешнее государство, которым является Великобритания, произошло от международного Договора о союзе между Англией и Шотландией в 1706/7 годах, который привел к созданию «Королевства Великобритания». Очевидно, что условия этого Договора гласили, что некоторые его положения не могут быть изменены, например, отдельное существование шотландской правовой системы, [3] и формально эти ограничения являются продолжающимся ограничением суверенитета парламента Великобритании. Это также было пересмотрено конституционными теоретиками, включая сэра Уильяма Уэйда и Тревора Аллана, в свете Закона о Европейских сообществах 1972 года и других положений, касающихся членства в Европейском союзе, а также положения Закона о правах человека 1998 года и любых попыток сделать это или другое законодательство закрепленным . [ необходима цитата ] Эти вопросы остаются спорными, хотя Соединенное Королевство с тех пор прекратило членство в Европейском союзе и больше не подчиняется его договорам .
Термины «парламентский суверенитет» и «парламентское превосходство» часто используются взаимозаменяемо. Термин «суверенитет» подразумевает сходство с вопросом национального суверенитета . [4] Хотя писатель Джон Остин и другие пытались объединить парламентский и национальный суверенитет, эта точка зрения не является универсальной. Какой бы термин ни использовался, он относится к существованию или отсутствию ограничений на полномочия парламента в его законодательной роли. [4] Хотя господство Палаты общин над двумя другими компонентами парламента ( Королем и Палатой лордов ) хорошо засвидетельствовано, «парламентский суверенитет» относится к их совместной власти. [5] Все законодательство получает королевское одобрение от Короля, и почти все принимается при поддержке Палаты лордов. [6]
Статут прокламаций 1539 года предоставил королю широкие полномочия по принятию законов без ссылки на парламент или его одобрения. В то же время он признал общее право , существующие законодательные положения и исключил нарушение королевских прокламаций из- за смертной казни . [7] Он был отменен в 1547 году, но королева Мария и королева Елизавета обе полагались на королевские прокламации. Обзор главного судьи Эдварда Коука в 1610 году, Дело о прокламациях , установил, что парламент имел исключительное право принимать законы, но Корона могла обеспечить его исполнение. [7] Концепция парламентского суверенитета была центральной в Гражданской войне в Англии : роялисты утверждали, что власть принадлежит королю и делегирована парламенту, точка зрения, которая оспаривалась парламентариями. [7] Вопрос налогообложения был значительной борьбой за власть между парламентом и королем в период Стюартов . Если бы парламент имел возможность удерживать средства у монарха, то он мог бы победить. Прямое налогообложение входило в компетенцию парламента со времен правления Эдуарда I , но косвенное налогообложение продолжало оставаться компетенцией короля. [8]
Королевские полномочия были окончательно устранены Биллем о правах 1689 года . [8] Билль о правах также устранил возможность Короны обходиться без (игнорировать или приостанавливать) законодательства и уставов. Такое право достигло кульминации в Декларации снисходительности Якова II 1687 года , которая возвестила о Славной революции . [9] Это привело к тому , что граф Шефтсбери в 1689 году заявил: «Парламент Англии — это та верховная и абсолютная власть, которая дает жизнь и движение английскому правительству». [10] Акт о престолонаследии 1700 года устранил королевскую власть над судебной системой и определил голосование обеих палат как единственный метод смещения судьи. [11]
По мнению AV Dicey , писавшего в начале двадцатого века, парламент имел «право принимать или отменять любой закон; и, кроме того, ни одно лицо или орган не признаются законом Англии имеющими право отменять или отменять законодательство парламента». Он ссылается на «Англию», но его точка зрения распространялась и на другие страны Соединенного Королевства, с несколько иными подробностями. [11] Однако эта точка зрения обходит стороной вопрос ограничений, формально наложенных на парламент, когда Соединенное Королевство было впервые создано в 1706/7 годах, а английский и шотландский парламенты отказались или, что более правильно, объединили свой суверенитет в новом государстве.
