Договорная статья Конституции США ( статья II, раздел 2, пункт 2 ) устанавливает порядок ратификации международных соглашений . Он наделяет президента полномочиями главного переговорщика по соглашениям между Соединенными Штатами и другими странами и утверждает, что совет и согласие большинства в две трети Сената придают договору обязательную силу федерального закона .
[Президент] будет иметь право по совету и согласию Сената заключать договоры при условии, что две трети присутствующих сенаторов согласны...
Как и при разработке Конституции США в целом, на статью Договора повлияли предполагаемые недостатки и ограничения Статей Конфедерации , первой правительственной структуры Соединенных Штатов. Статьи установили слабое центральное правительство и предоставили значительную автономию и уважение отдельным штатам. Однопалатный Конгресс Конфедерации был единственным национальным руководящим органом, обладающим как законодательными, так и исполнительными функциями, включая право заключать договоры. Однако для того, чтобы договоры вступили в силу, необходимо было одобрение подавляющего большинства государств (девяти из тринадцати), а это высокая планка, которая препятствовала заключению многих иностранных пактов. [1] Хотя статьи были обязаны государствам не «вмешиваться» в международные обязательства Конгресса, на практике они часто игнорировали или даже игнорировали такие соглашения. [2]
Слабость статей по отношению к иностранным делам была наиболее выражена в отношении Парижского договора с Великобританией , который предусматривал, что Конгресс защищает права собственности британских кредиторов и лоялистов. Правительства многих штатов либо не смогли обеспечить соблюдение договора, либо приняли меры по его умышленному нарушению. В ответ на протесты британского правительства министр иностранных дел США Джон Джей мог лишь предложить Конгрессу потребовать от законодательных собраний штатов отменить все законы, противоречащие договору, и уполномочить суды штатов обеспечивать его соблюдение. Хотя незначительное большинство государств в той или иной степени выполнило требования, неспособность национального правительства выполнить свои обязательства перед иностранными державами оказалась как международным затруднением, так и потенциально вредным для национальных интересов; многие отцы-основатели беспокоились, что страны также откажутся от договоров с Соединенными Штатами или воздержатся от заключения договоров, которые были бы выгодны для торговли и коммерции. [3]
In response to various concerns about the ineffectualness of the Articles, a Constitutional Convention was held in 1787 to debate and draft a more robust governing document. During the Convention, it was initially contemplated that the U.S. Senate, the newly proposed upper house of Congress, would have the power to make treaties (as well as to appoint ambassadors and judges of the Supreme Court).[4] Just ten days before the Convention adjourned, it was decided that these powers would be shared with the President.[5] Many delegates cited the established international tradition of executives holding exclusive power over foreign relations and agreements; the participation of the Senate through the "advice and consent" mechanism was added as something of a compromise.[6]
Leading federalists like John Jay, James Madison, and Alexander Hamilton all supported this arrangement, particularly the amount of agency given to the President relative to the Senate. In Federalist No. 64, Jay argued that while the Senate would check presidential powers in treaty making, the President would have the power, when necessary, to negotiate international agreements without senatorial approval.[7] Madison, hailed as the Father of the Constitution, described the Treaty Clause as giving the Senate only "partial agency" in the President’s foreign-relations power.[6] Hamilton argued in Federalist No. 75 that the Article II procedure made the two branches "appropriately combined" in foreign affairs:
The qualities elsewhere detailed as indispensable in the management of foreign negotiations point out the executive as the most fit agent in those transactions; while the vast importance of the trust and the operation of treaties as laws plead strongly for the participation of the whole or a portion of the legislative body in the office of making them
Напротив, Руфус Кинг , принимавший участие в Конвенте, заявил в качестве сенатора в 1818 году, что «Сенат может и должен изучать и контролировать каждую отрасль иностранных дел нации; поэтому они могут в любое время требовать полной и точной информации относительно иностранных дел и выражать свое мнение и советы президенту по этому поводу, когда и при любых других обстоятельствах они могут счесть такой совет целесообразным». [8] Аналогичным образом, несколько видных делегатов на съезде безуспешно выступали за участие Палаты представителей в договоре. Однако эта идея была широко отвергнута из-за того, что Палата представителей была гораздо более крупным органом, чем Сенат, и, следовательно, у нее было меньше шансов действовать решительно или сохранять в секрете некоторые важные соглашения. Кроме того, делегаты из небольших штатов опасались оказаться в невыгодном положении во внешней политике, поскольку Палата представителей приносила пользу более густонаселенным штатам; напротив, Сенат гарантировал каждому штату равный голос через двух сенаторов, независимо от численности населения. [9]
Тем не менее, точное разграничение полномочий по заключению договоров между двумя ветвями власти оставалось спорным.
