Закон о гражданских непредвиденных обстоятельствах 2004 г. (гл. 36) — это акт парламента Соединенного Королевства , который содержит положения о гражданских непредвиденных обстоятельствах. Он также заменяет прежнее законодательство о гражданской обороне и чрезвычайных полномочиях 20-го века.
Закон о гражданских непредвиденных обстоятельствах 2004 года отменяет Закон о гражданской обороне 1948 года и Закон о гражданской обороне (Северная Ирландия) 1950 года. Часть 1 закона устанавливает новое и широкое определение «чрезвычайной ситуации». Определение включает войну или нападение иностранной державы, которые определялись как чрезвычайные ситуации в соответствии с предыдущим законодательством, а также терроризм, который представляет угрозу серьезного ущерба безопасности Соединенного Королевства, и события, которые угрожают серьезному ущербу благосостоянию людей в каком-либо месте в Соединенном Королевстве или окружающей среде в каком-либо месте в Соединенном Королевстве. Предыдущее законодательство, которое было принято во время или после Второй мировой войны , предусматривало гражданскую защиту исключительно в терминах «гражданской обороны», которая определялась как «меры, отличные от реальных боевых действий, для обеспечения защиты от враждебного нападения иностранной державы». Закон также расширяет число местных органов, которые имеют обязанности в случае чрезвычайной ситуации; предыдущее законодательство касалось только местных органов власти, полиции и определенных пожарных властей. [5] Ни одна из этих ветвей не претерпела существенных изменений в течение ряда лет, и они не считались способными справиться с внутренними угрозами для услуг, такими как протесты из-за топлива в 2000 году или стихийными бедствиями, такими как массовое наводнение в 2000 году и вспышка ящура в 2001 году . [6] Дальнейшая срочность была вызвана террористическими атаками 11 сентября 2001 года в Америке, в связи с чем возникли опасения относительно адекватности существующего чрезвычайного планирования для реагирования на подобную атаку, если она произойдет в Соединенном Королевстве. [7] [8] [9]
Вслед за этими событиями заместитель премьер-министра Джон Прескотт объявил об официальном пересмотре планов действий в чрезвычайных ситуациях. В ходе пересмотра были проведены публичные консультации, которые в целом поддержали вывод правительства о том, что существующее законодательство больше не является адекватным и что требуется новое законодательство. Проект закона был подробно изучен Объединенным комитетом по проекту законопроекта о гражданских непредвиденных обстоятельствах [10], который оказал большое влияние на формирование законодательства, хотя несколько его предложений (в частности, создание нового агентства) были отклонены. [ необходима цитата ]
Акт направляет и разрешает создание форума по местной устойчивости для рассмотрения таких вопросов в рамках существующих границ полиции и требует от спасателей проводить оценки рисков, вести их в реестре рисков сообщества и публиковать этот реестр. Риски в этом контексте — это те, которые могут привести к крупной чрезвычайной ситуации. Этот реестр рисков сообщества является первым шагом в процессе планирования действий в чрезвычайных ситуациях; он гарантирует, что разрабатываемые планы соразмерны риску.
Акт состоит из трех частей:
Как Часть 1, так и Часть 2 содержат определения чрезвычайной ситуации для целей соответствующих им элементов Закона в Разделе 1 и Разделе 19 соответственно; оба раздела определяют чрезвычайную ситуацию как нечто, что «угрожает серьезным ущербом» благосостоянию людей, окружающей среде или национальной безопасности. [11] [12] Проект Закона допускал, чтобы чрезвычайные полномочия были вызваны просто событием, угрожающим «политической, административной или экономической стабильности», но это было заменено более жестким определением «серьезного ущерба» после критики. [13] [14]
Часть 1 акта возлагает на аварийно-спасательные службы и местные органы власти (определяемые в соответствии с актом как «ответчики категории 1») юридическое обязательство оценивать риск, планировать и проводить учения на случай чрезвычайных ситуаций, а также осуществлять управление непрерывностью бизнеса. Ответственные за предупреждение и информирование общественности в отношении чрезвычайных ситуаций. Наконец, местные органы власти обязаны предоставлять местным предприятиям консультации по вопросам непрерывности бизнеса. Он также возлагает правовые обязательства по расширению сотрудничества и обмена информацией между различными аварийно-спасательными службами, а также неаварийными службами, которые могут играть определенную роль в чрезвычайной ситуации, такими как электрокомпании (неаварийные службы определяются в соответствии с актом как ответчики категории 2).
