Государственно -частное партнерство ( ГЧП , 3P или P3 ) — это долгосрочное соглашение между правительством и учреждениями частного сектора . [1] [2] Как правило, это предполагает предварительное финансирование государственных проектов и услуг частным капиталом , а затем получение доходов от налогоплательщиков и/или пользователей для получения прибыли в течение срока действия договора ГЧП. [3] Государственно-частное партнерство было реализовано во многих странах и в основном используется для инфраструктурных проектов. Хотя они и не являются обязательными, ГЧП используются для строительства, оборудования, эксплуатации и обслуживания школ, больниц, транспортных систем, а также систем водоснабжения и канализации. [4]
Сотрудничество между частными субъектами, корпорациями и правительствами существовало с момента создания суверенных государств , особенно в целях сбора налогов и колонизации . [5] Современное «частно-государственное партнерство» возникло примерно в конце 20 века. Они были направлены на расширение участия частного сектора в государственном управлении . Правительства всего мира рассматривали их как метод финансирования новых или модернизированных активов государственного сектора за пределами их баланса . [6] Хотя финансирование ГЧП поступает из частного сектора, эти проекты всегда оплачиваются либо за счет налогов, либо за счет пользователей услуг, либо за счет того и другого. ГЧП структурно дороже, чем проекты, финансируемые государством, из-за более высокой стоимости заимствований для частного сектора, в результате чего пользователи или налогоплательщики оплачивают непропорционально высокие процентные расходы. ГЧП также имеет высокие транзакционные издержки . [6]
ГЧП как инструмент финансирования вызывает споры, в основном из-за опасений, что государственная отдача от инвестиций ниже, чем доходность частного спонсора. ГЧП тесно связано с такими концепциями, как приватизация и передача государственных услуг по контрактам. [1] [7] Секретность, окружающая их финансовые детали, усложняет процесс оценки успешности ГЧП. [8] Сторонники ГЧП подчеркивают разделение рисков и развитие инноваций , [8] в то время как критики осуждают их более высокие затраты и проблемы подотчетности . [6] Например, данные об эффективности ГЧП с точки зрения соотношения цены и качества и эффективности неоднозначны и часто отсутствуют. [9]
Не существует единого мнения о том, как определять ГЧП. [7] Этот термин может охватывать сотни различных типов долгосрочных контрактов с широким спектром распределения рисков, механизмов финансирования и требований прозрачности. [1] Развитие ГЧП, как концепции и практики, является продуктом нового государственного управления конца 20-го века, роста неолиберализма и давления глобализации . Несмотря на отсутствие формального консенсуса относительно определения, этот термин был определен крупными организациями.
Например, ОЭСР формально определяет государственно-частное партнерство как «долгосрочные договорные отношения между правительством и частным партнером, в соответствии с которыми последний предоставляет и финансирует государственные услуги, используя капитальный актив, разделяя связанные с этим риски». [10]
По словам Дэвида Л. Веймера и Эйдана Р. Вининга, «P3 обычно предполагает финансирование, строительство или управление проектом частной организацией в обмен на обещанный поток платежей непосредственно от правительства или косвенно от пользователей в течение прогнозируемого срока действия проекта. или какой-либо другой указанный период времени». [11]
Исследование 2013 года, опубликованное в журнале State and Local Government Review, показало, что определения государственно-частного партнерства сильно различаются в разных муниципалитетах: «Многие государственные и частные чиновники рекламируют государственно-частное партнерство для любого количества видов деятельности, хотя на самом деле отношения носят договорной характер, франшизу или перераспределение нагрузки какой-либо ранее государственной службы на частную или некоммерческую организацию». Более общий термин для таких соглашений — «совместное предоставление услуг», в рамках которого предприятия государственного сектора объединяются с частными фирмами или некоммерческими организациями для предоставления услуг гражданам. [12] [13]
Ведутся семантические дебаты относительно того, является ли государственно-частное партнерство приватизацией или нет. Некоторые утверждают, что это не «приватизация», поскольку правительство сохраняет за собой право собственности на объект и/или несет ответственность за предоставление государственных услуг. Другие утверждают, что они существуют в условиях континуума приватизации; P3 является более ограниченной формой приватизации, чем прямая продажа государственных активов, но более обширной, чем просто передача государственных услуг на подряд . [6] : глава 1
Поскольку в некоторых кругах слово «приватизация» имеет негативный оттенок, сторонники P3 обычно занимают позицию, согласно которой P3 не представляют собой приватизацию, в то время как противники P3 утверждают, что это так. Канадский союз государственных служащих описывает P3 как «тайную приватизацию». [6] : глава 1