Федеральные законы и договоры также рассматриваются как «высший закон страны» в соответствии с пунктом о верховенстве Конституции США, без «никакой превосходящей силы... ни одного из них по сравнению с другим». [10] Таким образом, в силу ратификации договор включается в федеральный закон США не иначе, как законодательный акт . [11]
Как и законы, договоры подлежат судебному толкованию и пересмотру . [12] Юридический характер договоров согласно Конституции последовательно признавался судами; еще в 1796 году Верховный суд США в деле Уэр против Хилтона впервые применил оговорку о верховенстве, постановив, что договор заменяет противоречащий закон штата. [13] Хотя решение Уэра не затрагивало положения договора прямо, оно устанавливало, что и штаты, и частные граждане были обязаны соблюдать договорные обязательства федерального правительства, которое, в свою очередь, было связано «правом наций» в отношении к соблюдению договоров. [14]
Вскоре после решения Уэра в деле 1801 года «Соединенные Штаты против Шхуны Пегги » суд сослался на договор в поддержку иска частного лица против правительства и впервые подробно остановился на юридическом значении международных соглашений, ратифицированных конституцией:
Конечно, верно, что исполнение договора между нациями должно требоваться от исполнительной власти каждой нации и, как правило, контролироваться ею, и, следовательно, каким бы ни было решение этого суда относительно прав сторон, спорящих перед это требование к нации, если оно не будет удовлетворено, все еще может быть заявлено. Но тем не менее, если договор является законом страны и как таковой затрагивает права сторон, ведущих судебное разбирательство, этот договор в такой же степени связывает эти права и в такой же степени должен рассматриваться судом как акт конгресса; и хотя восстановление может быть исполнительной мерой, если рассматривать его как материальное действие, независимое от других обстоятельств и не связанное с ними, тем не менее осуждение судна, восстановление которого предписано законом страны, было бы прямым нарушением этого закона. и, как следствие, неправильный. [15]
Хотя с тех пор суды разошлись во мнениях относительно возможности исполнения некоторых типов международных соглашений, а также относительно точного объема юридических обязательств договора, ученые-конституционалисты и судебные органы в целом согласны с тем, что договоры, как правило, имеют такую же обязательную силу, как и федеральный закон. [6] [16]
Законодательство США различает договоры, обладающие исполнительной силой, которые не требуют дополнительных законодательных действий для вступления в силу, и договоры, не обладающие самостоятельной исполнительной силой, которые должны быть реализованы актом законодательного органа. [11] [17] Хотя такие различия процедур и терминологии не влияют на обязательный статус соглашений в соответствии с международным правом, они имеют серьезные последствия в соответствии с законодательством США; В деле 1829 года «Фостер против Нильсона » главный судья Джон Маршалл , подтвердив, что договор по конституции является «законом страны», впервые сформулировал разницу между самоисполнимыми и несамоисполнимыми соглашениями внутри страны:
Наша конституция провозглашает договор законом страны. Следовательно, в судах его следует рассматривать как эквивалент акта законодательного органа, когда он действует сам по себе, без помощи каких-либо законодательных положений. Но когда условия стипуляции подразумевают договор — когда любая из сторон обязуется совершить определенное действие, договор адресован политическому, а не судебному ведомству; и законодательный орган должен выполнить договор, прежде чем он станет правилом для суда.
В деле Миссури против Голландии (1920 г.) Верховный суд постановил, что конституционные полномочия заключать договоры отделены от других перечисленных полномочий федерального правительства; следовательно, договоры могут использоваться для принятия законов в областях, которые в противном случае находятся в исключительной компетенции штатов, и, как следствие, в областях, не входящих в сферу компетенции федерального правительства или его ветвей. [18] Однако это широкое толкование было ограничено в деле Рид против Коверта (1957 г.), в котором говорилось, что Билль о правах не может быть отменен договором; [19] это постановление широко интерпретируется как ограничение способности договоров обходить конституционные ограничения в целом. [20]
Верховный суд разъяснил возможность принудительного исполнения договоров в деле Медельин против Техаса (2008 г.), решение, которое широко интерпретируется как судами, так и юристами как дальнейшее ограничение силы договоров. [21] Суд постановил, что договоры, даже если в остальном они представляют собой международное обязательство, не имеют автоматически силы внутреннего права, если только они явно не «самоисполнимы» в тексте или не реализованы актом Конгресса. Решение Медельина также ограничило способность президента в одностороннем порядке обеспечивать соблюдение международного соглашения без явного делегирования полномочий Конгрессом.
