В Соединенных Штатах ограничения по срокам ограничивают количество сроков полномочий, которые может занимать должностное лицо . На федеральном уровне президент Соединенных Штатов может занимать должность максимум два четырехлетних срока, что ограничено Двадцать второй поправкой к Конституции Соединенных Штатов . Некоторые государственные должности в штатах также ограничены по срокам, включая исполнительные , законодательные и судебные должности.
Ограничение сроков полномочий также называется ротацией полномочий .
Ограничения по срокам восходят к Американской революции , а до этого — к демократиям и республикам античности . Совет 500 в древних Афинах ежегодно производил ротацию всего своего состава, как и эфорат в древней Спарте .
Древняя Римская республика представляла собой систему выборных магистратов — плебейских трибунов , эдилов , квесторов , преторов и консулов — которые служили один срок в один год, с запретом на переизбрание на ту же должность в течение десяти лет (см. cursus honorum ) . По словам историка Гаррета Фейгана , занятие должностей в Римской республике основывалось на «ограниченном сроке пребывания в должности», что гарантировало, что «власть часто передавалась», помогая предотвратить коррупцию . Дополнительным преимуществом cursus honorum или управления должностями было привлечение «наиболее опытных» политиков к высшим эшелонам власти в древней республике. [1] Многие из основателей Соединенных Штатов получили образование в области классики и были хорошо знакомы с ротацией должностей в античности. Дебаты того времени показывают желание изучать и извлекать пользу из наглядных уроков, предлагаемых древней демократией. [ необходима цитата ]
До обретения независимости несколько колоний уже экспериментировали с ограничениями сроков. Например, Основные постановления Коннектикута 1639 года запрещали колониальному губернатору служить подряд, устанавливая сроки в один год и постановляя, что «ни одно лицо не может быть избрано губернатором чаще, чем один раз в два года». [2] Вскоре после обретения независимости Конституция Пенсильвании 1776 года установила максимальный срок службы в Генеральной ассамблее Пенсильвании в «четыре года за семь лет». [3] Влияние Бенджамина Франклина проявляется не только в том, что он председательствовал на конституционном съезде, который разработал конституцию Пенсильвании, но и в том, что она включала, практически не изменённые, более ранние предложения Франклина о ротации исполнительной власти. Множественный исполнительный орган Пенсильвании состоял из двенадцати граждан, избираемых на срок три года, за которыми следовал обязательный отпуск продолжительностью четыре года. [4]
Статьи Конфедерации , принятые в 1781 году, установили ограничения по срокам полномочий делегатов Континентального конгресса , обязывая в статье V, что «ни одно лицо не может быть делегатом более трех лет в течение любого шестилетнего срока». [5]
2 октября 1789 года Континентальный конгресс назначил комитет из тринадцати человек для изучения форм правления для предстоящего союза штатов. Среди предложений было предложение от штата Вирджиния , написанное Томасом Джефферсоном , призывающее к ограничению срока полномочий, «чтобы предотвратить любую опасность, которая может возникнуть для американской свободы из-за слишком долгого пребывания в должности членов Континентального конгресса». [6] Комитет внес рекомендации, которые в отношении ограничений срока полномочий конгресса были включены без изменений в Статьи Конфедерации (1781–1789). Пятая статья гласила, что «ни одно лицо не может быть делегатом [континентального конгресса] более трех лет в течение любого шестилетнего срока». [a]
В отличие от Статей Конфедерации, федеральный конституционный съезд в Филадельфии исключил обязательные ограничения сроков полномочий из Конституции США 1789 года. На съезде некоторые делегаты горячо выступали против ограничений сроков полномочий, например, Руфус Кинг , который сказал, что «тот, кто показал себя наиболее подходящим для должности, не должен быть исключен из нее конституцией». [7] Коллегия выборщиков , как считали некоторые [ кто? ] делегаты на съезде, могла бы сыграть свою роль в ограничении продолжения полномочий неподходящих должностных лиц.