Существует по крайней мере три предполагаемых источника этого суверенитета. Первый — суверенитет, предоставленный самим Актом парламента . Один из ответов, предложенных Джоном Салмондом, заключался в том, чтобы отвергнуть эту идею: он считал, что «ни один закон не может предоставить эту власть парламенту, поскольку это означало бы принятие и действие самой власти, которая должна быть предоставлена». Альтернативой является представление суверенитета, предоставленного путем повторного и бесспорного использования суверенитета посредством обнародования законов парламентом. [12] Вторым возможным источником являются суды, которые, обеспечивая соблюдение всех актов парламента без исключения, предоставили суверенитет парламенту. [12] Третьей альтернативой являются сложные отношения между всеми частями правительства и их историческое развитие. Затем предполагается, что это непрерывно и является основой для будущего. Однако, если суверенитет был создан с течением времени, «замораживание» его в настоящее время, по-видимому, противоречит этому. [13]
Группа лиц не может обладать суверенитетом, только институтом парламента; важно определить, что является и что не является актом парламента. Это считается требованием «способа и формы». [14] При отсутствии письменной конституции это определение является делом общего права. [14] Суд не рассматривает какие-либо процессуальные дефекты законопроекта, если они присутствуют; это называется доктриной «зарегистрированного акта». [14] Например, дело Пикина против Совета британских железных дорог было отклонено, поскольку оно основывалось на невыполнении процедуры постоянного распоряжения . [15]
Однако статус Актов о регентстве не столь ясен. В них регент, действующий в период младенчества, недееспособности или отсутствия монарха, может одобрять законопроекты, но не может делать этого, если они касаются изменения характера монархического наследования или внесения поправок в Акт о протестантской религии и пресвитерианской церкви 1707 года , который защищал эту церковь в Шотландии . [16] Если регент одобряет законопроект такого рода, он не может считаться действительным законом, даже если он получил одобрение обеих палат и королевское одобрение . [16]
Парламент также может вносить изменения, которые влияют на парламенты-преемники в отношении их метода выборов и их составных частей. Например, Закон о реформе 1832 года радикально изменил распределение депутатов, и последующие парламенты следовали новым правилам. Однако любой преемник может снова принять закон об изменении этих требований, защищая свой суверенитет. Аналогичным образом, только восстановленная Палата лордов может принять законопроект, отменяющий изменения Закона о Палате лордов 1999 года , если требуется ее согласие (если только не используются Законы о парламенте). [17] Однако вся система правления может быть упразднена, и следующий парламент не будет связан, если он не будет считаться преемником. [18]
С 1 января 1973 года по 31 января 2020 года Соединенное Королевство являлось государством-членом Европейского союза и его предшественников — трех Европейских сообществ , в состав которых входили в основном Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) , широко известное в то время как «Общий рынок», Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), прекратившее свое существование в 2002 году, и Европейское сообщество по атомной энергии (ЕАЭС или Евратом), из которого Великобритания также вышла в 2020 году.
Закон о Европейских сообществах 1972 года придал законодательству Европейского Союза (ранее законодательству Сообщества) силу закона в Соединенном Королевстве, а также включил обязательства по Европейским договорам во внутреннее законодательство Великобритании. [19] Раздел 2(1) гласит:
2. Общее применение договоров
(1) Все такие права, полномочия, обязательства, обязанности и ограничения, время от времени создаваемые или возникающие Договорами или в соответствии с ними, и все такие средства правовой защиты и процедуры, время от времени предусматриваемые Договорами или в соответствии с ними, которые в соответствии с Договорами без дальнейшего принятия закона должны быть наделены юридической силой или использоваться в Соединенном Королевстве, признаются и доступны по закону, а также должны исполняться, разрешаться и соблюдаться соответствующим образом; и выражение «имеющее исковую силу право Сообщества» и аналогичные выражения следует толковать как относящиеся к тому, к которому применяется этот подраздел. [20]
Хотя в Акте 1972 года это конкретно не указано (или даже не признано политиками напрямую), принцип верховенства права ЕС (ранее права Сообщества) над внутренним законодательством государств-членов также применяется к Соединенному Королевству.
