Спасение – это предоставление финансовой помощи корпорации или стране, которая в противном случае оказалась бы на грани банкротства .
Спасение отличается от термина «спасение» (придуманного в 2010 году), согласно которому держатели облигаций или вкладчики глобальных системно значимых финансовых институтов (G-SIFI) вынуждены участвовать в процессе рекапитализации, а налогоплательщики - нет. Некоторые правительства также имеют право участвовать в процессе несостоятельности: например, правительство США вмешалось в программу помощи General Motors в 2009–2013 годах. [1] Спасение может, но не обязательно, избежать процесса неплатежеспособности. Термин «спасение» имеет морское происхождение и описывает удаление воды из тонущего судна с помощью ведра. [2] [3]
Спасение может осуществляться из соображений получения прибыли, например, когда новый инвестор воскрешает барахтающуюся компанию, скупая ее акции по бросовым ценам, или ради социальных целей, например, когда, гипотетически говоря, богатый филантроп превращает убыточную компанию быстрого питания в некоммерческая сеть распределения продуктов питания. Однако эта фраза обычно используется в тех случаях, когда государственные ресурсы используются для поддержки обанкротившейся компании, как правило, для предотвращения более серьезной проблемы или финансового заражения других частей экономики. Например, правительство США полагает, что транспорт имеет решающее значение для общего экономического процветания страны. [4] Таким образом, политика правительства США иногда заключалась в защите крупных американских компаний, ответственных за транспорт (производителей самолетов, железнодорожных компаний, автомобильных компаний и т. д.), от банкротства с помощью субсидий и кредитов под низкие проценты. Такие компании, среди прочих, считаются « слишком большими, чтобы обанкротиться », потому что их товары и услуги рассматриваются правительством как постоянные всеобщие потребности в поддержании благосостояния нации и часто, косвенно, ее безопасности. [5] [6]
Чрезвычайная государственная помощь может быть спорной. В 2008 году разгорелись дебаты о том, можно ли и как спасти обанкротившуюся автомобильную промышленность в Соединенных Штатах . Противники, такие как радиоведущий, выступающий за свободный рынок Хью Хьюитт , считали помощь неприемлемой. Он утверждал, что компании должны быть органично демонтированы силами свободного рынка, чтобы предприниматели могли восстать из пепла; что финансовая помощь сигнализирует о снижении бизнес-стандартов для гигантских компаний, стимулируя риск и создавая моральный риск за счет обеспечения систем безопасности, которых не должно быть, но, к сожалению, они учитываются в бизнес-уравнениях; и что помощь способствует централизованной бюрократии, позволяя правительственным властям выбирать условия помощи. Кроме того, государственная помощь критикуется как корпоративное благосостояние , поощряющее корпоративную безответственность.
Другие, такие как экономист Джеффри Сакс , охарактеризовали конкретную финансовую помощь как необходимое зло и утверждали в 2008 году, что возможная некомпетентность в управлении автомобильными компаниями является недостаточной причиной, чтобы позволить им полностью обанкротиться и рискнуть нарушить хрупкое экономическое положение В Соединенных Штатах, поскольку от платежеспособности «Большой тройки» зависело до трех миллионов рабочих мест, а дела и так были достаточно мрачными. [7]
Рэндалл Д. Гайнн отметил аналогичные аргументы в пользу финансовой помощи 2008 года, объяснив, что большинство политиков считали финансовую помощь меньшим из двух зол, учитывая отсутствие эффективных вариантов решения проблемы в то время. [8]
Во время финансового кризиса 2007–2008 годов большие объемы государственной поддержки были использованы для защиты финансовой системы, и многие из этих действий были раскритикованы как меры по спасению. За этот период было выделено более 1 триллиона долларов государственной поддержки, и «избиратели были в ярости». [9] Программа помощи проблемным активам США санкционировала государственную поддержку на сумму до 700 миллиардов долларов, из которых 426 миллиардов долларов были инвестированы в банки, [10] American International Group , автопроизводители и другие активы. TARP вернул средства на общую сумму 441,7 миллиарда долларов из вложенных 426,4 миллиарда долларов, получив прибыль в размере 15,3 миллиарда долларов. [11]
В Соединенном Королевстве пакет помощи банкам был еще больше и составил около 500 миллиардов фунтов стерлингов.