Когда штаты ратифицировали Конституцию (1787–1788), несколько ведущих государственных деятелей считали отсутствие обязательных ограничений на срок полномочий опасным недостатком, особенно, как они думали, в отношении президентства и Сената. Ричард Генри Ли считал отсутствие правовых ограничений на срок полномочий, вместе с некоторыми другими чертами Конституции, «крайне и опасно олигархичным ». [8] И Джефферсон [9], и Джордж Мейсон [10] рекомендовали ограничить переизбрание в Сенат и на пост президента, потому что, как сказал Мейсон, «ничто не столь существенно для сохранения республиканского правительства, как периодическая ротация». Историк Мерси Отис Уоррен предупреждала, что «нет положений о ротации, и ничего, что могло бы помешать пожизненному нахождению должности в одних и тех же руках; что, вероятно, будет достигнуто небольшим своевременным подкупом». [11]
Корзи (2013) говорит, что Джордж Вашингтон не создал неформального прецедента для ограничения президентства двумя сроками. Он лишь имел в виду, что он был слишком измотан, чтобы лично продолжать занимать свой пост. [12] Именно Томас Джефферсон сделал это принципом в 1808 году. Он сделал много заявлений, призывающих к ограничению сроков в той или иной форме. [b]
Традиция ограничения в два срока неофициально поддерживалась в течение 132 лет. Она безуспешно оспаривалась Улиссом Грантом в 1880 году , [13] Теодором Рузвельтом в 1912 году , [14] и Вудро Вильсоном в 1920 году . [15] Франклин Д. Рузвельт успешно баллотировался на третий срок в 1940 году , сославшись на начало Второй мировой войны . [16] Оба Рузвельта являются единственными президентами, баллотировавшимися на третий срок на всеобщих выборах; Грант и Вильсон стремились сделать это, но не смогли получить номинаций от своих партий. Франклин Рузвельт был переизбран в 1944 году на четвертый срок в условиях участия Соединенных Штатов во Второй мировой войне, но вскоре умер в должности. Двадцать вторая поправка к Конституции США была ратифицирована в 1951 году, официально установив в законе ограничение в два срока, хотя это не распространялось на действующего президента Гарри С. Трумэна , преемника Франклина Рузвельта. Трумэн отказался баллотироваться на третий срок в 1952 году.
Тот факт, что «бессрочность в должности» не рассматривалась до 20-го века, отчасти объясняется влиянием ротации в должности как популярной концепции 19-го века. «Идеи, по правде говоря, являются силами», и ротация в должности пользовалась такой нормативной поддержкой, особенно на местном уровне, что она изменила политическую реальность. [17] [c]
Во время Гражданской войны Конституция Конфедеративных Штатов ограничивала президента одним шестилетним сроком. Только Джефферсон Дэвис был президентом Конфедерации, но он не проработал полный срок, прежде чем сдался Союзу .
Практика ротации выдвижения кандидатов в Палату представителей пошла на спад после Гражданской войны. Потребовалось поколение или около того, прежде чем прямая первичная система , реформы государственной службы и этика профессионализма поспособствовали устранению ротации в должности как распространенной политической практики. К началу 20-го века эра должностного положения вступила в полную силу. [ необходима цитата ]
Всего восемь президентов отслужили два полных срока и отказались от третьего. Три президента отслужили один полный срок и отказались от второго. Однако после Второй мировой войны класс должностных лиц развился до такой степени, что срок полномочий конгрессменов стал соперничать со сроком полномочий Верховного суда США , где срок полномочий пожизненный. [ необходима цитата ]
Движение в пользу ограничения сроков полномочий возникло в начале 1990-х годов и достигло своего пика в 1992–1994 годах, когда семнадцать штатов ввели ограничения сроков полномочий посредством законодательства штата или поправок к конституции штата. [18]
Многие из законов ввели ограниченные сроки полномочий как для законодательного органа штата, так и для делегации штата в Конгрессе. Поскольку они касались Конгресса, эти законы были отменены как неконституционные Верховным судом США в деле US Term Limits, Inc. против Thornton (1995), в котором суд постановил 5 голосами против 4, что правительства штатов не могут ограничивать сроки полномочий членов национального правительства. [18] [19]
Там, где ротация в законодательной ветви власти выдержала судебные иски, ограничения сроков продолжают получать общественную поддержку. По состоянию на 2002 год, группа поддержки " US Term Limits " обнаружила, что в семнадцати штатах, где законодатели штатов работали по ротации, общественная поддержка ограничений сроков варьировалась от 60 до 78 процентов. [20]
Ограничения по срокам полномочий на федеральном уровне касаются исполнительной власти и некоторых агентств. Судейские назначения на федеральном уровне производятся пожизненно и не подлежат выборам или ограничениям по срокам полномочий. Конгресс США остается (со времени решения Торнтона 1995 года) без избирательных ограничений.