В преддверии референдума 1975 года о членстве Соединенного Королевства в Европейских сообществах тогдашнее лейбористское правительство во главе с премьер-министром Гарольдом Вильсоном распространило брошюру от имени правительства Ее Величества в каждой семье в Великобритании, в которой содержалась оценка правительством будущей роли парламента в вопросе дальнейшего членства.
Факт № 3: Британский парламент в Вестминстере сохраняет за собой окончательное право отменить Акт , который ввел нас в Общий рынок 1 января 1973 года. Таким образом, наше дальнейшее членство будет зависеть от дальнейшего согласия парламента.
Через несколько дней после результатов референдума , на котором Соединенное Королевство подтвердило свое дальнейшее членство «Да» в общинах в интервью для Daily Telegraph, тогдашний депутат Ольстерского юнионистского округа (UUP) от Южного Дауна Энох Пауэлл подтвердил эту оценку в брошюре о роли парламента в будущем членстве Великобритании в ЕС: [21]
«Никогда больше по необходимости аксиомы англичанин не будет жить за свою страну или умирать за свою страну: страна, за которую люди живут и умирают, устарела, и мы ее отменили. Или еще не совсем. Нет, еще не совсем. Референдум — это не «вердикт», после которого заключенного немедленно вешают. Он не более чем временный… Так будет до тех пор, пока парламент может изменять или отменять все, что сделал этот или любой другой парламент. Отсюда и эти золотые слова в правительственной брошюре о референдуме: «Наше дальнейшее членство будет зависеть от постоянного согласия парламента».
Дело R против Государственного секретаря по транспорту ex parte Factortame считается решающим в отношении превосходства права ЕС над британским правом. Суд постановил, что Закон о торговом судоходстве 1988 года и раздел 21 Закона о судебных разбирательствах в суде короны 1947 года (который предотвратил судебный запрет против короны) должны быть отменены. Наряду с делом R против министра занятости ex parte EOC , эти два дела устанавливают, что любое национальное законодательство, вступающее в силу до или после Закона о Европейских сообществах 1972 года, не может применяться британскими судами, если оно противоречит законодательству Сообщества. [22]
Дело Factortame считал революционным сэр Уильям Уэйд , который, в частности , процитировал заявление лорда Бриджа о том, что «нет ничего нового в том, чтобы признавать верховенство норм права Сообщества в областях, к которым они применяются, и настаивать на том, что... национальные суды не должны быть лишены нормами национального права права предоставлять временную защиту в соответствующих случаях, является не более чем логическим признанием этого верховенства», которое Уэйд характеризует как четкое заявление о том, что парламент может обязать своих преемников, и поэтому является весьма значительным отходом от традиционного мышления. [23] Тревор Аллан , однако, утверждал, что изменение правила было принято существующим порядком из-за веских юридических причин. Поскольку юридические причины существовали, Палата лордов вместо этого определила, что текущая система предполагает в новых обстоятельствах, и поэтому никакой революции не произошло. [24]
Раздел 18 Закона о Европейском союзе 2011 года гласит, что право ЕС применяется напрямую только через Закон о Европейских сообществах или другой акт, выполняющий ту же роль.
18. Статус права ЕС зависит от сохраняющейся законодательной базы
Непосредственно применяемое или имеющее прямую силу право ЕС (то есть права, полномочия, ответственность, обязательства, ограничения, средства правовой защиты и процедуры, упомянутые в разделе 2(1) Закона о Европейских сообществах 1972 года) подлежит признанию и доступности в Соединенном Королевстве в соответствии с законодательством только в силу этого Закона или в случаях, когда его признание и доступность требуются в соответствии с любым другим Законом.