Правительства использовали такое сочетание государственных и частных усилий на протяжении всей истории. [5] [14]
Мухаммед Али из Египта использовал « концессии » в начале 1800-х годов для получения общественных работ с минимальными затратами, в то время как компании концессионеров получали большую часть прибыли от таких проектов, как железные дороги и плотины. [15] Большая часть ранней инфраструктуры Соединенных Штатов была построена на основе государственно-частного партнерства. Сюда входят дорога Филадельфия и Ланкастер-Тернпайк в Пенсильвании, строительство которой было начато в 1792 году, [16] первая пароходная линия между Нью-Йорком и Нью-Джерси в 1808 году; многие железные дороги, в том числе первая в стране железная дорога , зафрахтованная в Нью-Джерси в 1815 году; и большая часть современной электрической сети . [ нужна цитата ] В Ньюфаундленде Роберт Гиллеспи Рид заключил контракт на эксплуатацию железных дорог на пятьдесят лет, начиная с 1898 года, хотя первоначально они должны были стать его собственностью в конце этого периода. [ нужна цитата ]
В конце 20-го и начале 21-го века наблюдалась явная тенденция к более широкому использованию правительствами различных механизмов ГЧП по всему миру. [2] Давление с целью изменить модель государственных закупок было связано с неолиберальным поворотом. Инициаторы этой политики изображали ГЧП как решение проблемы растущего уровня государственного долга в 1970-х и 1980-х годах. Они стремились поощрять частные инвестиции в инфраструктуру , первоначально на основе идеологии и ошибок бухгалтерского учета , возникающих из-за того, что государственные счета не делали различия между текущими и капитальными затратами. [6] : глава 1
В 1992 году консервативное правительство Джона Мейджора в Великобритании представило Инициативу частного финансирования (PFI), [17] первую систематическую программу, направленную на поощрение государственно-частного партнерства. Программа 1992 года была сосредоточена на сокращении потребности государственного сектора в займах , хотя, как уже отмечалось, эффект на государственные счета был в значительной степени иллюзорным. Первоначально частный сектор не был в восторге от PFI, а государственный сектор был против его внедрения. В 1993 году канцлер казначейства охарактеризовал его прогресс как «удручающе медленный». Чтобы способствовать продвижению и реализации этой политики, Мейджор создал учреждения, укомплектованные людьми, связанными с лондонским Сити , бухгалтерскими и консалтинговыми фирмами, которые были лично заинтересованы в успехе PFI.
Примерно в то же время в различных странах ОЭСР беспорядочно инициировались ГЧП . Первые правительства, принявшие их на вооружение, были идеологически неолиберальными и испытывали недостаток доходов : поэтому они были политически и финансово склонны опробовать альтернативные формы государственных закупок. Эти ранние проекты ГЧП обычно продвигались богатыми бизнес-магнатами с политическими связями . Это объясняет, почему каждая страна экспериментировала с ГЧП в разных секторах . [6] В то время ГЧП рассматривалось как радикальная реформа предоставления государственных услуг. [18]
В 1997 году новое британское правительство Лейбористской партии Тони Блэра расширило PFI, но стремилось сместить акцент на достижение «соотношения цены и качества», главным образом за счет надлежащего распределения рисков. Блэр создал Partnerships UK (PUK), новую полунезависимую организацию, которая заменила предыдущие правительственные учреждения, выступавшие за ГЧП. Его мандат заключался в продвижении и внедрении PFI. ПСК сыграл центральную роль в превращении ГЧП в «новую норму» закупок государственной инфраструктуры в стране. [19] Многие страны впоследствии создали аналогичные единицы ГЧП на основе модели ПСК. [20]
Будучи инициированными в странах первого мира , ГЧП сразу же привлекло значительное внимание в развивающихся странах . Это связано с тем, что модель ГЧП обещала открыть новые источники финансирования инфраструктурных проектов в странах с переходной экономикой , что могло бы привести к созданию рабочих мест и экономическому росту . Однако отсутствие гарантий прав инвесторов, законов о коммерческой конфиденциальности и целевых государственных расходов на общественную инфраструктуру в этих странах затрудняло реализацию государственно-частного партнерства в странах с переходной экономикой . ГЧП в странах также обычно не может рассчитывать на стабильные доходы от платы за пользование. Консультативный форум по государственно-частной инфраструктуре Всемирного банка пытается смягчить эти проблемы. [6] [21]