Спорные меры финансовой помощи произошли и в других странах, таких как Германия ( фонд спасения SoFFin ), Швейцария (спасение UBS), [12] Ирландия («полная гарантия» ирландских внутренних банков, выпущенная в сентябре 2008 г.), [13] и ряд других стран Европы. [14]
Помощь является противоположностью помощи, поскольку она не зависит от внешних сторон, особенно от государственной поддержки капитала. Помощь создает новый капитал для спасения обанкротившейся фирмы посредством внутренней рекапитализации и заставляет кредиторов заемщика нести бремя, списывая часть причитающегося им долга или конвертируя его в акционерный капитал. (Например, в случае с кипрскими банками в 2013 году рассматриваемыми кредиторами были держатели облигаций, а помощь была предоставлена вкладчикам с более чем 100 000 евро на счетах. [15] ).
Впервые о предоставлении финансовой помощи было предложено публично в статье журнала Economist «От финансовой помощи к финансовой помощи» в январе 2010 года [16] Полом Калелло и Уилсоном Эрвином. Это было описано как новая альтернатива между «спасением налогоплательщиков (плохо) и системным финансовым коллапсом (вероятно, хуже)». Он предусматривал быструю рекапитализацию, финансируемую за счет «спасения» (конвертации) долга держателей облигаций в новый акционерный капитал. Новый капитал покроет убытки и предоставит новый капитал для поддержки важнейших видов деятельности, тем самым избежав внезапного беспорядочного краха или распродажи, как это было в случае с крахом Lehman . Менеджмент будет уволен, а акционеры будут заменены вырученными держателями облигаций, но франшиза, сотрудники и основные услуги смогут сохраниться при поддержке недавно конвертированного капитала. [17]
Примерно в то же время Банк Англии разрабатывал аналогичную архитектуру [18] , учитывая острую потребность в более совершенном инструменте для борьбы с обанкротившимися банками после финансового кризиса. Первое официальное обсуждение вопроса о финансовой помощи было изложено в речи Пола Такера , который возглавлял рабочую группу Совета по финансовой стабильности (FSB) по управлению трансграничными кризисами, а также был заместителем управляющего по финансовой стабильности в Банке Англии. В марте 2010 года Такер начал обрисовывать свойства новой стратегии «спасения», призванной справиться с банкротством крупного банка:
Совершенно иной и гораздо более глубокий подход мог бы заключаться в использовании сверхспециальной системы урегулирования, которая позволила бы властям в кратчайшие сроки сократить незастрахованные кредиторы в действующих предприятиях.
К октябрю 2011 года Рабочая группа ФСБ существенно развила эту точку зрения и опубликовала «Ключевые характеристики эффективных режимов санации финансовых учреждений». В документе изложены основные принципы, которые должны быть приняты всеми участвующими юрисдикциями, включая правовые и оперативные возможности для такого сверхспециального режима урегулирования (теперь известного как «выручка»). [19]
Масштаб планируемого режима санации не ограничивался крупными отечественными банками. Помимо «системно значимых или критически важных» финансовых учреждений, сфера охвата также распространяется на две дополнительные категории учреждений: глобальные SIFI (банки, зарегистрированные внутри страны в стране, которая реализует режим финансовой помощи) и «инфраструктуры финансового рынка (FMI)», такие как клиринговые палаты. Включение ИФР в потенциальную программу помощи само по себе является важным шагом вперед. СФС определяет эту рыночную инфраструктуру как включающую многосторонние системы клиринга и расчетов по ценным бумагам и деривативам, а также целый ряд систем обмена и транзакций, таких как платежные системы, центральные депозитарии ценных бумаг и торговые депозитарии. Это будет означать, что необеспеченные требования кредиторов, например, к клиринговой палате или фондовой бирже, теоретически могут быть затронуты, если такому учреждению потребуется помощь.