Вторая часть акта предусматривает, что временные чрезвычайные положения обычно издаются посредством Указа в Совете или Министром Короны , если организация Указа в Совете невозможна без серьезной задержки. Такие положения ограничены по сроку 30 днями, [15] если Парламент не проголосует за продление этого периода до его истечения. Единственным основным законодательством, которое не может быть изменено чрезвычайными положениями, является Закон о правах человека 1998 года и часть 2 самого Закона о гражданских обстоятельствах; однако указанные положения не могут быть использованы для введения воинской повинности или запрета забастовок, а также не могут быть использованы для создания преступления, отличного от того, которое описано в Разделе 22(3)(i) Акта, создания преступления, отличного от того, которое подлежит рассмотрению только в магистратском суде (или, если положения касаются Шотландии, шерифом в порядке упрощенного производства), создания преступления, которое наказывается тюремным заключением на срок более трех месяцев, [примечание 1] или изменения процедуры в отношении уголовного судопроизводства. [16]
Консерваторы и либеральные демократы попытались добавить ряд других ключевых конституционных законов в список исключений на этапе законопроекта, но в итоге это предложение было отклонено Палатой общин. [9] Члены парламента попытались защитить следующие законы от чрезвычайного регулирования: [17] [18]
Правительство того времени, со своей стороны, утверждало, что не предвидит никаких событий, в которых применение Акта повлияет на законы, имеющие конституционное значение. [13]
Раздел 21 Закона описывает условия, которые позволят ввести чрезвычайные правила; [19] эти условия постоянно назывались тестом «тройной блокировки» средствами массовой информации [7] [13] [9] и правительством [20] [21] , и совсем недавно, в 2020 году, правительство резюмировало тест следующим образом: [20]
Обзор после внедрения в 2022 году сделал аналогичное резюме, но указал третье требование как «Законодательство является надлежащим и соразмерным»; [21] такое требование о целесообразности и соразмерности не упоминается в самом Разделе 21, [19] но оно присутствует в Разделе 23. [16] На сегодняшний день положения Части 2 никогда не были активированы, [21] а руководство Кабинета министров описывает его как «крайний вариант». [22] [23]
Реагирующие организации категории 1 и 2 — это организации, определенные в законе как несущие ответственность за реализацию законодательства.
У каждого спасателя есть офицер по планированию чрезвычайных ситуаций (иногда называемый офицером гражданской защиты , офицером по гражданским чрезвычайным ситуациям , офицером по устойчивости или менеджером по рискам ), который обычно отвечает за обеспечение соответствия своей организации закону и обмен информацией с другими спасателями. Обычный способ проверки соответствия — это регулярное тестирование планов с помощью обзоров или учений.
Спасатели категории 1 известны как основные спасатели; они включают в себя обычные аварийно-спасательные службы «синего света», а также другие:
Реагентами категории 2 являются ключевые сотрудничающие реагирующие лица, которые действуют в поддержку реагирующих лиц категории 1. Реагентами категории 2 в основном являются коммунальные компании и транспортные организации:
В соответствии с разделами 34(1) и (3) были вынесены следующие постановления:
В контексте чернового варианта Акта, особенно после того, как было введено определение чрезвычайной ситуации как «серьезного ущерба» и другие изменения, Шами Чакрабарти из Liberty заявила, что правительство отреагировало на большинство опасений ее группы по поводу Акта, и есть «причина приветствовать его» [13], но отметила, что положения, позволяющие объявлять чрезвычайное положение в случае нарушения работы сетей связи, по-прежнему вызывают беспокойство [8] . Тони Баньян из Statewatch был более критичен по отношению к Акту; он сказал, что внесенные в него изменения были «ограниченными уступками», которые «никоим образом не изменили фундаментальных возражений» против него, что он предоставит «по-настоящему драконовские» полномочия правительству и государственным учреждениям, и что это « Патриотический акт Британии », который может «одним махом» заменить демократию тоталитаризмом. [8] [9] Тогдашний теневой министр внутренних дел консерваторов Дэвид Дэвис сказал , что Акт был «необходим» и «серьезно просрочен», но обеспокоен тем, что его определение чрезвычайной ситуации все еще слишком широко, и считает, что парламенту необходимо высказать свое мнение по поводу использования министрами своих полномочий, в то время как тогдашний представитель либеральных демократов Том Брэйк сказал, что измененный Акт был лучше, но опасения остались и что необходимо больше финансирования для планирования действий в чрезвычайных ситуациях; Брэйк также критиковал то, что он назвал отношением правительства «доверьтесь мне» к Акту. [25]
Согласно комментарию Клайва Уокера и Джеймса Бродерика к Акту, опубликованному через два года после его принятия: [26]
Действия правительства в отношении рисков и чрезвычайных ситуаций в последние годы не смогли внушить общественности доверия. В ряде кризисов, от вспышки ящура до оснований для войны в Ираке, официальные прогнозы или возможности были признаны недостаточными. Закон о гражданских непредвиденных обстоятельствах 2004 года вселяет уверенность обещанием системного планирования и деятельности в области гражданской устойчивости, хотя оборона выходит за рамки его сферы действия. Широкие полномочия в Законе обладают способностью выполнять обещание. Но, как будет показано в этой книге, усилия будут затруднены, поскольку законодательство нерешительное и неравномерное.