Определяющим аспектом многих инфраструктурных программ P3 является то, что большая часть авансового финансирования осуществляется через частный сектор. Способы финансирования существенно различаются в зависимости от страны. Для P3 в Великобритании используются облигации , а не банковские кредиты . В Канаде проекты P3 обычно используют кредиты, которые необходимо погасить в течение пяти лет, а проекты рефинансируются позднее. [6] В некоторых типах государственно-частного партнерства расходы на использование услуги несут исключительно пользователи услуги, [2] например, пользователи платных дорог , как в случае с Yonge Street в Торонто по адресу : рассвет 19-го века, [22] и более позднее шоссе 407 в Онтарио . В других типах (в частности, PFI) капиталовложения осуществляются частным сектором на основе контракта с правительством на предоставление согласованных услуг, а затраты на предоставление услуг полностью или частично несет правительство. [23]
Обычно консорциум частного сектора создает специальную компанию, называемую компанией специального назначения (SPV), для разработки, строительства, обслуживания и эксплуатации актива в течение контрактного периода. [25] [26] В тех случаях, когда правительство инвестировало в проект, ему обычно (но не всегда) выделяется доля в капитале SPV. [27] Консорциум обычно состоит из строительного подрядчика, компании по техническому обслуживанию и одного или нескольких инвесторов в акционерный капитал. Двое первых обычно являются держателями акций проекта, которые принимают решения, но получают выплаты только после выплаты долга, а второй является кредитором проекта (держателем долга). [6]
Именно SPV подписывает контракт с правительством и субподрядчиками на строительство объекта и его последующее обслуживание. Типичным примером ГЧП может служить здание больницы, профинансированное и построенное частным застройщиком, а затем сданное в аренду администрации больницы. В этом случае частный застройщик выступает в роли арендодателя, обеспечивая ведение домашнего хозяйства и другие немедицинские услуги, а сама больница предоставляет медицинские услуги. [25]
SPV объединяет фирмы, ответственные за этап строительства и этап эксплуатации. Следовательно, на этапе строительства существуют сильные стимулы для инвестирования в этап эксплуатации. Эти инвестиции могут быть желательными, но могут быть и нежелательными (например, когда инвестиции не только снижают эксплуатационные расходы, но и снижают качество обслуживания). [28]
Государственная инфраструктура представляет собой инвестицию с относительно низким уровнем риска и высокой прибылью, а сочетание ее со сложными механизмами и контрактами, гарантирующими и гарантирующими денежные потоки, делает проекты ГЧП главными кандидатами на проектное финансирование . Инвесторами в акции SPV обычно являются институциональные инвесторы, такие как пенсионные фонды, компании по страхованию жизни, суверенные фонды благосостояния и пенсионные фонды, а также банки. Основными инвесторами P3 являются AustralianSuper , OMERS и голландский государственный банк ABN AMRO , который финансировал большинство проектов P3 в Австралии. Фирмы Уолл-стрит увеличили свой интерес к ГЧП после финансового кризиса 2008 года. [6]
Правительство иногда вносит вклад в ГЧП в натуральной форме, особенно путем передачи существующих активов. В проектах, направленных на создание общественных благ , например, в секторе инфраструктуры , правительство может предоставить капитальную субсидию в виде единовременного гранта , чтобы сделать проект экономически жизнеспособным. В других случаях правительство может поддержать проект, предоставив субсидии, включая налоговые льготы , или гарантировав годовые доходы на фиксированный период. [29] [30]
Частные монополии , созданные в рамках ГЧП, могут порождать стремление к получению ренты , что приводит к стремительному росту затрат для пользователей и/или налогоплательщиков на этапе эксплуатации проекта. [11] [6]
Некоторые государственно-частные партнерства, когда речь идет о разработке новых технологий, включают соглашения о разделе прибыли. Обычно это предполагает разделение доходов между изобретателем и общественностью после коммерциализации технологии. Соглашения о разделе прибыли могут действовать на фиксированный период времени или бессрочно. [31]
Использование ГЧП с течением времени оправдывалось по-разному. [2] [32] Сторонники обычно утверждают, что ГЧП позволяют государственному сектору использовать опыт и эффективность, которые частный сектор может привнести в предоставление определенных объектов и услуг, традиционно закупаемых и предоставляемых государственным сектором. [33] С другой стороны, критики предполагают, что ГЧП являются частью идеологической программы, направленной на приватизацию государственных услуг ради прибылей частных предприятий. [6]
ГЧП часто структурировано таким образом, что заимствования для проекта не появляются на балансе органа государственного сектора, стремящегося осуществить капитальные вложения. Скорее, заимствование берет на себя организация частного сектора, реализующая проект, с явной резервной гарантией кредита со стороны государственного органа или без нее. В проектах ГЧП, где расходы на использование услуги предполагается нести исключительно конечным пользователем или посредством аренды, выставляемой правительству каждый год на этапе эксплуатации проекта, ГЧП, с точки зрения государственного сектора, является « внебалансовый » метод финансирования поставки новых или модернизированных активов государственного сектора.