Среди ученых-конституционистов и в судах ведутся споры о том, представляет ли пункт Договора единственное законное средство заключения международных соглашений. [22] Хотя Конституция прямо не предусматривает альтернативы договорной процедуре, предусмотренной статьей II, раздел 10 статьи I проводит различие между «договорами» (которые государствам запрещено заключать) и «соглашениями» (которые государства могут заключать с согласия Конгресса). [23] Некоторые ученые-юристы считают, что это положение допускает «класс менее важных международных соглашений», которые не требуют процедуры Договорного пункта. [24]
Еще в 1791 году тогдашний госсекретарь Томас Джефферсон объяснил, что процедура договора по статье II не является необходимой, если нет долгосрочных обязательств:
Во многих случаях желательно обмениваться взаимными выгодами законодательными актами, а не договорами: потому что первые, хотя и понимаются как учитывающие друг друга и, следовательно, пользующиеся большим уважением, тем не менее, когда они становятся слишком неудобными, от них можно отказаться воля любой из сторон: тогда как положения договора навсегда неотменяемы, но только по совместному согласию... [25]
Альтернативы формальным договорам распространены на протяжении всей истории США и фактически составляют большинство соглашений с другими странами. [11] Помимо статьи о договоре, законы, регулирующие внешнюю политику США, предусматривают два других механизма заключения международных соглашений: соглашения между Конгрессом и исполнительной властью, которые, как и федеральные законы, требуют простого большинства как в Сенате , так и в Палате представителей с последующей подписью. Президента; и исполнительные соглашения , которые заключаются Президентом в одностороннем порядке в соответствии с конституционными исполнительными полномочиями . [11]
Хотя такие соглашения неотличимы от договоров по международному праву, они юридически отличны по законодательству США; например, пункт о превосходстве применяется только к иностранным договорам, заключенным в соответствии с пунктом о договоре. Верховный суд обычно поддержал недоговорные соглашения в ограниченном числе случаев. [26] Соглашение между Конгрессом и исполнительной властью может охватывать только те вопросы, которые Конституция прямо относит к полномочиям Конгресса и Президента; [11] аналогично, единоличное исполнительное соглашение может касаться только вопросов, находящихся в ведении Президента или по которым Конгресс делегировал полномочия Президенту. [11]
В целом соглашения о контроле над вооружениями часто ратифицируются договорным механизмом; [27] торговые соглашения, такие как Североамериканское соглашение о свободной торговле и вступление США во Всемирную торговую организацию , обычно принимают форму соглашений между Конгрессом и исполнительной властью и обычно включают явное право выхода после достаточного письменного уведомления другой стороны. стороны. [28] Если международное коммерческое соглашение содержит обязательные «договорные» обязательства, то может потребоваться две трети голосов Сената. [29] Исполнительные соглашения, точная сфера применения которых остается нерешенной судами, [26] обычно относятся к вопросам, затрагивающим дипломатические отношения, такие как урегулирование претензий между гражданами США и иностранными гражданами, [ 30] или национальную безопасность, например, Комплексный план действий по ядерной программе Ирана.
Договоры сравнительно редки в современной внешней политике США. В период с 1946 по 1999 год федеральное правительство заключило около 16 000 международных соглашений, из которых только 6% (912) были договорами, представленными на утверждение Сената в соответствии со статьей II Конституции; [11] большинство из них были соглашениями между Конгрессом и исполнительной властью.
Хотя статья II Конституции относится к исполнительной власти , пункт о договоре предусматривает, что право заключать договоры разделено между президентом и сенатом. [31] Однако этот пункт никогда не интерпретировался как дающий Сенату право или обязанность консультировать президента до заключения договора; на практике полномочия Сената ограничиваются либо неодобрением, либо одобрением договора, при этом последний включает право добавлять условия или оговорки. [31]
Джеймс Мэдисон утверждал, что Конгресс имел конституционное право и обязанность изменять или отменять договоры на основе своего собственного определения того, что целесообразно для национальных интересов. [32] Начиная с Дела о деньгах 1884 года , Верховный суд США последовательно постановил, что Конгресс может аннулировать договор посредством последующих законодательных действий, даже если это равносильно нарушению договора по международному праву. [33] Суд также заявил, что судебная власть «не имеет никакого отношения и не может предоставить никакого возмещения» в отношении международных последствий и противоречий, возникающих в результате таких действий Конгресса, поскольку это политический вопрос, не подлежащий судебному рассмотрению. Впоследствии изменения договора, внесенные Конгрессом, будут обеспечиваться судами США независимо от того, считают ли иностранные игроки по-прежнему обязательства по старому договору обязательными для США [11].