[25]
В 2018 году парламент принял закон об отмене Акта 1972 года [26], а в 2020 году Соединенное Королевство перестало быть членом ЕС в соответствии с этим Актом и в силу него (хотя и с поправками, внесенными последующим законодательством парламента), что свидетельствует как о том, что предыдущий парламент (1972 года) не связывал своего преемника обязательством по выходу из ЕС, так и о подтверждении после парламентского тупика и результатов всеобщих выборов 2019 года правительственной точки зрения покойного Гарольда Вильсона и одобрения Эноха Пауэлла того, что членство Соединенного Королевства в ЕС зависит от дальнейшего согласия парламента.
Все положения Закона 1972 года были отменены 31 января 2020 года в 23:00 по Гринвичу, хотя поправка к Закону о Европейском союзе (Соглашение о выходе) 2020 года сохранила действие Закона 1972 года до конца периода его реализации, который завершился 31 декабря 2020 года в 23:00 по Гринвичу.
Некоторые юристы предположили, что Акты Союза 1707 года накладывают ограничения на парламентский суверенитет и его применение в Шотландии. Хотя ни один шотландский суд пока открыто не ставил под сомнение действительность Акта Парламента , некоторые судьи поднимали эту возможность. Так, в деле Маккормик против Лорда-адвоката лорд -президент ( лорд Купер ) заявил, что «принцип неограниченного суверенитета Парламента является отличительно английским принципом, не имеющим аналога в шотландском конституционном праве», и что законодательство, противоречащее Акту Союза, не обязательно будет считаться конституционно действительным. [27] [28] [29] Кроме того, в деле Гибсон против Лорда-адвоката лорд Кейт был осторожен в отношении того, как шотландские суды будут рассматривать Акт, который существенно изменит или отменит основные положения Акта 1707 года, такие как упразднение Сессионного суда или Церкви Шотландии или замена шотландского права английским правом . [30]
Создание шотландского парламента в 1998 году имело последствия для парламентского превосходства. Например, хотя ядерная энергетика не входит в его компетенцию, шотландское правительство успешно заблокировало желание правительства Великобритании создать новые атомные электростанции в Шотландии, используя контроль над заявками на планирование, который был делегирован. [31] [ актуально? ] Хотя теоретически остается возможным распустить шотландский парламент, на практике такое изменение было бы политически сложным. [ необходима цитата ]
Как правило, любой законопроект должен быть принят обеими палатами парламента до получения королевского согласия [14] , если процедура Закона о парламенте не была должным образом соблюдена. [16] Законы о парламенте создают систему принятия законопроекта без согласия лордов. Однако эта система не распространяется на частные или местные законопроекты, а также на законопроекты, продлевающие срок полномочий парламента более чем на пять лет. [16] Кроме того, несмотря на выдачу Сертификата спикера, подтверждающего действительность такого акта, принятого в соответствии с Законами о парламенте, он все равно может быть оспорен в судах. [16] В деле Джексон против Генерального прокурора Суд заявил obiter (в решении большинством семь против двух), что закон, продлевающий срок полномочий парламента, будет считаться судами недействительным, если он был принят в соответствии с процедурой Закона о парламенте. [32]
Закон о правах человека 1998 года подтвердил приверженность Великобритании Европейской конвенции о правах человека . [22] В Белой книге правительство заявило, что «включение в законопроект положения о том, что суды могут отменять акты парламента, предоставит судебной системе общие полномочия по решениям парламента, которыми они не обладают в соответствии с нашими нынешними конституционными положениями, и, вероятно, в некоторых случаях приведет к серьезному конфликту судебной системы с парламентом». [33] Согласно теории о том, что парламент не может связывать своих преемников, никакая форма Билля о правах не может быть закреплена , и последующий парламент может отменить акт. [22] По словам правительства, «[Это наша традиция] позволять любому акту парламента быть измененным или отмененным последующим актом парламента». [33] Однако было бы возможно применить правила прав человека к предыдущему (а не будущему) законодательству. [22] Правительство также подтвердило, что у него нет планов разрабатывать специальный [закрепительный] порядок для законопроекта. [33]
(1) Насколько это возможно, первичное законодательство и подзаконные акты должны толковаться и применяться таким образом, чтобы это соответствовало правам, закрепленным в Конвенции.