Это обоснование было особенно важным в 1990-е годы, но было разоблачено как бухгалтерский трюк, призванный заставить нынешнее правительство выглядеть более ответственным в финансовом отношении , перекладывая при этом затраты на свои проекты на пользователей услуг или будущие правительства. В Канаде многие генеральные аудиторы осудили эту практику и заставили правительства включать проекты ГЧП «на баланс». [6]
В проектах ГЧП, где государственный сектор намеревается компенсировать частному сектору посредством платежей за доступность после создания или обновления объекта, финансирование, с точки зрения государственного сектора, является «балансовым». По мнению сторонников ГЧП, государственный сектор будет регулярно получать выгоду от значительных отсроченных денежных потоков. Эта точка зрения оспаривается исследованиями, которые показывают, что большинство проектов ГЧП в конечном итоге обходятся значительно дороже, чем традиционные государственные. [34] [35]
В Европейском Союзе серьезной проблемой стал тот факт, что долг ГЧП не учитывается как долг и остается в значительной степени «забалансовым». Действительно, сохранение проекта ГЧП и его условных обязательств «забалансовым» означает, что истинная стоимость проекта скрыта. [36] По мнению Международного валютного фонда , экономическая собственность на активы должна определять, следует ли учитывать активы и обязательства, связанные с ГЧП, в балансе правительства или частной корпорации. Это непростая задача. [37]
Эффективность ГЧП как предприятия, позволяющего экономить средства, была опровергнута многочисленными исследованиями. [38] Исследования показали, что в среднем правительства платят больше за проекты ГЧП, чем за традиционные проекты, финансируемые государством. [34] [35] Более высокая стоимость P3 объясняется следующими системными факторами:
Иногда частным партнерам удается преодолеть эти затраты и предоставить налогоплательщикам проект дешевле. Этого можно добиться, срезав углы, спроектировав проект так, чтобы он был более прибыльным на этапе эксплуатации, взимая плату с пользователей и/или монетизируя аспекты проектов, не предусмотренные контрактом. Для школ P3 в Новой Шотландии этот последний аспект включал ограничение использования школьных полей и внутренних стен, а также взимание платы за доступ к объектам в нерабочее время для общественных групп в 10 раз больше, чем в школах, не относящихся к P3. [6] : глава 4
В Онтарио обзор 28 проектов, проведенный в 2012 году, показал, что затраты на традиционные проекты с государственными закупками были в среднем на 16% ниже, чем на ГЧП. [34] В отчете Генерального аудитора Онтарио за 2014 год говорится, что провинция переплатила на 8 миллиардов долларов через ГЧП. [44]
В ответ на эти негативные выводы о стоимости и качестве проектов P3 сторонники разработали формальные процедуры оценки ГЧП, в которых основное внимание уделялось соотношению цены и качества . Хизер Уайтсайд определяет P3 «Соотношение цена/качество» как:
Не путать с более низкой общей стоимостью проекта, соотношение цены и качества — это концепция, используемая для оценки предложений частных партнеров P3 по сравнению с гипотетическим компаратором государственного сектора, предназначенным для приблизительного приближения затрат к полностью государственному варианту (с точки зрения проектирования, строительства, финансирования, и операции). При расчете соотношения цены и качества P3 учитывается ряд затрат, точный характер которых менялся с течением времени и зависит от юрисдикции. Однако одна вещь, которая остается неизменной, - это предпочтение «переносу риска» частному партнеру в ущерб компаратору государственного сектора. [6] : глава 1
Процедуры оценки соотношения цены и качества были включены в PFI и его австралийские и канадские аналоги начиная с конца 1990-х и начала 2000-х годов. Исследование 2012 года показало, что системы соотношения цены и качества по-прежнему неадекватны в качестве эффективного метода оценки предложений ГЧП. [34] Проблема в том, что неясно, что означает запоминающийся термин «соотношение цена-качество» в технических деталях, касающихся их практической реализации. Один шотландский аудитор однажды охарактеризовал такое использование термина как «технократическую чушь». [6] : глава 4