Трансграничные элементы санации глобально значимых банковских учреждений (G-SIFI) были темой совместного документа Федеральной резервной системы и Банка Англии в 2012 году.
Уходящий в отставку заместитель директора Банка Англии Пол Такер решил начать свою академическую карьеру в Гарварде с обращения в Вашингтоне в октябре 2013 года к Институту международных финансов , в котором он заявил, что в некоторых странах санация продвинулась достаточно далеко, поэтому финансовая помощь не потребуется и таким образом, будут оказаны помощь, в частности, американские G-SIB. Хотя они все еще были большими, они уже не были слишком большими, чтобы потерпеть неудачу из-за усовершенствований в технологии разрешения.
Аналогичным образом, в отчете GAO за 2014 год было установлено, что рыночные ожидания финансовой помощи крупнейшим банкам, «слишком большим, чтобы обанкротиться», были в значительной степени устранены реформами. Это определялось различными методами, особенно путем сравнения стоимости финансирования крупнейших банков с более мелкими банками, которые подлежат обычному разрешению FDIC. Эта разница, которая была большой во время кризиса, была сокращена примерно до нуля в результате продвижения реформ, но GAO также предупредило, что результаты следует интерпретировать с осторожностью. [20]
В Европе на симпозиуме финансового сообщества ЕС «Будущее банковского дела в Европе» (декабрь 2013 г.) присутствовал министр финансов Ирландии Майкл Нунан , который предложил схему финансовой помощи в свете банковского союза, которая обсуждалась на мероприятии. . [21] Заместитель директора Банка Англии Джон Канлифф в своей речи в Chatham House в марте 2014 года предположил , что отечественные банки слишком велики, чтобы обанкротиться, но вместо процесса национализации , использованного в случае с HBOS , RBS и угрозой для Barclays (все в конце 2008 года) ), эти банки отныне могут быть спасены. [22]
Форма финансовой помощи использовалась в небольших датских учреждениях (таких как Amagerbanken) еще в 2011 году [23] , а также в более поздней конвертации младшего долга в голландском банке SNS REALL. Однако этот процесс не привлек широкого внимания во всем мире до тех пор, пока в 2013 году не была оказана помощь основным банкам Кипра, о чем говорится ниже. Реструктуризация банка Co-op в Великобритании (2013 г.) была описана как добровольная или договорная помощь. [24]
Закон Додда-Франка законодательно закрепляет процедуры санации банков в Соединенных Штатах в соответствии с Разделом I и Разделом II. [25] Раздел I относится к предпочтительному пути, который заключается в санации банка в рамках процедуры банкротства с помощью обширного предварительного планирования («завещание о жизни»). [26]
Раздел II устанавливает дополнительные полномочия, которые можно использовать, если считается, что банкротство оказывает «серьезное и неблагоприятное воздействие на финансовую стабильность в Соединенных Штатах», как это определено министром финансов вместе с двумя третями Совета Федеральной резервной системы и двумя третями членов Совета директоров Федеральной резервной системы. Совет Федеральной корпорации по страхованию вкладов (FDIC). [27] Как и Раздел I, он заставит акционеров и кредиторов нести убытки обанкротившейся финансовой компании, «устранив руководство, которое несло ответственность за финансовое состояние компании». Процедуры также устанавливают определенные меры защиты для кредиторов, например, путем установления требования о выплате истцам суммы, по крайней мере, равной той, которую истцы получили бы при ликвидации банкротства.
FDIC привлекла внимание к проблеме управления после урегулирования кризиса и предложила назначить нового генерального директора и совет директоров под руководством FDIC.