Решение Джорджа Вашингтона в 1796 году не баллотироваться на третий срок часто приписывалось началу традиции, согласно которой ни один президент не должен баллотироваться на третий срок. [23] Вашингтон хотел уйти в отставку, когда его первый срок закончился в 1792 году, но все его советники умоляли его баллотироваться на переизбрание. Однако к 1796 году он настоял на отставке, так как чувствовал себя истощенным и возмущенным яростными личными нападками на его честность. В его Прощальном обращении очень кратко упоминалось, почему он не будет баллотироваться на третий срок, и далее дается множество политических советов, но в нем не упоминаются ограничения сроков. После его смерти его отказ баллотироваться был объяснен с точки зрения «традиции отсутствия третьего срока». Крокетт (2008) утверждает: «Аргумент в пользу ограничения сроков имеет прочную и респектабельную родословную. Однако, вопреки распространенному мнению, эта родословная не начинается с Джорджа Вашингтона». [24] Второй президент, Джон Адамс , проиграл переизбрание в 1800 году Томасу Джефферсону . Сам Джефферсон отказался от переизбрания на третий срок, приписав прецедент Вашингтону. [25]
В 1780-х годах около половины штатов установили ограничения сроков полномочий губернаторов. [26] Конституционный конвент 1787 года обсудил этот вопрос и решил не вводить ограничения сроков полномочий президента. «Этот вопрос был справедливо обсужден на Конвенте», — писал Вашингтон в 1788 году, «и по моему полному убеждению <...> я не вижу никакой уместности в том, чтобы лишать себя возможности пользоваться услугами любого человека, который в случае крайней необходимости будет считаться универсально способным служить обществу», даже после отбытия двух сроков. Вашингтон объяснил, что Конституция сохраняет достаточные ограничения против политической коррупции и застойного руководства без положения об ограничениях сроков полномочий президента. [27] Джефферсон, однако, решительно поддерживал политику ограничений сроков. Он отклонил призывы сторонников баллотироваться на третий срок в 1808 году, заявив нескольким законодательным органам штатов в 1807-1808 годах, что ему необходимо поддержать «здравый прецедент, созданный [его] выдающимся предшественником». [25]
В 1861 году Конфедеративные Штаты Америки приняли шестилетний срок для своего президента и вице-президента и запретили президенту добиваться переизбрания. Это нововведение было одобрено многими американскими политиками после Гражданской войны, в частности Резерфордом Б. Хейсом в его инаугурационной речи. Улисса Гранта настоятельно просили баллотироваться на третий срок в 1876 году, но он отказался. Он пытался выиграть номинацию 1880 года, но потерпел поражение отчасти из-за народных настроений против третьего срока. [28] Теодор Рузвельт уже прослужил более семи лет и в 1912 году, после четырехлетнего перерыва, баллотировался на третий срок. Его за это критиковали, а покушавшийся на убийство Джон Шранк заявил, что его мотивом для стрельбы в Рузвельта было предотвращение третьего срока. [29] [ ненадежный источник? ] Выборы 1912 года в конечном итоге выиграл Вудро Вильсон .
Франклин Д. Рузвельт (президент, 1933–1945) был единственным президентом, который был избран более двух раз, выиграв третий срок в 1940 году и четвертый срок в 1944 году (хотя он умер на своем посту через три месяца после своего четвертого срока). Это дало начало успешному шагу по формализации традиционного ограничения в два срока путем внесения поправок в Конституцию США . Ратифицированная в 1951 году Двадцать вторая поправка предусматривает, что «никто не может быть избран на должность президента более двух раз». Новая поправка явно не применялась к действующему президенту Гарри С. Трумэну . Однако Трумэн отказался добиваться переизбрания на третий срок в 1952 году. [30]
Реформаторы в начале 1990-х годов использовали инициативу и референдум , чтобы ввести ограничения на срок полномочий конгресса в избирательных бюллетенях в 24 штатах. Избиратели в восьми из этих штатов одобрили ограничения на срок полномочий конгресса со средним избирательным перевесом два к одному. [31] Оставался открытым вопрос, имели ли штаты конституционные полномочия вводить эти ограничения. В мае 1995 года Верховный суд США постановил 5–4 в деле US Term Limits, Inc. против Thornton , 514 U.S. 779 (1995), что штаты не могут устанавливать ограничения на срок полномочий своих федеральных представителей или сенаторов .