Инициаторы проекта часто нанимают подразделение ГЧП или одну из аудиторских фирм «Большой четверки» для проведения оценки соотношения цены и качества. Поскольку эти фирмы также предлагают консультационные услуги по ГЧП, они заинтересованы в том, чтобы рекомендовать вариант ГЧП вместо традиционного метода государственных закупок. [6] [19] Отсутствие прозрачности в отношении отдельных проектов ГЧП затрудняет подготовку независимых оценок соотношения цены и качества. [45]
Ряд австралийских исследований ранних инициатив по поощрению частных инвестиций в инфраструктуру пришел к выводу, что в большинстве случаев предлагаемые схемы уступали стандартной модели государственных закупок, основанной на конкурсных тендерах на строительство активов, находящихся в государственной собственности. [46] В 2009 году Казначейство Новой Зеландии в ответ на запросы нового правительства Национальной партии опубликовало отчет о схемах ГЧП, в котором был сделан вывод о том, что «существует мало надежных эмпирических данных о затратах и выгодах ГЧП» и что существует « есть другие способы получения финансирования частного сектора», а также то, что «преимущества ГЧП необходимо сопоставлять с договорными сложностями и жесткостью, которые они влекут за собой». [47]
В Соединенном Королевстве многие программы инициатив частного финансирования значительно превысили бюджет и не принесли налогоплательщикам выгоды за вложенные средства, при этом отмена некоторых проектов обходится дороже, чем их завершение. Углубленное исследование, проведенное Национальным контрольно-ревизионным управлением Соединенного Королевства, пришло к выводу, что модель инициативы частного финансирования оказалась более дорогой и менее эффективной в поддержке больниц, школ и другой государственной инфраструктуры, чем государственное финансирование. [48] Специальный комитет казначейства заявил, что «PFI не более эффективен, чем другие формы заимствований, и было «иллюзорным» то, что оно защищало налогоплательщика от риска». [49]
Одним из основных обоснований P3 является то, что они предусматривают передачу риска : частный партнер принимает на себя риски в случае перерасхода средств или провала проекта. Методы оценки соотношения цены и качества в значительной степени полагаются на передачу рисков, чтобы продемонстрировать превосходство P3. Однако P3 по своей сути не снижают риск, они просто переназначают ответственных, и частный сектор принимает на себя этот риск за счет налогоплательщика. Если стоимость передачи риска оценивается слишком высоко, то правительство переплачивает за проекты P3. [6] : глава 4
Между прочим, в отчете парламента Великобритании за 2018 год [50] подчеркивается, что некоторые частные инвесторы получили большую прибыль от сделок ГЧП, предполагая, что ведомства переплачивают за передачу рисков проектов частному сектору, что является одним из заявленных Казначейством преимуществ ГЧП.
Сторонники P3 утверждают, что риск успешно переносится из государственного сектора в частный в результате P3 и что частный сектор лучше справляется с управлением рисками . В качестве примера успешной передачи риска они приводят случай Национальной физической лаборатории . Эта сделка в конечном итоге привела к краху строительного подрядчика Laser ( совместное предприятие Serco и Джона Лэнга ), когда стоимость сложной научной лаборатории, которая в конечном итоге была построена, оказалась намного выше, чем предполагалось. [52]
С другой стороны, Эллисон Поллок утверждает, что во многих проектах ЧФИ риски фактически не передаются частному сектору [53] , а, основываясь на результатах исследований Поллока и других, Джордж Монбио утверждает [54] , что расчет риска в Проекты ЧФИ очень субъективны и ориентированы в пользу частного сектора:
Когда частные компании берутся за проект ЧФИ, считается, что они принимают на себя риски, которые в противном случае пришлось бы принять на себя государству. За эти риски приходится платить, и она оказывается удивительно чувствительной к желаемому результату. Статья в Британском медицинском журнале показывает, что до того, как была оценена стоимость риска, изученные ею больничные схемы можно было построить гораздо дешевле за счет государственных средств. После того, как риск был оценен, все склонились в другую сторону; в ряде случаев менее чем на 0,1%. [55]
После инцидента в Королевском лазарете Эдинбурга , когда хирурги были вынуждены продолжать операцию на сердце в темноте из-за отключения электроэнергии, вызванного операционной компанией PFI Consort, Дэйв Уотсон из Unison раскритиковал способ работы контракта PFI:
Это дорогостоящий и неэффективный способ предоставления услуг. Это означает передачу риска, но когда что-то идет не так, риск остается на государственном секторе и, в конечном итоге, на обществе, поскольку компании рассчитывают получить оплату. Совету по здравоохранению теперь следует искать выход из этого неудавшегося соглашения с Consort и, по крайней мере, попытаться вернуть управление учреждениями обратно в компанию. [56]
Кроме того, в оценках игнорируется практика передачи рисков подрядчикам при традиционных методах закупок. Что касается идеи о том, что частный сектор по своей сути лучше справляется с управлением рисками, комплексного исследования, сравнивающего управление рисками со стороны государственного сектора и P3, не проводилось. Генеральные аудиторы Квебека , Онтарио и Нью-Брансуика публично подвергли сомнению обоснования P3, основанные на передаче риска, причем последний заявил, что он «не смог предоставить какие-либо существенные доказательства в поддержку решений о передаче риска». [6] : Глава 4 Кроме того, многие концессии ГЧП оказались нестабильными и требовали пересмотра условий в пользу подрядчика. [57]
Одним из основных критических замечаний по поводу государственно-частного партнерства является отсутствие подотчетности и прозрачности, связанное с этими проектами. Одна из причин, по которой доказательства эффективности ГЧП часто недоступны, заключается в том, что большая часть финансовых подробностей P3 находится под завесой положений о коммерческой конфиденциальности и недоступна исследователям и общественности. Во всем мире противники P3 запустили судебные процедуры, чтобы получить доступ к большей документации по проекту P3, чем ограниченные листы «чистых результатов», доступные на веб-сайтах проекта. В случае успеха получаемые ими документы зачастую сильно редактируются. [6]
Опрос городских менеджеров США , проведенный в 2007 году, показал, что общины часто не в состоянии в достаточной степени контролировать ГЧП: «Например, в 2002 году только 47,3% менеджеров, работающих с частными фирмами в качестве партнеров по реализации, сообщили, что они оценивают предоставление этих услуг. К 2007 году этот показатель снизился. до 45,4%. Мониторинг эффективности является предметом общей озабоченности в этих опросах и в научной критике этих механизмов». [12] [13]
После волны приватизации многих предприятий водоснабжения в 1990-х годах, в основном в развивающихся странах, опыт показывает, что глобальные корпорации водоснабжения не добились обещанных улучшений в сфере коммунального водоснабжения . [18] Вместо более низких цен, больших объемов инвестиций и улучшения доступа бедных слоев населения к воде и канализации, тарифы на воду выросли и стали недоступными для бедных домохозяйств. Транснациональные корпорации водного сектора уходят из развивающихся стран, а Всемирный банк не желает предоставлять поддержку. [58]
Приватизация служб водоснабжения города Парижа оказалась нежелательной, и в конце 2009 года город не продлил контракт с двумя французскими корпорациями водоснабжения, Suez и Veolia . [59] [60] После года общественного контроля прогнозируется, что тариф на воду будет сокращен на 5–10%. [61]
В 2010-х годах, когда очистные сооружения по всей Северной Америке достигли совершеннолетия и нуждались в замене, многие города решили профинансировать обновление своей водной инфраструктуры посредством государственно-частного партнерства. [6] Среди этих городов были Бранденбург, Кентукки , который был «первым местным органом власти в Кентукки , заключившим государственно-частное партнерство в соответствии с законодательством, принятым в 2016 году», [62] и Регина, Саскачеван , где был проведен референдум по финансированию завода. модель . Вариант П3 победил» [63] .
Еще одним важным сектором для P3 является транспорт. Транспортный сектор P3 можно условно разделить на пять секторов: аэропорты, порты, автомобильные дороги, железные дороги и городской пассажирский транспорт (включая автобусы, легкорельсовый транспорт и системы тяжелорельсового транспорта).
Многие P3 в Соединенных Штатах были концессиями по платным дорогам . [6] Транспортные проекты составляют 1/5 всех проектов P3 в Канаде. Крупнейшие транспортные проекты P3 включают в себя мост Конфедерации , соединяющий остров Принца Эдуарда и Нью-Брансуик , бульвар Покахонтас в Вирджинии и лондонский метрополитен PPP .