— Закон о правах человека 1988 г., ст. 3.
Раздел 3 Закона о правах человека 1998 года требует, чтобы суды Великобритании практиковали «чтение вниз» для того, чтобы применять национальное законодательство в соответствии с Европейской конвенцией о правах человека . «Чтение вниз» — это практика в праве, при которой судья сначала предполагает, что закон соответствует конституции, а затем находит толкование закона, которое является «достаточно узким», чтобы быть конституционным. [34] [35] Обычно это практикуется в отношении законов, которые написаны чрезвычайно широко или всеобъемлюще. [34] [35] Принцип чтения вниз направлен на сохранение парламентского суверенитета путем минимизации конфликтов между законодательством Великобритании и ЕКПЧ , не позволяя судам отменять первичное законодательство. [36] Законодательство может быть признано несовместимым, если чтение вниз невозможно или фактически изменит само законодательство. [37] В этом случае суд вынесет «декларацию о несовместимости», которая не является обязательной для парламента в соответствии с доктриной парламентского суверенитета. [38] Однако законодательство, признанное несовместимым, почти всегда вносится парламентом в качестве поправки. [39]
В деле Джексон против Генерального прокурора апеллянты подвергли сомнению действительность Закона о парламенте 1949 года . Апеллянты, которых представлял сэр Сидней Кентридж, королевский адвокат, выдвинули различные аргументы. Все девять судей согласились с тем, что суд имел юрисдикцию рассматривать вопрос о том, был ли Закон 1949 года действительным. [32] Они стремились провести различие между делом Пикин против Британского совета железных дорог , где судьи однозначно считали, что «суды в этой стране не имеют полномочий объявлять принятый закон недействительным». Судьи считали, что в то время как Пикин оспорил внутреннюю работу парламента, чего суд сделать не мог, Джексон подверг сомнению толкование закона. [40]
Верховный суд Великобритании 1 декабря 2010 года в решении по делу Чайтора вынес свое первое постановление о парламентской системе. Приближаясь к процессуальной привилегии исключительности и абсолютного превосходства палаты как судьи своих внутренних дел ( исключительная подсудность ), судьи вернулись к 1812 году, чтобы опровергнуть мнение о том, что судья не может рассматривать в суде факты, произошедшие в стенах Палаты, и опровергнуть мнение о том, что неуважение к Парламенту всегда и в любом случае является единственным способом решения вопросов, поднятых поведением третьих лиц, не принадлежащих к Палатам. [41]
В разделе 38 Закона о Европейском союзе (Соглашение о выходе) 2020 года , который ратифицировал Соглашение о выходе из ЕС и включил его во внутреннее законодательство Соединенного Королевства после выхода Соединенного Королевства из Европейского союза 31 января 2020 года в качестве замены раздела 18 Закона о Европейском союзе 2011 года , который был отменен в тот же день, говорится:
38. Парламентский суверенитет
(1) Признается, что парламент Соединенного Королевства является суверенным.
(2) В частности, его суверенитет сохраняется несмотря на —
(a) непосредственно применимое или имеющее прямую силу право ЕС продолжает признаваться и быть доступным во внутреннем праве в силу раздела 1A или 1B Закона о Европейском Союзе (выход) 2018 года (сохранение существующего права на период реализации),
(b) раздел 7А этого Закона (другие непосредственно применимые или непосредственно эффективные аспекты соглашения о выходе),
(c) раздел 7B этого Закона (считается имеющим прямое применение или прямое действие в отношении соглашения о разделении ЕЭЗ/ЕАСТ и соглашения о правах граждан Швейцарии), и
(d) раздел 7C этого Закона (толкование закона, касающегося соглашения о выходе (за исключением периода реализации), соглашения о разделении ЕЭЗ/ЕАСТ и соглашения о правах граждан Швейцарии).
(3) Соответственно, ничто в настоящем Акте не умаляет суверенитета Парламента Соединенного Королевства. [42]