Первый отчет о государственном кредите был одним из четырех основных отчетов по фискальной и экономической политике , представленных отцом-основателем и первым министром финансов США Александром Гамильтоном по просьбе Конгресса. [1] В отчете анализировалось финансовое положение Соединенных Штатов и давались рекомендации по реорганизации государственного долга и созданию государственного кредита . [2] Отчет был подготовлен по заказу Палаты представителей США 21 сентября 1789 года и представлен 9 января 1790 года [3] на второй сессии 1-го Конгресса США . [4]
Документ объемом 40 000 слов [5] призывал к полной федеральной выплате по номинальной стоимости держателям государственных ценных бумаг («выкуп»), а также к федеральному правительству, которое взяло на себя финансирование всего государственного долга («принятие»). [3] Последовавший за этим политический тупик [6] в Конгрессе привел к Компромиссу 1790 года , который определил постоянную столицу США на реке Потомак («резиденция»).
Успех федералистов в получении одобрения реформ Гамильтона привел к появлению оппозиционной партии — Демократических республиканцев [7] и подготовил почву для политической борьбы, которая продолжалась в американской политике десятилетиями. [8]
Во время Американской революции Континентальный конгресс , согласно Статьям Конфедерации , накопил огромные военные долги, но не имел полномочий обслуживать эти обязательства за счет тарифов или других налогов. [9] [10] В качестве меры предосторожности революционное правительство прибегло к печатанию денег и кредитных векселей, [3] но эта валюта быстро обесценилась. [3] [9] Чтобы избежать банкротства, Континентальный конгресс погасил 195 миллионов долларов из своего долга в 200 миллионов долларов с помощью фиатных денег. [9] [10] После Американской войны за независимость континентальная валюта, называемая « континенталами », считалась бесполезной. [3]
Ввиду того, что финансы были в беспорядке, законодательный орган отказался от своих фискальных обязанностей, переложив их на 13 штатов. [9] Когда законодательные органы штатов не смогли выполнить квоты на военные материалы за счет местных налогов, армии патриотов начали конфисковывать поставки у фермеров и торговцев, компенсируя их долговыми расписками неопределенной стоимости. [11] К концу войны государственный долг составлял более 90 миллионов долларов. [12] Большая часть государственных и национальных финансовых беспорядков, усугубленных экономическим кризисом в городских коммерческих центрах, [13] оставалась нерешенной на момент публикации Отчета . [14]
С ратификацией Конституции США в 1787 году [15] Конгресс мог вводить импортные пошлины и взимать налоги для сбора доходов в целях выполнения этих финансовых обязательств. [15] [16]
Согласно отчету , государственный долг США включал 40 миллионов долларов внутреннего долга и 12 миллионов долларов внешнего долга , оба из которых были унаследованы от Континентального конгресса. [17] [18] Кроме того, 13 штатов в общей сложности были должны 25 миллионов долларов долгов, возникших во время Американской революции. Совокупный долг США, согласно расчетам, составил 77 миллионов долларов. [19] [20]
В Конгрессе был достигнут консенсус относительно того, что основным источником дохода станут тарифные и тоннажные пошлины, [21] [22] которые будут использоваться для покрытия операционных расходов центрального правительства и выплаты процентов и основного долга по внешнему и внутреннему долгу. [21] Под руководством представителя США Джеймса Мэдисона, возглавлявшего Палату представителей, [23] 4 июля 1789 года был принят закон о тарифах . [21] [22]
В сентябре 1789 года Конгресс создал исполнительные департаменты , а Александр Гамильтон был утвержден Сенатом для управления могущественным Министерством финансов. [23] [24] Мэдисон, «активно продвигавший» назначение Гамильтона, [25] должен был сотрудничать в создании энергичного центрального правительства. [26]
Законодательно закрепив источники доходов, Конгресс приступил к решению насущной проблемы государственного кредита. [27] Установление государственного кредита, способность правительства брать в долг, считалось необходимостью, если нация хотела выжить. [10] Чтобы убедить инвесторов покупать американские ценные бумаги, требовалась система надежной выплаты процентов. [10] Учитывая масштабы унаследованного долгового бремени, [28] Конгресс хотел избавиться от него экономно, [10] и «единственное реальное различие во мнениях... заключалось в том, какую часть существующего долга необходимо было погасить, чтобы установить государственный кредит». [10]
Рассматривались различные планы по погашению внутреннего долга в рамках нового федерального правительства. [29] Некоторые сторонники хотели сократить долг, чтобы резко облегчить налоговое бремя и быстро погасить долг. Предложения о дефолте по кредитам назывались частичным или полным «отказом». [30] Однако ни один из них не предлагал дефолт по какой-либо части внешнего долга в размере 12 миллионов долларов, [31] с процентами в размере 1,5 миллиона долларов, [32] который считался «священным обязательством [подлежащим] полной оплате». [10]
Значительная часть внутреннего долга страны в размере 40 миллионов долларов [20] была задолжена патриотам, которые поддерживали Войну за независимость займами или личными услугами. Многие из них были ветеранами боевых действий, которым во время демобилизации в 1783 году [13] платили долговыми расписками , «сертификатами задолженности» [33] или «ценными бумагами» (не путать с бесполезной континентальной валютой или кредитными векселями ) [3] и которые подлежали погашению, когда фискальный порядок правительства был восстановлен. [34]
Схемы, больше сочувствующие бывшим солдатам, которые сдали свои сертификаты спекулянтам по сниженным ставкам, были названы «дискриминационными» и призывали выплачивать первоначальному держателю ценной бумаги полную стоимость и возмещать текущему держателю ценной бумаги ее покупную цену. Однако объединенные платежи превышали номинал первоначального сертификата. [35]
Представитель США Джеймс Мэдисон из Вирджинии предложил свой вариант «дискриминации», который сохранил бы федеральное обязательство по выплате долга по номинальной стоимости. [30] В его версии нынешним держателям сертификатов возмещалась бы их покупная цена за обесцененный сертификат, а остаток передавался бы первоначальному держателю. Государственные расходы соответствовали бы номинальной стоимости первоначального сертификата. [36]
Гамильтон отверг как «отказ», так и «дискриминацию» и отстаивал «выкуп», сохранение выплаты полной стоимости строго для нынешних держателей сертификатов, с задолженностью по процентам. [37]
Ближе к концу первой сессии 1-го Конгресса в сентябре 1789 года, когда вопрос об установлении государственного кредита оставался нерешенным, законодательный орган поручил новому министру финансов Александру Гамильтону подготовить отчет о кредите. [38]
Первый доклад Гамильтона о государственном кредите был представлен Конгрессу 9 января 1790 года. Он призывал к полной оплате всех государственных долгов в качестве основы для установления государственного кредита. [39] Гамильтон утверждал, что это необходимо для создания благоприятного климата для инвестиций в государственные ценные бумаги и для превращения государственного долга в источник капитала. [40] Его моделью была британская финансовая система, которая абсолютно требовала верности кредиторам. [41]
Прежде чем правительство смогло возобновить заимствования, [10] Гамильтон настоял на том, чтобы 13 миллионов долларов просроченных процентов были конвертированы в основной долг с выплатами по ставке 4% по перевыпущенным ценным бумагам. [42] План должен был финансироваться за счет безвозвратного залога части государственных тарифов и доходов от тоннажа в график платежей. [43] Кроме того, контрактный долг должен был обслуживаться за счет погашения средств, полученных из доходов почтовой службы, которые были выделены для этой цели.
Вместо того, чтобы пытаться ликвидировать государственный долг, Гамильтон рекомендовал торговать государственными ценными бумагами по номиналу, чтобы способствовать их обмену в качестве законного платежного средства, эквивалентного по стоимости твердой валюте . [40] Регулярные выплаты государственного долга позволили бы Конгрессу безопасно увеличить федеральную денежную массу, что стимулировало бы капиталовложения в сельское хозяйство и производство. С экономическим процветанием предприятиям было бы легче нести налоговое бремя и обеспечивать доход для обслуживания государственного долга. [44]
Денежные спекулянты, уведомленные о том, что Конгресс, согласно новой Конституции, может предусмотреть оплату сертификатов по номиналу, стремились скупить обесцененные ценные бумаги для получения прибыли и инвестиций. [45] Возникли опасения, поскольку многие сертификаты, почти три четверти из них, [46] были обменены по цене значительно ниже номинала в периоды инфляции, [34] некоторые из них были всего лишь по 10 центов за доллар, [47] но они продавались по 20-25%, пока обсуждался Отчет . [48]
Когда отчет был обнародован в январе 1790 года, спекулянты из Филадельфии и Нью-Йорка отправили покупателей на кораблях в южные штаты, чтобы скупить ценные бумаги до того, как Юг узнал о плане. Обесцененные сертификаты были сданы держателями по низким ставкам даже после получения новостей, что отражало широко распространенное на Юге убеждение, что меры кредитования и принятия будут отклонены Конгрессом. Стоимость правительственных сертификатов продолжала падать в течение месяцев после публикации плана Гамильтона, и «продавцы спекулировали на покупателях». [49]
Представитель США Джеймс Мэдисон возглавил решительное противодействие «искуплению» Гамильтона [30] [50], но полностью поддержал развитие хорошего кредита. В своем обращении к Палате представителей 11 февраля 1790 года Мэдисон охарактеризовал «искупление» Гамильтона как формулу обмана «ветеранов войны за независимость, измученных боями» [30] и подачку состоятельным спекулянтам, в основном богатым северянам, включая некоторых членов Конгресса. [51] «Дискриминация» Мэдисона обещала исправить эти злоупотребления во имя финансовой честности и естественной справедливости. [36]
Внося политическую риторику в дебаты, которые нашли отклик в его родном штате Вирджиния, [52] Мэдисон заложил основу для национальной партии демократов. [53] Его принципиальное противодействие «искуплению» соответствовало его взгляду на федеральное правительство, призванное защищать менее могущественных от интересов большинства, в данном случае его аграрного избирательного округа, от спонсируемого федералистами экономического национализма . [54]
Суть экономической позиции Гамильтона по вопросу «выкупа» заключалась в том, что любой компромисс относительно святости векселей подорвет доверие к кредиту [55] и что концентрация капитала в руках меньшего числа людей усилит коммерческие инвестиции и будет способствовать конструктивному экономическому росту, [56] что увеличит государственный кредит, доступный коммерческим предприятиям. [57]
Поскольку план Гамильтона значительно упростил бы и оптимизировал финансы, он счел обеспокоенность Мэдисона по поводу вопроса чествования как первоначальных, так и нынешних держателей государственных ценных бумаг наивной и контрпродуктивной. [58]
Приняв гораздо более широкий взгляд на последствия спекуляции, Гамильтон признал, что многие сертификаты были получены богатыми людьми, но он считал «несколько больших состояний» незначительными и «необходимым злом» при переходе к надежному кредиту. [59] Его целью было «служить нации, а не обогащать клику», и установить веру в национальную валюту, чтобы избежать банкротства. [60] В конечном счете, он хотел высвободить огромный производительный потенциал, который он воспринимал как часть судьбы Америки. [61]
Однако, продвигая полезность своей программы, Гамильтон пренебрег тем, чтобы обратиться к общественному восприятию несправедливости по отношению к патриотам военного времени с помощью послевоенных спекуляций. [62] Федералисты, связав свои политические состояния с финансовой элитой, [63] не смогли развить свою естественную политическую базу: «мелких предпринимателей и консервативных фермеров». [64] Гамильтон признался годы спустя, что «федералисты... ошиблись, полагаясь так сильно на честность и полезность своих мер, что пренебрегли развитием народного расположения справедливыми и оправданными средствами». [65]
Конгресс отклонил «дискриминацию» Мэдисона в пользу «искупления» Гамильтона 36 голосами против 13 в Палате представителей, [30] что сохранило святость контрактов как краеугольный камень, устанавливающий доверие к государственному кредиту. [66] Однако поражение Мэдисона создало ему репутацию «друга простого человека». [67]
Кредит, частный или государственный, имеет величайшее значение для каждой страны. Его можно назвать оживляющим принципом.
— Александр Гамильтон [29]
Ключевое положение фискальной реформы Гамильтона называлось «допущением» и призывало 13 штатов консолидировать свой непогашенный долг в размере 25 миллионов долларов [68] и передать его федеральному правительству для обслуживания в рамках общего плана финансирования. [69]
Главные цели Гамильтона были как экономическими, так и политическими. [36] [70] С экономической точки зрения государственные ценные бумаги были уязвимы к местным колебаниям стоимости и, таким образом, к спекулятивным покупкам и продажам, действиям, которые могли бы поставить под угрозу целостность национальной кредитной системы. [71] Кроме того, поскольку законодательный орган каждого штата формулировал отдельные планы погашения, федеральное правительство было бы вынуждено конкурировать со штатами за источники налоговых поступлений. «Предположение» Гамильтона обещало устранить эти конфликты. [72]
В политическом плане Гамильтон стремился «привязать кредиторов к новому [центральному] правительству» [73], связав их финансовое благополучие с успехом своего экономического национализма. [74] Это, в свою очередь, постепенно привело бы к снижению государственной власти и относительному росту федерального влияния. [50] [75]
Схема финансирования Гамильтона и «выкуп» получили относительно быстрое одобрение, [76] но «предположение» было остановлено ожесточенным сопротивлением южных законодателей во главе с Джеймсом Мэдисоном. [77]
Одним из последствий «предположения» было бы распределение коллективного долгового бремени между всеми штатами, при этом более платежеспособные члены выплачивали бы долю более задолжавших. [78] Большинство южных штатов, за исключением Южной Каролины, успешно выплатили большую часть своего военного долга. [79] Вирджиния, относительно свободная от долгов, возглавила борьбу против «предположения». Мэдисон утверждал, что предлагаемый национальный налог обременит плантаторов Вирджинии, работающих с узкой нормой прибыли. [36] [80] Требование к платежеспособным штатам вносить вклад в штаты, подозреваемые в ненадлежащем управлении своими финансовыми делами, было сочтено несправедливым. [81]
Перед голосованием по «предположению» Мэдисон настаивал на балансировке счетов штатов, названной «урегулированием», чтобы определить бремя, которое каждый штат будет вынужден внести в соответствии с планом. Он подсчитал, что по плану Гамильтона Вирджиния будет отвечать за предоставление 5 миллионов долларов новых федеральных доходов, но федеральное правительство возьмет на себя только 3 миллиона долларов долга Вирджинии. [82]
Передав свои долги в руки Министерства финансов, штаты санкционировали бы принцип коллективного принятия решений на национальном уровне по вопросам штатов и «значительно усилили» влияние федерального правительства. [83] В основе оппозиции лежал политический страх «консолидации», когда власть и богатство были бы сосредоточены в руках меньшего числа людей, а штаты «поглощены новым федеральным правительством». [84]
Мэдисон и его большинство в Палате представителей заблокировали принятие законопроекта о «предположении» в ходе тестового голосования в апреле. [85] Последующие голосования закончились отклонением и привели к «остановке деятельности Конгресса» к июню 1790 года. [86]
Конституция США предусматривала создание постоянного «места пребывания правительства», национальной столицы, без указания местоположения. [87] Нью-Йорк служил временным местом для ведения федеральных дел до тех пор, пока не будет согласовано постоянное «место жительства». [88] Интенсивные дебаты в Конгрессе возникли по «вопросу о месте жительства» и привели к предложениям, определяющим 16 возможных мест в конкурирующих штатах, ни одно из которых не смогло получить поддержку большинства. [87] [89] Ряд правительственных чиновников и делегаций штатов собирались на тайных встречах и политических ужинах [90], чтобы разрешить застопорившийся законопроект о «предположении», связав дебаты о «месте жительства» с принятием финансовой программы Гамильтона. [91]
Томас Джефферсон, недавно вернувшийся из Франции, где он действовал в качестве иностранного дипломата, понимал практическую необходимость фискальных целей Гамильтона по установлению легитимности Америки во всех финансовых центрах Европы. [92] Будучи недавно назначенным государственным секретарем, Джефферсон пригласил Гамильтона на личную встречу с лидером оппозиции Джеймсом Мэдисоном в попытке достичь компромисса по «предположению» и «месту жительства». [93] [94] « Сделка за званым ужином » [95] [96] заставила Мэдисона снять свою оппозицию и разрешить принятие законопроекта о предположении. [97] Со своей стороны, Гамильтон согласился подавить оппозицию постоянному местонахождению столицы страны в Джорджтауне на Потомаке, нынешнем месте Вашингтона, округ Колумбия. [96] [98] Поддержка Гамильтона была излишней, поскольку местонахождение в Потомаке уже было обеспечено. [95] [99]
Джефферсон и Мэдисон согласились с отрывком о «предположении» как с уловкой, позволяющей избежать банкротства правительства и разъединения [100] [101] , а не потому, что они одобряли экономический национализм Гамильтона. [102] «Званый ужин» Джефферсона [6] был на самом деле «последней главой в продолжающихся переговорах, которые [увенчались успехом], потому что почва уже была подготовлена» [99] [103] и привели к «первому большому компромиссу нового федерального правительства». [102]
Джефферсон и Мэдисон добились от Гамильтона крупной уступки в перерасчете долга Вирджинии в рамках фискального плана. [104] Была разработана договоренность с нулевой суммой , по которой Вирджиния должна была выплатить 3,4 миллиона долларов федеральному правительству и получить ровно такую же сумму в качестве федеральной компенсации. [99] Пересмотр долга Вирджинии в сочетании с резиденцией Потомак в конечном итоге принес более 13 миллионов долларов. [105]
Безразличный к аграрной враждебности по отношению к его экономическим предложениям, [106] Гамильтон «[привел] к союзу два совершенно разных течения мнений: «джентльмены-плантаторы» лелеяли местную автономию и ограниченное правительство, заручившись поддержкой низшего среднего класса, а «ремесленники и западные фермеры» выступали за демократическое правительство и правление большинства. [107] Эти силы, одна с республиканскими обязательствами, другая с демократическими убеждениями, объединились ради общего дела против реформ Гамильтона и «заложили основу для национальной партии ». [108]
Законопроект о резиденции был принят Палатой представителей 32 голосами против 29 9 июля 1790 года, а законопроект об Успении был одобрен 34 голосами против 28 26 июля 1790 года. [109]
Принятие отчета Гамильтона имело немедленный эффект конвертации того, что было фактически бесполезными федеральными и государственными долговыми сертификатами, в 60 миллионов долларов финансируемых государственных ценных бумаг. [110] Полностью финансируемое центральное правительство вновь обрело способность занимать и привлекать иностранные инвестиции, поскольку социальные беспорядки дестабилизировали Европу . Кроме того, недавно выпущенные облигации обеспечили обращающуюся валюту и стимулировали деловые инвестиции. [110]
Гамильтон представил график акцизных налогов 13 декабря 1790 года [111] для увеличения доходов, необходимых для обслуживания долгов, принятых от штатов. [112] Государственный долг достиг 80 миллионов долларов и потребовал почти 80% годовых государственных расходов. Одни только проценты по государственному долгу потребляли 40% национального дохода между 1790 и 1800 годами. [56]
Гамильтон сыграл важную роль в создании национальной администрации, которая бы реализовывала эти программы. Устанавливая максимально возможный стандарт, его называли «одним из величайших администраторов всех времен». [113] Он модернизировал работу государственных учреждений и лично контролировал детали все более сложной системы «не жертвуя оперативностью, ясностью или дисциплиной». [113]
Министерство финансов быстро росло в статусе и штате, охватывая Таможенную службу США , Службу по сокращению доходов США и сеть агентов казначейства, которую предвидел Гамильтон. [114] Гамильтон немедленно продолжил свой успех Вторым отчетом о государственном кредите , в котором содержался его план Банка Соединенных Штатов , национального частного банка, наделенного государственными средствами, который стал предшественником Федеральной резервной системы . В 1791 году Гамильтон выпустил третий отчет, Отчет о мануфактурах , который поощрял рост и защиту мануфактурного производства.
Первый отчет Гамильтона о государственном кредите и его последующие отчеты о национальном банке и производстве являются «самыми важными и влиятельными государственными документами своего времени и остаются одними из самых блестящих правительственных отчетов в истории Америки». [115]