На выборах в США 1994 года часть республиканской платформы « Контракт с Америкой » включала законодательство об ограничении сроков полномочий в Конгрессе. После победы на выборах конгрессмен-республиканец внес на рассмотрение Палаты представителей поправку к конституции, которая предлагала ограничить членов Сената двумя шестилетними сроками, а членов Палаты представителей — шестью двухлетними сроками. [32] Однако этот темп ротации был настолько медленным (пожизненный Верховный суд в среднем занимает должность около 16 лет), что конгрессменская версия ограничения сроков полномочий получила небольшую поддержку среди популистских сторонников ограничения сроков полномочий, включая US Term Limits , крупнейшую частную организацию, выступающую за ограничение сроков полномочий в Конгрессе. [d] Законопроект получил лишь незначительное большинство (227–204), что меньше большинства в две трети (290), необходимого для внесения поправок в конституцию. [33] Три других законопроекта об ограничении сроков полномочий не набрали более 200 голосов. [e]
Побежденное в Конгрессе и отмененное Верховным судом, движение за ограничение федеральных сроков было остановлено. Ограничения сроков, направленные одновременно на реформирование законодательных органов штатов (в отличие от делегаций федерального конгресса), остаются в силе, однако, в пятнадцати штатах. [34] [35]
В 2007 году Ларри Дж. Сабато возродил дебаты об ограничениях сроков, утверждая в своей работе «Более совершенная конституция» , что успех и популярность ограничений сроков на уровне штатов предполагают, что их следует принять и на федеральном уровне. Он конкретно выдвинул идею ограничений сроков в Конгрессе и предложил использовать национальный конституционный съезд для внесения поправки, поскольку Конгресс вряд ли предложит и примет какую-либо поправку, ограничивающую его собственные полномочия.
Некоторые законодатели штатов также выразили свое мнение об ограничениях сроков. Подтверждено, что в следующих пяти штатах — и могут быть и другие — законодатели штатов одобрили резолюции, в которых Конгрессу предлагалось внести поправку в федеральную конституцию, чтобы ограничить количество сроков, которые могут занимать члены Конгресса:
Ученые-юристы обсуждали, следует ли вводить ограничения сроков полномочий Верховного суда Соединенных Штатов. В настоящее время судьи Верховного суда назначаются пожизненно «при хорошем поведении». Среди некоторых ученых сложилось мнение, что Верховный суд может быть не подотчетен таким образом, который в наибольшей степени соответствует духу сдержек и противовесов . [36] В равной степени ученые утверждали, что пожизненное пребывание в должности приобрело новое значение в современном контексте. [37] Изменения в медицинском обслуживании заметно увеличили продолжительность жизни и, следовательно, позволили судьям служить дольше, чем когда-либо прежде. [36] [37] Стивен Г. Калабрези и Джеймс Линдгрен , профессора права в Северо-Западном университете , утверждали, что, поскольку вакансии в суде появляются реже, а судьи прослужили в среднем 26,1 года в период с 1971 по 2006 год, «эффективность демократической проверки, которую процесс назначения обеспечивает для членов суда», снижается. [36] Было несколько подобных предложений по ограничению сроков полномочий высшего суда страны, включая «Закон об обновлении Верховного суда 2005 года» профессора права Университета Дьюка Пола Каррингтона. [38]
Многие из предложений сосредоточены вокруг ограничения срока полномочий судей, которое составит 10, [39] 18 лет до 25 лет. (Ларри Сабато, профессор политологии в Университете Вирджинии, предложил от 15 до 18 лет.) [36] [37] [38] [40] Ступенчатые ограничения сроков в 18 лет, предложенные Калебрези и Линдгреном (2006) и Кэррингтоном и Крэмтоном (2005), позволят производить новое назначение в Суд каждые два года, что фактически позволит каждому президенту иметь по крайней мере два назначения. [37] Кэррингтон утверждал, что такая мера не потребует внесения поправки в конституцию, поскольку «Конституция даже не упоминает пожизненный срок полномочий; она просто требует, чтобы судьи исполняли свои обязанности в течение «хорошего поведения»». [37] Идея была одобрена среди судей, поскольку Джон Робертс поддерживал ограничение сроков до того, как он был назначен в Верховный суд на должность главного судьи. Калабрези, Линдгрен и Каррингтон также предложили, чтобы судьи, отслужившие свой 18-летний срок, имели возможность заседать в других федеральных судах до выхода на пенсию, смерти или отстранения от должности. [36] [37]