Требования выплачиваются в следующем порядке, и любой дефицит правительства должен быть возмещен за счет взносов в финансовый сектор: [28]
На раннем этапе был изучен ряд стратегий, чтобы определить, как полномочия Раздела I и Раздела II могут быть лучше всего использованы для урегулирования ситуации с крупным обанкротившимся банком, [29] включая «Покупка и допущение» и «Распределение убытков». Со временем предпочтительный подход превратился в стратегию финансовой помощи, которая является более прямой, поскольку не требует участия стороны-покупателя. Этот подход был разработан группой Управления комплексных финансовых учреждений Федеральной корпорации по страхованию вкладов (FDIC) под руководством Джеймса Р. Виганда. Этот подход описан в слайдах от января 2012 года, а также в показаниях Конгресса. [30]
Конкретная стратегия реализации финансовой помощи в соответствии с требованиями Закона Додда-Франка была описана как «механизм единой точки входа». Инновационная стратегия FDIC была описана управляющим Федеральной резервной системы Джеромом Пауэллом как «классический упрощенец, делающий теоретически возможным то, что казалось невероятно сложным». Это создало относительно простой путь, по которому можно было бы реализовать помощь в рамках существующих полномочий Додда-Франка. Пауэлл объяснил:
В рамках единой точки входа FDIC будет назначена управляющим только материнской холдинговой компании высшего уровня обанкротившейся финансовой группы. Сразу после того, как материнская холдинговая компания будет передана в конкурсное управление, FDIC передаст активы материнской компании (в первую очередь ее инвестиции в дочерние компании) промежуточной холдинговой компании. Требования акционеров обанкротившейся материнской компании к капиталу будут аннулированы, а требования держателей необеспеченных долгов будут списаны по мере необходимости, чтобы отразить любые потери в конкурсном управлении, которые акционеры не могут покрыть. Чтобы капитализировать промежуточную холдинговую компанию и операционные дочерние компании, а также разрешить передачу собственности и контроля над промежуточной компанией обратно в частные руки, FDIC обменяет оставшиеся требования необеспеченных кредиторов материнской компании на акции и/или долговые требования мостовая компания. При необходимости FDIC предоставит временную ликвидность промежуточной компании до тех пор, пока не будет завершена «спасительная помощь» кредиторам обанкротившейся материнской компании. [31]
Подробный обзор этой стратегии доступен в отчете Центра двухпартийной политики «Слишком большой, чтобы потерпеть неудачу: путь к решению». [32]
Правительство Канады разъяснило свои правила оказания финансовой помощи в «Плане экономических действий на 2013 год» на страницах 144–145, «чтобы снизить риск для налогоплательщиков». [33] [ нужна ссылка ]
Еврогруппа предложила 27 июня 2013 года, что после 2018 года акционеры банков будут первыми в очереди на то, чтобы взять на себя убытки обанкротившегося банка, прежде чем держатели облигаций и некоторые крупные вкладчики. Застрахованные депозиты на сумму до 85 000 фунтов стерлингов (100 000 евро) будут освобождены от налога, а незастрахованные депозиты частных лиц и небольших компаний, с некоторыми особыми исключениями, получат предпочтительный статус в иерархии финансовой помощи для принятия убытков. Это соглашение официально закрепило практику, наблюдавшуюся ранее на Кипре. Согласно этому предложению, все держатели необеспеченных облигаций понесут убытки, прежде чем банку будет разрешено получать вливания капитала непосредственно из Европейского механизма стабильности . [34] Инструмент, известный как « Единый механизм урегулирования» , который был согласован членами Еврогруппы 20 марта 2014 года, был частью усилий ЕС по предотвращению будущих финансовых кризисов путем объединения ответственности за банки еврозоны, известного как банковский союз. В качестве первого шага Европейский центральный банк в ноябре 2014 года возьмет на себя полный контроль над кредиторами валютного блока из 18 стран. Сделка требовала официального одобрения Европейского парламента и национальных правительств. [35] Фонд санации будет оплачиваться самими банками и постепенно объединит национальные фонды санации в общий европейский, пока не достигнет целевого показателя финансирования в 55 миллиардов евро. [36] См. часто задаваемые вопросы ЕС по SRM. [37] Комиссар по внутреннему рынку и услугам Мишель Барнье разделил этот законодательный пункт на три инициативы : Директива о восстановлении и санации банков, DGS и SRM. [37]
Форма финансовой помощи использовалась в небольших датских учреждениях (таких как Amagerbanken) еще в 2011 году. [38] Голландские власти конвертировали младший долг SNS REAAL в 2013 году в рамках рекапитализации, финансируемой из частных источников.