Кроме того, Верховный суд последовательно постановил, что международное соглашение, не соответствующее Конституции США, недействительно, как и любой другой федеральный закон, противоречащий Конституции. [34] Этот принцип был наиболее четко установлен в деле 1957 года «Рейд против Коверта» , в котором говорилось, что «никакое соглашение с иностранным государством не может наделять властью Конгресс или любую другую ветвь власти, которая свободна от ограничений Конституция". [35] Следовательно, Верховный суд теоретически мог бы признать договор по статье II неконституционным и недействительным в соответствии с внутренним законодательством, хотя он еще не сделал этого. [36]
В деле Голдуотер против Картера Конгресс оспорил конституционность одностороннего прекращения президентом Джимми Картером договора об обороне с Тайванем . [37] Дело было передано в Верховный суд, но было отклонено без заслушивания устных доводов большинством в шесть судей на том основании, что «рассуждаемый вопрос... по существу является политическим вопросом и не может быть рассмотрен судом». , поскольку Конгресс не выступил с формальным возражением»; Судья Бреннан не согласился с этим, заявив, что «вопрос полномочий по принятию решений должен решаться на основе конституционного закона, а не политического усмотрения» и, следовательно, подлежит судебному контролю.
В настоящее время не существует решения Верховного суда о том, имеет ли президент право нарушить договор без одобрения Конгресса; остается неясным, какая ветвь власти по Конституции уполномочена расторгать договор, не говоря уже о процедуре этого. [38] На практике президент может расторгнуть договор в одностороннем порядке, если это разрешено условиями указанного договора. [39] Президент Джордж Буш в одностороннем порядке вышел из Договора по противоракетной обороне в 2002 году, через шесть месяцев после предоставления необходимого уведомления о намерениях, [40] но не столкнулся с никаким судебным вмешательством или судебным иском. [39]
Еще во времена администрации Джорджа Вашингтона – первой согласно Конституции и, следовательно, положениям договора – президенты, как правило, не стремились к участию Сената на всех этапах заключения договоров. Первоначально Вашингтон консультировался с Сенатом по поводу предлагаемых договоров, но в конечном итоге отказался от этой практики, посчитав ее непродуктивной. Последующая и широко распространенная практика заключается в том, что президент самостоятельно ведет переговоры и подписывает договоры, а затем представляет предложенный договор в Сенат для его одобрения или отклонения. [9]
Как и Вашингтон, многие президенты по-разному подходили к процессу заключения договора по статье II. Теодор Рузвельт , администрация которого проводила активную внешнюю политику , утверждал, что ратификация необходима там, где международное соглашение будет связывать последующие правительства:
Конституция прямо не давала мне полномочий добиваться необходимого соглашения с Санто-Доминго . Но Конституция не запрещала мне делать то, что я делал. Я привел соглашение в действие и продолжал его выполнять в течение двух лет, прежде чем Сенат принял решение; и я бы продолжил это до конца моего срока, если бы это было необходимо, без каких-либо действий со стороны Конгресса. Но было гораздо предпочтительнее, чтобы Конгресс предпринял действия, чтобы мы могли действовать в соответствии с договором, который был бы законом страны, а не просто по указанию главы исполнительной власти, которое истекло бы, когда этот конкретный руководитель покинул свой пост. Поэтому я сделал все возможное, чтобы добиться от Сената ратификации того, что я сделал. [41]
Единоличное соглашение может быть согласовано и заключено только с разрешения президента (1) во внешней политике, (2) в качестве главнокомандующего вооруженными силами, (3) на основании предварительного акта Конгресса или (4) ) из предыдущего договора. [11] Соглашения, выходящие за рамки этих полномочий, должны получить одобрение Конгресса (для соглашений между Конгрессом и исполнительной властью) или Сената (для договоров).
В 1972 году Конгресс принял закон, требующий от президента уведомлять Конгресс о любых заключенных исполнительных соглашениях. [42]
Хотя доктрина неделегирования не позволяет Конгрессу делегировать свои законодательные полномочия исполнительной власти, Конгресс позволил исполнительной власти действовать в качестве ее «агента» на торговых переговорах, например, путем установления тарифов, а в случае с Управлением по содействию торговле – исключительно разработка имплементационного законодательства для торговых соглашений. Конституционность этой делегации была подтверждена Верховным судом в деле Филд против Кларка (1892 г.).
Важный эпизод, связанный со Статьями Конфедерации, высветил эту проблему. Соединенные Штаты желали заключить торговый договор с Испанией и добивались свободного доступа к реке Миссисипи через контролируемый Испанией Новый Орлеан. Испания предложила выгодные торговые условия, но только в том случае, если Соединенные Штаты откажутся от своих требований по Миссисипи. Северные штаты, которые больше всего выиграли бы от торгового договора и мало заботились бы о Новом Орлеане, имели большинство, но не подавляющее большинство, в Континентальном Конгрессе. Согласно Статьям Конфедерации, договоры требовали согласия подавляющего большинства (девяти из тринадцати) штатов, и Юг мог заблокировать договор. Несомненно, именно этот опыт побудил создателей перенести принцип сверхквалифицированного большинства из Статей Конфедерации, поскольку южные штаты (и многие жители Севера) пришли к выводу, что требование сверхквалифицированного большинства предотвратило неразумный договор.