Опрос PublicMind Университета Фэрли Дикинсона измерял отношение американских избирателей к различным предлагаемым реформам Верховного суда, включая введение ограничений по срокам. Опрос 2010 года показал, что большинство американцев в значительной степени не знали о предложении ввести ограничение срока в 18 лет, поскольку 82% сообщили, что они слышали мало или вообще ничего не слышали. [41] Несмотря на отсутствие осведомленности, 52% американцев одобрили ограничение сроков до 18 лет, в то время как 35% не одобрили. [41] На вопрос о том, какой возраст слишком стар для судьи Верховного суда, если он выглядит здоровым, 48% ответили «никаких ограничений, пока он здоров», в то время как 31% согласились, что любой человек старше 70 лет слишком стар. [41]
Некоторые законодатели штатов официально выразили Конгрессу желание внести поправку в федеральную конституцию, чтобы ограничить сроки полномочий судей Верховного суда, а также судей федеральных судов ниже уровня Верховного суда. Хотя могут быть и другие, ниже приведены три известных примера:
Ограничения по срокам полномочий государственных служащих существуют с колониальных времен. Пенсильванская хартия свобод 1682 года и колониальная структура правления того же года, оба авторства Уильяма Пенна , предусматривали трехгодичную ротацию провинциального совета — верхней палаты колониального законодательного органа. [42] Конституция Делавэра 1776 года ограничивала губернатора одним трехлетним сроком; в настоящее время губернатор Делавэра может служить два четырехлетних срока.
Губернаторы тридцати семи штатов и четырех территорий имеют различные ограничения по срокам полномочий, [43] в то время как губернаторы тринадцати штатов, Пуэрто-Рико и мэр Вашингтона, округ Колумбия , могут занимать неограниченное количество сроков. Ограничения по срокам полномочий губернаторов каждого штата устанавливаются его конституцией , за исключением Вайоминга , чьи ограничения содержатся в его уставах. Ограничения по срокам полномочий территориальных единиц устанавливаются его конституцией на Северных Марианских островах , органическими актами на Гуаме и на Виргинских островах США , а также уставом в Американском Самоа .
Уникально, что Вирджиния запрещает своим губернаторам служить подряд, хотя бывшие губернаторы имеют право снова служить губернатором после определенного периода (в настоящее время четыре года) без должности. Несколько других штатов ранее имели это правило «без преемственности» (которое было частью первоначальной конституции Вирджинии в 1776 году), но все они отменили запрет, за исключением Вирджинии к 2000 году (включая Миссисипи , который отменил его в 1986 году, и Кентукки , который отменил его в 1992 году). [44]
Губернаторы следующих штатов и территорий ограничены двумя последовательными сроками, но имеют право баллотироваться снова после четырех лет отсутствия на посту: Алабама , [45] Аляска , [46] Аризона , [47] Колорадо , [48] Флорида , [49] Джорджия , [50] Гавайи , [51] Канзас , [52] Кентукки , [53] Луизиана , [54] Мэн , [55] Мэриленд , [56] Небраска , [57] Нью-Джерси , [58] Нью-Мексико , [59] Северная Каролина , [60] Огайо , [61] Пенсильвания , [62] Род-Айленд , [63] Южная Каролина , [64] Южная Дакота , [65] Теннесси , [66] Западная Вирджиния , [67] Американское Самоа , [68] Гуам , [69] и Американские Виргинские острова . [70]
Аналогично, губернаторы Индианы [71] и Орегона [72] ограничены 8 из 12 лет. И наоборот, губернаторы Монтаны [73] и Вайоминга [74] ограничены двумя сроками, 8 из 16 лет.