Более критический взгляд на Акт представлен Генри Портером в его романе 2009 года «Умирающий свет» , в котором описывается заговор с целью подрыва демократии, основанный на способности современного государства собирать и пересылать личную информацию. Послесловие к роману утверждает, что Акт «позволяет премьер-министру, министру или главному парламентскому организатору правительства демонтировать демократию и верховенство закона в одночасье [...] просто на основании убеждения в том, что вот-вот произойдет чрезвычайная ситуация, и нет никаких санкций против этого человека, если полномочия будут использованы неправильно». [27] Питер Хитченс дал похожую оценку Акту, имеющему потенциал «превратить Британию в диктатуру в одночасье, если политики найдут повод для его активации». [28]
В 2019 году было два случая, оба в контексте Brexit , которые вновь привлекли внимание к Акту. В январе 2019 года было заявлено, что правительство воспользуется Актом в рамках операции Yellowhammer , если существующее законодательство окажется недостаточным для покрытия каких-либо существенных чрезвычайных мер, необходимых в случае Brexit без сделки . [29] Такие издания, как The Times и Sky News, зашли так далеко, что назвали потенциальную реализацию Акта планом военного положения . [30] [31] Британские правительственные департаменты настаивали на том, что существующего законодательства будет достаточно, и не было никаких планов по использованию Акта. [32] Министр здравоохранения Мэтт Хэнкок сказал, что Акт «остается в своде законов», но не «в центре внимания [правительства]», [33] [28] а секретарь кабинета министров Марк Седвилл также сказал, что правительство не ожидает использования чрезвычайных полномочий для управления Brexit без сделки. [34] В сентябре 2019 года, после принятия так называемого Закона Бенна , который вынудил премьер-министра Бориса Джонсона добиваться продления даты выхода из ЕС, если Палата общин не даст своего согласия ни на соглашение о выходе, ни на выход без сделки до 19 октября 2019 года, и после устного требования Джонсона о выходе Соединенного Королевства из Европейского союза к первоначальной дате 31 октября 2019 года, Закон о гражданских обстоятельствах, как предполагалось, был одним из нескольких вариантов, которые Джонсон мог бы использовать, чтобы обойти Закон Бенна. [35] [36] [37] И лидер либеральных демократов Винс Кейбл , и теневой министр по вопросам Brexit от Лейбористской партии Кейр Стармер обвинили Джонсона в преднамеренном разговоре о перспективе гражданских беспорядков в случае заблокированного Brexit с целью создания обстоятельств, которые позволили бы ему использовать Закон о гражданских обстоятельствах; бывший генеральный прокурор Доминик Грив заявил, что использование Закона таким образом было бы «конституционным нарушением». [34] [38] Аналогичным образом бывший премьер-министр и лидер консерваторов Джон Мейджор заявил, что он «опасается», что Джонсон воспользуется Указом совета , чтобы аннулировать Закон Бенна до 31 октября; [39] хотя Мейджор конкретно не ссылался на Закон о гражданских непредвиденных обстоятельствах, считалось, что любая попытка использовать Указы совета, как предлагается, скорее всего, будет использовать положения Закона. [40]Правительство заявило, что не планирует использовать Акт, [38] в то время как эксперты, такие как Джолион Моэм и профессор Марк Эллиотт из Кембриджского университета, не верили, что любая попытка его использования действительно увенчается успехом. [35] [41] В конечном итоге, ни одна попытка обойти Акт Бенна с помощью Акта о гражданских обстоятельствах или другими способами так и не была реализована; Джонсон в конечном итоге выполнил Акт Бенна и официально запросил президента Европейского совета о продлении даты выхода из Brexit 19 октября 2019 года. [42] Аналогичным образом, возможность использования Акта о гражданских обстоятельствах в ответ на потенциальные последствия Brexit без сделки так и не была реализована, поскольку соглашение о Brexit было формализовано 17 октября 2019 года [43] и подписано 24 января 2020 года. [44]
