Иностранный агент — это любое лицо или организация, активно реализующие интересы иностранного принципала, находясь в другой принимающей стране, как правило, за пределами защиты, предоставляемой лицам, работающим в официальном качестве в дипломатической миссии .
Иностранные агенты могут быть гражданами принимающей страны. В современном английском языке этот термин имеет в целом уничижительный оттенок, подкрепляемый его использованием в законах США , направленных на ограничение иностранного влияния. [1] Скрытый иностранный агент, также известный как секретный агент иностранного правительства, в некоторых странах может считаться занимающимся шпионажем .
В некоторых странах существуют формальные процедуры легализации деятельности иностранных агентов, действующих открыто. Законы, касающиеся иностранных агентов, сильно различаются в разных странах, и внутри стран может преобладать избирательное правоприменение , основанное на предполагаемых национальных интересах .
В Соединенных Штатах Закон о регистрации иностранных агентов (FARA) в 1938 году создал широкое и подробное определение «иностранного агента». [2] Существует три необходимых компонента, чтобы считаться иностранным агентом в соответствии с FARA. Во-первых, чтобы считаться иностранным агентом, юридическое или физическое лицо должно действовать в качестве агента, представителя, сотрудника, слуги или в любом другом качестве по приказу, просьбе или под руководством или контролем иностранного принципала. Концепция «запроса» широка и находится между приказом и просьбой. Во-вторых, деятельность должна осуществляться по приказу, просьбе или под руководством или контролем иностранного принципала или лица, чья деятельность «прямо или косвенно контролируется, направляется, контролируется, финансируется или субсидируется полностью или в значительной части иностранным принципалом». В-третьих, деятельность агента в Соединенных Штатах должна включать: участие в политической деятельности (то есть любая деятельность, которая, как считается или предполагается, оказывает влияние на правительство США или общественность в отношении политики США или других иностранных интересов), деятельность в качестве рекламного агента или политического консультанта в интересах иностранного принципала, вымогательство, сбор или выплата денег или других ценных вещей в интересах иностранного принципала или представление интересов иностранного принципала перед любым агентством или должностным лицом правительства США. Закон также содержит несколько исключений из того, какие виды деятельности могут привести к классификации в качестве иностранного агента. [3] [4]
В тексте FARA прямо не указано, достаточно ли финансирования для учреждения агентства. Позиции по этому вопросу менялись, что также отражено в прецедентном праве. В первом докладе по FARA конгрессу генеральный прокурор заявил, что агентом является лицо, финансируемое иностранным принципалом. В двух судебных постановлениях 1943 года подчеркивалось, что в случаях, когда иностранный принципал платил за определенные публикации, регистрация издателя в качестве агента может быть оправдана. [5]
Однако в 1980 году суд постановил, что получение « добросовестной субсидии» из иностранного источника не делает получателя иностранным агентом, если не установлено иностранное руководство или контроль. В 1981 году в другом случае апелляционный суд постановил, что даже идентичное руководство и финансовая связь не были достаточными для вынесения решения в порядке упрощенного судопроизводства, и требовалось полное судебное разбирательство, поскольку простого предоставления средств было недостаточно и что «ни один запрос, приказ, распоряжение или директива никогда не были представлены». В 2020 году Национальной федерации дикой природы было приказано зарегистрироваться в качестве иностранного агента, поскольку гранты, которые она получала, были связаны с конкретными программами, которые она должна была выполнить, таким образом, она подпадала под «запрос». Таким образом, простое финансирование не является необходимым, и требуются дополнительные «запрос, приказ, распоряжение или директива». Для того чтобы это было установлено, необходимо доказать, что получатель действует не полностью независимо от донора, поэтому необходимо доказать дополнительную координацию. [6] Однако иностранное финансирование все еще может создать необходимое агентство, когда зависимость НПО от конкретного иностранного донора настолько высока, что донор может предписывать большую часть работы. Это может означать требования донора к финансированию и постоянному мониторингу использования средств, что будет подпадать под «запрос». Запрашиваемое действие должно быть понятно обеим сторонам. Помимо общей зависимости от доноров, необходимо установить определенный уровень контроля. Кроме того, даже если доноры поддерживают определенные повестки дня, возникает вопрос, были ли запрошены конкретные действия, и, в случае, если эти конкретные виды деятельности финансируются, необходимо установить, когда заканчивается внутреннее действие и когда деятельность может быть описана как осуществляемая от имени иностранного принципала. [7]
Согласно FARA, иностранный принципал должен устанавливать повестку дня (а не НПО, свободно выбирающие сферу своей работы), а доноры должны иметь основной интерес в деятельности. Однако, с другой стороны, принятие определенных требований может быть охарактеризовано как не более чем согласие с точкой зрения донора и недостаточно для учреждения агентства. Тем не менее, можно считать, что доноры оказывают значительное влияние на получателя, когда иностранное финансирование НПО является для нее экономической необходимостью, и у нее на самом деле нет большой свободы выбора. Таким образом, политика финансирования донора может служить основанием для регистрации агентства. [8]
Таким образом, иностранное финансирование может потребовать от НПО зарегистрироваться в качестве агентов в соответствии с FARA. Однако точный порог необходимого контроля, осуществляемого иностранными донорами, трудно должным образом прояснить. Только зависимости от донора будет недостаточно, и необходимо установить особые отношения между НПО и донором. [9]
FARA также требует регистрации посредников, а НПО могут выступать в качестве «посредников», когда они получают иностранное финансирование и нанимают сотрудников. Второй округ постановил, что для того, чтобы считаться посредником, требуется гораздо больше контроля, чем для того, чтобы считаться просто агентом, а это означает, что необходимо доказать наличие значительных объемов финансирования. Посредник должен регистрироваться только тогда, когда посредник достаточно связан с принципалом. Таким образом, НПО могут стать посредниками, когда у них особенно сильная связь с донором. Финансирование само по себе может гарантировать это, когда иностранный принципал может «создать или разрушить» организацию из-за того, насколько большая доля доходов НПО состоит из иностранного финансирования. Четкого порога нет, но предложенная поправка в 1990-х годах предполагала 50%. Хотя она не была принята, формулировка FARA предполагает большую часть финансов, т. е. 50%. [10]
FARA был принят в 1938 году для противодействия нацистской пропаганде . [11] Иногда утверждается, что этот закон используется для преследования стран, не пользующихся расположением администрации. [12] В 2021 году Американская ассоциация юристов (ABA) призвала к реформе FARA, включая «переименование FARA и иную замену термина «агент иностранного принципала» на термин, который вызывает меньше стигматизации и путаницы». [13]
Согласно российскому закону об иностранных агентах, принятому в 2012 году, неправительственные организации , средства массовой информации и частные лица должны обозначать себя как «иностранных агентов» во всех внешних коммуникациях, если они занимаются «политической деятельностью» (широко толкуемый термин) и получают иностранное финансирование. В частности, он требует, чтобы любой, кто получает «поддержку» или «влияние» из-за пределов России, зарегистрировался и объявил себя «иностранным агентом». [14] Фраза «иностранный агент» (русский: иностранный агент) в русском языке имеет тесные ассоциации со шпионажем времен Холодной войны. [15]
Первоначально закон сравнивали с FARA [16] («На первый взгляд законы кажутся похожими, но их реализация отличается» [17] ), хотя с тех пор его сфера действия была значительно расширена и теперь включает всех, кто получал иностранную поддержку любого рода или когда-либо был «аффилирован» с иностранными субъектами; [18] зарегистрированным лицам также запрещено получать государственное финансирование, преподавать в государственных университетах или работать с детьми. [19] Несоблюдение влечет за собой правовые последствия. Тем не менее, многие правозащитные организации сопротивлялись этому требованию, и в 2014 году в закон были внесены поправки, разрешающие Министерству юстиции регистрировать организации в качестве иностранных агентов без их согласия. [20]
В 2023 году «Власть народа» и «Грузинская мечта» представили в парламент Грузии проект нового закона об иностранных агентах . Это вызвало грузинские протесты 2023–2024 годов . Законопроект предлагал всем неправительственным организациям и средствам массовой информации раскрывать источники своего финансирования и регистрироваться в качестве «агентов иностранного влияния», если они получают более 20% своего финансирования из-за рубежа. Президент Грузии Саломе Зурабишвили поддержала протестующих и заявила, что наложит вето на законопроект. [21] [22] [23] После протестов парламент отозвал законопроект. [24] [11] Законопроект был повторно внесен в апреле 2024 года, а глава правящей партии Мамука Мдинарадзе сослался на «продолжающийся оборот подкупных средств» и необходимость прозрачности в качестве причины. [25] Законопроект был принят парламентом 14 мая и был подписан в качестве закона. [26] [27]
13 июня 2017 года Национальная ассамблея Венгрии приняла Закон № LXXVI от 2017 года о прозрачности организаций, получающих поддержку из-за рубежа. Закон требовал от «ассоциаций и фондов», получающих не менее 7,2 млн форинтов в год из-за рубежа, раскрывать источники своего финансирования, регистрироваться в суде как «организация, получающая иностранное финансирование» и указывать эту метку на своем веб-сайте и в публикациях. Нарушения привели к штрафам и в конечном итоге к аннулированию юридического статуса организации.
18 июня 2020 года Европейский суд постановил, что закон нарушает законодательство Европейского союза, «вводя дискриминационные и необоснованные ограничения», нарушая свободное движение капитала и другие гарантированные права. [28] [29] Закон был отменён в 2021 году.
Закон Австралии о схеме прозрачности иностранного влияния (FITSA), принятый в декабре 2018 года, основан исключительно на FARA и был разработан в сотрудничестве с Министерством юстиции США. [30] Как и его американский аналог, FITSA устанавливает регистрационные обязательства для лиц и организаций, которые осуществляют определенную деятельность, направленную на «политическое или государственное влияние» от имени иностранных принципалов. Закон налагает пожизненное обязательство на бывших министров кабинета регистрировать любую деятельность, которую они осуществляют от имени иностранного принципала, если только не применяется исключение. [31]
После громких событий — в частности, попыток Китая вмешаться в федеральные выборы 2019 и 2021 годов и убийства Хардипа Сингха Ниджара — правительство Джастина Трюдо подверглось политическому давлению с требованием создать реестр иностранных агентов. [32] [33] С этой целью были внесены законопроекты частных лиц, включая законопроект Сената S-237, нацеленный на федеральных лоббистов , которые действовали в интересах иностранных правительств. [34] 10 марта 2023 года правительство Трюдо начало публичные консультации по собственному предложению о реестре иностранных агентов. [35]
Правительство Трюдо предложило Закон о противодействии иностранному вмешательству , который был одобрен парламентом Канады 20 июня 2024 года. [36] Часть 4 законодательства вводит в действие Закон о прозрачности и подотчетности иностранного влияния. Согласно этому Закону любой, кто вступает в «договоренность» с «иностранным принципалом», обязан зарегистрироваться. «Иностранный принципал» определяется как иностранная держава (включая ее субнациональные компоненты) , любой, кто действует по ее указанию или в ее интересах, политические партии в ее составе и любой субъект, контролируемый ею. Закон описывает «договоренность» как любую схему влияния на политический или правительственный процесс (на различных уровнях власти, от федерального до провинциального, муниципального и племенного) посредством общения с государственным должностным лицом, распространения информации о процессе среди общественности или посредством предоставления денег, услуг или объектов. [37]
В марте 2023 года сообщалось, что Европейская комиссия работает над законом об иностранных агентах, который потребует от коммерческих и некоммерческих организаций по всему Европейскому союзу раскрывать финансирование, не относящееся к ЕС, в отношении таких транзакций, как оплата академического обучения. Этот закон направлен на ограничение влияния России и Китая и ограничение коррупционных скандалов, таких как Qatargate . Предварительный вопросник, который должен был внести вклад в оценку воздействия, был разослан НПО от имени Европейской комиссии. Предполагается, что законодательство будет смоделировано по образцу законов о раскрытии информации США и Австралии. [38]
16 января 2014 года на фоне протестов Евромайдана в Украине был принят пакет законов , в которых иностранный агент определялся как общественное объединение, получающее финансирование от иностранных государств, иностранных и международных неправительственных организаций, а также лиц, не являющихся гражданами Украины, и участвующее в политической деятельности на территории Украины. Согласно закону, иностранные агенты должны были быть зарегистрированы, подвергаться строгому контролю и дополнительным налоговым мерам. 2 февраля 2014 года соответствующий закон был отменен.
В Республике Сербской был принят закон, аналогичный Закону США о регистрации иностранных агентов . [39]