Наконец, губернаторы следующих штатов и территорий ограничены двумя сроками в течение своей жизни: Арканзас , [75] Калифорния , [76] Делавэр , [77] Мичиган , [78] Миссисипи , [79] Миссури , [80] Невада , [81] Северная Дакота , [82] Северные Марианские острова , [83] и Оклахома . [84] Бывший губернатор Калифорнии Джерри Браун , однако, отслужил четыре непоследовательных срока, поскольку его первые два срока были до того, как в Калифорнии были приняты ограничения, а ограничения не распространялись на предыдущие сроки отдельных лиц .
Губернаторы Нью-Гемпшира и Вермонта могут занимать должность неограниченное количество двухлетних сроков. Губернаторы (или эквивалентные должности) в следующих штатах, округах и территориях могут занимать должность неограниченное количество четырехлетних сроков: Коннектикут , Айдахо , Иллинойс , Айова , Массачусетс , Миннесота , Нью-Йорк , Техас , Юта , Вашингтон , Висконсин , округ Колумбия и Пуэрто-Рико . Ранее губернатор Юты был ограничен тремя сроками, но все законы об ограничении сроков с тех пор были отменены законодательным органом.
В 2022 году избиратели Северной Дакоты одобрили поправку к конституции, которая ограничивает губернатора не более чем двумя четырехлетними сроками. Поправка применяется только к лицам, избранным после 2023 года. [82]
В настоящее время ограничения сроков полномочий законодательных органов семнадцати штатов имеют ограничения. [85] Самое раннее ограничение сроков полномочий законодательных органов штата было принято в 1990 году, а самое последнее — в 2022 году. Ограничения сроков полномочий вступили в силу только спустя годы после их принятия. [85]
Законодательные ограничения сроков были отменены или отменены в шести штатах. Ограничения сроков для законодательных органов штатов были приняты Айдахо и Ютой в 1994 году, но отменены их соответствующими законодательными органами в 2002 году (Айдахо) и 2003 году (Юта). [85] Ограничения сроков, принятые в четырех штатах, были отменены как неконституционные верховными судами штатов в этих штатах: в Массачусетсе, Вашингтоне и Вайоминге суд постановил, что ограничения сроков не могут быть приняты законом, а могут быть приняты только поправкой к конституции штата; Верховный суд Орегона постановил, что инициатива Орегона, устанавливающая ограничения сроков, нарушает правило одного предмета . [85]
Некоторые населенные пункты вводят ограничения по срокам полномочий для местных должностей. Среди 20 самых густонаселенных городов США:
Ограничение в два срока было введено для членов городского совета Нью-Йорка и выборных должностных лиц города (за исключением окружных прокуроров ) в Нью-Йорке после референдума 1993 года (см. Устав города Нью-Йорка, § 1138). Однако 3 ноября 2008 года, когда Майкл Блумберг был на втором сроке полномочий мэра , городской совет одобрил продление ограничения в два срока до трех; год спустя он был избран на третий срок. Ограничение в два срока было восстановлено после референдума в 2010 году. [91] [92]
Исследования показали, что ограничения сроков полномочий законодательных органов увеличивают законодательную поляризацию, [93] снижают законодательные навыки политиков, [94] [95] [96] снижают законодательную производительность политиков, [97] ослабляют законодательные органы по отношению к исполнительной власти, [98] и снижают явку избирателей. [99] Партии реагируют на введение ограничений сроков, набирая кандидатов на должности по более партийным линиям. [100] Штаты, которые вводят ограничения сроков в законодательных органах штатов, также связаны с развитием более влиятельных спикеров Палаты представителей. [101]
Ограничения сроков полномочий не доказали свою эффективность в снижении расходов на избирательную кампанию, [102] сокращении гендерного разрыва в политическом представительстве, [103] увеличении разнообразия законодателей, [104] или увеличении деятельности законодателей по обслуживанию избирателей. [105] Ограничения сроков полномочий были связаны с более низким ростом доходов и расходов. [106]
...Должностная структура в Риме основывалась на двух важных концепциях: коллегиальности и ограниченном сроке пребывания в должности...