Во время кипрского финансового кризиса 2012–2013 годов кипрская экономика оказалась на грани краха, поскольку финансовый кризис в Греции (которому кипрские банки были в значительной степени подвержены) угрожал банкам Кипра, вызвав финансовую панику , массовое изъятие банковских вкладов и понижение рейтинга государственных облигаций до статус «мусор». [39] В марте 2013 года Европейская тройка , свободная коалиция Европейского Союза , Европейского центрального банка и Международного валютного фонда , объявила о финансовой помощи в размере 10 миллиардов евро в обмен на согласие Кипра закрыть свой второй по величине банк, Кипрский популярный банк , также известный как Laiki Bank. Киприотам пришлось согласиться на взимание налога со всех незастрахованных вкладов там и, возможно, около 40% незастрахованных вкладов в Банке Кипра , крупнейшем коммерческом банке острова. [40] [41] После того, как первоначальное предложение было заменено окончательным предложением, это не повлияло на страховой депозит в размере 100 000 евро или меньше. [42] [43] Взимание депозитов, превышающих 100 000 евро, было названо «спасением», чтобы отличить его от помощи, поддерживаемой государством. [44] [45] Банк Кипра осуществил помощь 28 апреля 2013 года. [44]
Были некоторые спорные элементы, особенно в отношении первоначального плана, который включал взносы застрахованных вкладчиков, что президент ЕЦБ Марио Драги назвал «неразумным» . [46] На следующий день в предложение были внесены поправки, которые коснулись только незастрахованных вкладчиков и кредиторов. В более широком обзоре событий на Кипре Драги на пресс-конференции обратился к некоторой критике этого события:
Выдача залога сама по себе не является проблемой: именно отсутствие правил ex ante, известных всем сторонам, а также отсутствие буферов капитала или других активов, «поддающихся залогу», могут сделать выкуп беспорядочным событием. Поэтому существование буферов «поддающихся залогу» активов имеет важное значение. В случае Кипра одной из особенностей был тот факт, что эти активы были на самом деле весьма ограничены по сравнению с размером банков/активов. Кроме того, отсутствие правил ex ante создает впечатление, что в таких ситуациях применяется специальный подход. [47]
В 2016 году Кипр завершил программу помощи, которая была успешно реализована. [39] Около 30 процентов общих средств спасения страны так и не были использованы. [39]
В последние годы были предприняты значительные усилия для обеспечения наличия большого количества залоговых обязательств для крупнейших банков. Правила «Общей способности абсорбировать убытки» (TLAC) в США привели к тому, что восемь G-SIFI США выпустили долгосрочные обязательства холдинговых компаний на сумму около 1,0 триллиона долларов, которые можно было использовать для этой цели. [48] В сочетании с акциями и другими капитальными ценными бумагами это дает совокупную TLAC примерно в 2 триллиона долларов для восьми G-SIFI США. В Великобритании Банк Англии установил требования TLAC для своих крупнейших банков, называемых MREL, на уровне от 25,2% до 29,3% активов, взвешенных с учетом риска . Швейцария ввела требования к двум своим G-SIFI в размере 28,6% активов, взвешенных с учетом риска. [49]
В настоящее время ЕС обсуждает, как лучше всего реализовать требования ФСБ во всей своей банковской системе и каким должен быть соответствующий размер этого требования.