Правительство рассматривало возможность использования Закона в ответ на пандемию COVID-19 , но в конечном итоге пришло к мнению, что «было время принять обычное законодательство [ Закон о коронавирусе 2020 ], которое допускало предварительную парламентскую проверку вводимых мер... и, следовательно, использование [Закона о гражданских обстоятельствах] не было необходимым или целесообразным». При оценке парламентской проверки реакции правительства на пандемию Специальный комитет по государственному управлению и конституционным вопросам «не был убежден» аргументами правительства о неиспользовании Закона о гражданских обстоятельствах и считал, что «[Закон] может сыграть потенциальную роль в предоставлении «временной меры» для более детальной проверки законопроекта о коронавирусе». Призвав правительство рассмотреть возможность такого «временного» использования Закона о гражданских непредвиденных обстоятельствах в ответ на будущие чрезвычайные ситуации, Комитет пришел к выводу, что «сдержанность» правительства в отношении использования Закона в ответ на «подлинную национальную чрезвычайную ситуацию», вызванную пандемией, «ставит под сомнение, насколько это законодательство соответствует своему назначению». [20]
{{cite book}}: |chapter-url=отсутствует заголовок ( помощь ){{cite book}}: |chapter-url=отсутствует заголовок ( помощь )Действующее законодательство будет использоваться там, где это возможно, для охвата таких мер, как приоритетность поставок топлива для основных служб. Но в качестве крайней меры правительство может использовать полномочия в соответствии с Законом о гражданских чрезвычайных ситуациях 2004 г. для введения временного законодательства в случае чрезвычайной ситуации.
В рамках операции Yellowhammer департаменты изучают, как они могут использовать существующие полномочия. Планы действий Yellowhammer не предусматривают использование Закона о гражданских чрезвычайных ситуациях 2004 г., который позволяет правительству принимать специальные временные законы в качестве крайней меры[.]
Согласно [Закону], министры Великобритании могут приостановить действие закона на 30 дней после объявления чрезвычайного положения в стране. Закон также предоставляет правительству широкие полномочия по введению правил для реагирования на чрезвычайные ситуации, которые угрожают «серьезным ущербом благосостоянию людей» или могут нанести ущерб безопасности страны. В январе Марк Седвилл, секретарь кабинета министров Великобритании и глава государственной службы, заявил, что правительство не ожидает, что ему придется использовать эти полномочия в случае Brexit без сделки. Но Кейбл сказал, что Даунинг-стрит недавно говорила о перспективах беспорядков и гражданских волнений, если депутаты не позволят Великобритании выйти из ЕС 31 октября. Он добавил, что правительству будет относительно легко обосновать, что существует чрезвычайная ситуация. Министрам нужно будет только доказать, что событие или ситуация может привести к потере человеческой жизни или травмам или нарушению работы сетей связи, транспортных систем или поставок денег, продовольствия, воды, энергии или топлива.
Джолион] Моэм считает, что альтернативным курсом действий для правительства могла бы стать отмена Закона Бенна путем обращения к Закону о гражданских непредвиденных обстоятельствах 2004 г. Это позволяет приостанавливать действие существующего законодательства в случае чрезвычайного положения в стране. Но г-н Моэм сказал: «Это неприменимо в таких обстоятельствах. Нет никакой вероятной чрезвычайной ситуации, которая могла бы потребовать приостановки действия Закона Бенна».
Со времени принятия Билля о правах в 1689 г. исполнительная власть не имела права приостанавливать действие акта парламента. Существуют узкие исключения из этого в Законе о гражданских непредвиденных обстоятельствах 2004 г., в котором говорится, что премьер-министр может переписать закон в чрезвычайной ситуации, которая угрожает «серьезному ущербу» благосостоянию людей, окружающей среде или национальной безопасности.
Многие депутаты считают, что Даунинг-стрит рассматривает возможность использования Закона о гражданских непредвиденных обстоятельствах 2004 г., который предоставляет особые полномочия в случае чрезвычайного положения в стране, как способа обойти закон [Бенна].
депутат-консерватор и генеральный прокурор Доминик Грив заявил, что не видит другого возможного способа, которым Даунинг-стрит могла бы соблюдать закон и вовремя провести Brexit. «Закон о гражданских непредвиденных обстоятельствах — единственный возможный путь, который, как я могу себе представить, они могут придумать», — сказал Грив. «Но если они попытаются это сделать, это будет конституционным нарушением. И если он будет принят парламентом, то будет немедленно оспорен в суде».
Профессор] Эллиотт заявил Today, что Закон о гражданских непредвиденных обстоятельствах не является «надежной правовой основой для того, что, по-видимому, планируется».