На протяжении более двух десятилетий государственно-частное партнерство использовалось для финансирования инфраструктуры здравоохранения. В Канаде они составляют 1/3 всех проектов P3 по всей стране. [6] Правительства обратились к модели ГЧП в попытке решить более серьезные проблемы в сфере оказания медицинской помощи. Однако было показано, что некоторые ГЧП, связанные со здравоохранением, требуют значительно больше денег для разработки и поддержания, чем те, которые разрабатываются посредством традиционных государственных закупок. [64]
ГЧП в сфере здравоохранения можно охарактеризовать как долгосрочный контракт (обычно на 15–30 лет) между органом государственного сектора и одной или несколькими компаниями частного сектора, действующими как юридическое лицо. Теоретически соглашения подразумевают, что правительство обеспечивает покупательную способность и определяет цели для оптимальной системы здравоохранения. Затем он заключает контракт с частным предприятием на проектирование, строительство, обслуживание и/или управление предоставлением согласованных услуг в течение срока действия контракта. Наконец, частный сектор получает оплату за свои услуги и принимает на себя дополнительный риск, получая при этом прибыль от своих инвестиций на этапе эксплуатации. [38]
Критика P3 для больниц в Канаде заключается в том, что они приводят к «внутреннему раздвоению власти». Это происходит, когда учреждение эксплуатируется и обслуживается частным сектором, а услуги по уходу предоставляются государственным сектором. В этих случаях средний медицинский персонал не может требовать от своих коллег из обслуживающего персонала что-то очистить (мочу, кровь и т. д.) или вывесить знаки безопасности на рабочем месте, даже если они стоят рядом друг с другом, без согласования с частными менеджерами. . [6] : глава 4
В Великобритании P3 использовались при строительстве больниц Национальной службы здравоохранения . В 2017 году в Национальной системе здравоохранения Англии действовало 127 схем PFI . Контракты сильно различаются по размеру. Большинство из них включают стоимость таких услуг, как управление объектами, носильщики в больнице и питание пациентов, и они составляют около 40% стоимости. Общий объем выплат составит около 2,1 миллиарда фунтов стерлингов в 2017 году и достигнет пика в 2029 году. Это около 2% бюджета Национальной службы здравоохранения. [65] [66]
Варианты ГЧП в лесном секторе могут включать совместные проекты по управлению лесами между государственными органами, различными инвесторами и НПО. USAID продвигает использование P3 для оказания помощи иностранным компаниям в эксплуатации сертифицированной древесины и недревесной продукции в странах третьего мира . Они утверждают, что ГЧП в лесном секторе являются средством сохранения природы и устойчивого сбора коммерческой лесной продукции, [67] несмотря на то, что именно конкуренция со стороны иностранных компаний вынудила местных производителей в первую очередь заниматься неустойчивыми методами лесозаготовок. [68] Многие партнерства лесного сектора с НПО представляют собой не что иное, как операции по «зеленому отмыванию» . [69]
Помимо поддержки национальных правительств и финансовых компаний, ГЧП продвигают следующие учреждения:
Подразделения государственно-частного партнерства — это организации, ответственные за продвижение, содействие и оценку P3 на своей территории. Это могут быть государственные учреждения или полунезависимые организации, созданные при полной или частичной государственной поддержке. Правительства склонны создавать эти подразделения в ответ на критику реализации проектов P3 в их стране до создания подразделения P3. [70] В 2009 году 50% стран ОЭСР создали централизованное подразделение ГЧП, и многие другие такие учреждения существуют в других странах. [20]
« Большая четверка » аудиторских фирм PricewaterhouseCoopers , Deloitte , Ernst & Young и KPMG участвовала в модели государственно-частного партнерства с момента ее создания. Консультанты этих компаний были привлечены для разработки политики и процедур ГЧП во многих странах. Эти компании затем приступили к оценке этих процедур, оценке отдельных проектов и выступили в качестве консультантов для частных и государственных партнеров в переговорах по контрактам ГЧП. Бухгалтерские фирмы иногда даже имеют долю в проектах, которые они оценивают по соотношению цены и качества. [19] Из-за конфликта интересов многие авторы утверждают, что оценки государственных проектов «большой четверки» смещены в сторону варианта финансирования ГЧП, а не традиционной модели закупок. [6]
Всемирный банк работает над развитием государственно-частного партнерства в странах, где он осуществляет свою деятельность. Задача 17.17 Цели устойчивого развития Организации Объединенных Наций 17 сформулирована следующим образом: «Поощрять эффективное партнерство: поощрять и продвигать эффективное государственное, государственно-частное партнерство и партнерство гражданского общества, опираясь на опыт и стратегии партнерства в области ресурсов». [71] Успех достижения этой цели измеряется суммой в долларах США, выделенной на государственно-частное партнерство в области инфраструктуры во всем мире. [72]
Американское правительство стремится развивать государственно-частное партнерство по всему миру для достижения различных внешнеполитических целей. USAID продвигал ГЧП через Альянсы глобального развития и через Управление кредитования развития , которое в 2019 году было объединено с Корпорацией зарубежных частных инвестиций. Государственный департамент также продвигает ГЧП через свой Офис глобального партнерства . [73]
Существует множество типов и моделей ГЧП, ниже приводится неисчерпывающий список некоторых проектов:
Хотя долгосрочные инфраструктурные проекты составляют основную часть P3 во всем мире, существуют и другие типы государственно-частного партнерства, отвечающие другим целям и участникам.
Форма P3, которая стала распространенной в американских городах в XXI веке, — это механизмы монетизации активов . Они касаются приносящих доход активов города (автостоянки, гаражи и счетчики, уличное освещение, платные дороги и т. д.) и преобразуют их в финансовые активы, которые город может сдать в аренду частной корпорации в обмен на покрытие эксплуатации и технического обслуживания. Эти сделки обычно заключаются в периоды финансовых затруднений для города, а непосредственные доходы, которые получают муниципалитеты, используются для погашения долга или заполнения бюджетных дыр. Сделка о банкротстве Детройта в 2014 году включала множество соглашений по монетизации активов. [81]
Глобальное государственно-частное партнерство (GPPP) — это механизм управления, способствующий развитию сотрудничества государственно-частного партнерства (ГЧП) между международной межправительственной организацией, такой как Организация Объединенных Наций , и частными компаниями . Существующие GPPPs стремятся, среди прочего, расширить доступность негенерических основных лекарств и вакцин в развивающихся странах [82] и [83] пропагандировать мытье рук с мылом для уменьшения диареи . [84]
В 2008 году Европейская комиссия выпустила «интерпретативное сообщение» относительно создания институционализированных государственно-частных партнерств (IPPP), формирование которых обычно предполагает одновременное создание новой государственно-частной организации, находящейся в совместной собственности, и заключение контракта или концессии в государственном секторе, в соответствии с которыми новое предприятие поставляет товары или услуги государственному органу или населению. Комиссия признала, что разделение этих двух процедур, так что выбор частного партнера и решение о заключении контракта с новой организацией были бы отдельными процессами, не было бы практичным, и, следовательно, это была бы «прозрачная и конкурентная процедура», посредством которой частный партнер партнер был определен, и условия его участия в институционализированной организации могли бы соответствовать договорным обязательствам и законодательству о государственных закупках. В руководстве также отмечается, что после создания структуры IPPP она сможет свободно подавать заявки на будущие государственные контракты так же, как и другие предприятия, но необходимо будет уделять особое внимание обеспечению прозрачности процесса заключения контрактов. [85]
Предложения, ориентированные на рынок (MLP), представляют собой P3, предложенные частным сектором. Политика MLP поощряет фирмы частного сектора подавать правительству незапрошенные предложения по инфраструктурным проектам P3 вместо того, чтобы возлагать на государство бремя предложения каждого проекта. В течение 2010-х годов политика MLP была реализована в большинстве австралийских штатов и территорий . [6] : глава 5 Эми Сарчевич из Informa Australia отмечает, что «на сегодняшний день предложения, ориентированные на рынок, имеют относительно высокий процент неудач». [86]
Государственно-частное партнерство с некоммерческими организациями и частными партнерами, иногда называемое государственно-частно-общественным партнерством (PPCP), представляет собой модифицированную версию модели ГЧП, разработанную для нужд стран третьего мира . [18] В частности, они были предложены Азиатским банком развития еще в 1991 году как «институциональная реформа... для облегчения участия отдельных лиц, ОСО [общественных организаций], других НПО и частного сектора», чтобы они стали « активно участвует в планировании и управлении». [87]
Согласно определению Social Finance, облигации социального воздействия (также называемые облигациями оплаты за успех ) представляют собой «государственно-частное партнерство, которое финансирует эффективные социальные услуги посредством контракта, основанного на результатах». [88] Они действуют в течение фиксированного периода времени, но не предлагают фиксированной нормы прибыли. Как правило, выплаты инвесторам зависят от достижения определенного социального результата. [89] Аналогичная система – облигации, способствующие развитию , – внедряется в развивающихся странах .
{{cite web}}
: CS1 maint: архивная копия в заголовке ( ссылка ){{cite journal}}
: Требуется цитировать журнал |journal=
( помощь ){{cite journal}}
: Требуется цитировать журнал |journal=
( помощь ){{cite book}}
: CS1 maint: отсутствует местоположение издателя ( ссылка )