В результате многочисленных спасательных мер в течение 20-го века были извлечены определенные принципы и уроки, которые являются последовательными: [50] [51] [52] [53]
24 ноября 2008 года представитель американской республиканской партии Рон Пол (республиканец – Техас) написал: «Оказывая помощь обанкротившимся компаниям, они конфискуют деньги у продуктивных членов экономики и отдают их обанкротившимся. Поддерживая компании с устаревшим или неустойчивым бизнесом. Важным элементом здорового свободного рынка является то, что как успех, так и неудача должны случаться тогда, когда они заработаны. "Но вместо этого в случае финансовой помощи вознаграждение меняется на противоположное - доходы от успешных предприятий передаются обанкротившимся. Насколько это должно быть хорошо для нашей экономики, я не понимаю... Это не сработает. Это не может ... Для большинства американцев очевидно, что нам необходимо отвергнуть корпоративное кумовство и позволить естественным правилам и стимулам свободного рынка выбирать победителей и проигравших в нашей экономике, а не капризам бюрократов и политиков». [57]
В 2000 году Всемирный банк сообщил, что одно мероприятие по спасению банков обходится в среднем в 12,8% ВВП: [60]
Правительства и, следовательно, в конечном итоге налогоплательщики [ sic ] в значительной степени взяли на себя прямые издержки краха банковской системы. Эти затраты были большими: в нашей выборке из 40 стран правительства потратили в среднем 12,8 процента национального ВВП на очистку своих финансовых систем.
Ирландский банковский кризис 2008 года имеет сходство с другими банковскими кризисами, но он уникален тем, что это был первый банковский кризис в стране, входившей в еврозону. Это привело к тому, что ирландское правительство и центральный банк столкнулись с уникальными ограничениями, когда разразился кризис. [64] Экономический спад в Ирландии после 2008 года также был необычайно крутым. Влияние на кредит правительства Ирландии было настолько серьезным, что оно было вынуждено обратиться за помощью к Европейскому Союзу и МВФ.
В 1991 и 1992 годах жилищный пузырь в Швеции сдулся, что привело к серьезному кредитному кризису и массовой неплатежеспособности банков. Причины были аналогичны причинам кризиса субстандартного ипотечного кредитования 2007–2008 годов. В ответ правительство предприняло следующие действия: [65]
Первоначально стоимость финансовой помощи составила около 4% ВВП Швеции, а затем снизилась до 0–2% ВВП, в зависимости от различных предположений относительно стоимости акций, которые были проданы при приватизации национализированных банков.
В конце 1980-х и начале 1990-х годов более 1000 сберегательных учреждений обанкротились в результате кризиса сбережений и кредитов . В ответ в 1989 году США учредили « Resolution Trust Corporation» (RTC). Стоимость этой помощи для налогоплательщиков оценивалась в 132,1 миллиарда долларов.
В 2008 и 2009 годах Казначейство США и Федеральная резервная система оказали помощь многочисленным огромным банкам и страховым компаниям, а также General Motors и Chrysler . Конгресс по настоятельному требованию президента США Джорджа Буша принял Программу помощи проблемным активам (TARP), утвержденную на сумму 700 миллиардов долларов. Банковский сектор выплатил деньги к декабрю 2009 года, а TARP фактически вернул прибыль налогоплательщикам. [66] К октябрю 2010 года отдельная помощь Fannie Mae и Freddie Mac , которые занимаются страхованием ипотечных кредитов, составила 135 миллиардов долларов. [67]
Вопрос федеральной помощи банкам и крупным корпорациям стал основным вопросом на выборах, причем движение «Чайная партия», в частности, сосредоточило свою атаку на финансовой помощи. [68]
Капитализм финансовой помощи возникает, когда экономика настолько вышла из равновесия, что единственный способ стабилизировать систему — это государственная поддержка бизнеса и домохозяйств. [69] Поддерживая экономику на плаву с помощью таких искусственных средств, можно обойти шумпетерианское творческое разрушение , и неэффективные фирмы, принимающие чрезмерные риски, продолжают работать, тем самым отрицая один из основных элементов нормального капиталистического развития. [70]
Поддержка может прийти в форме покупки токсичных активов, как это было в 2008 году, а также через создание денег, как в рамках программы количественного смягчения Федеральной резервной системы и других центральных банков. [71] Эта программа увеличила активы Федеральной резервной системы с 0,8 триллиона долларов в сентябре 2008 года до 9 триллионов долларов к маю 2022 года, или в одиннадцать раз. [72] В 2020 году помощь повторилась с той разницей, что на этот раз финансовую поддержку также получили малый бизнес и домохозяйства. [73]
Специфический:
Общий:
