Предложения о создании Организации Объединенных Наций по окружающей среде ( ЮНЕО ) появились, когда некоторые усомнились в эффективности нынешней Программы Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП) в решении масштаба глобальных экологических проблем. Созданная в качестве опорного института в системе глобального экологического управления (ГЭУ), она не смогла удовлетворить эти требования. ЮНЕП была ограничена своим названием как Программа, а не специализированным учреждением, таким как Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) или Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) , в дополнение к отсутствию добровольного финансирования и месторасположению вдали от центров политической власти, в Найроби , Кения. Эти факторы привели к широко распространенным призывам к реформированию ЮНЕП, и после публикации Четвертого оценочного доклада МГЭИК в феврале 2007 года «Парижский призыв к действию», зачитанный президентом Франции Шираком и поддержанный 46 странами, призвал заменить ЮНЕП новой и более мощной Организацией Объединенных Наций по окружающей среде, которая будет создана по образцу Всемирной организации здравоохранения . В число 52 стран вошли страны Европейского Союза , но, что примечательно, в их число не вошли США и БРИК ( Бразилия , Россия , Индия и Китай ), пять крупнейших источников выбросов парниковых газов . [1]
Ряд факторов ограничили возможности ЮНЕП по выполнению своего мандата.
Решение о создании ЮНЕП как программы, а не специализированного агентства, такого как ВОЗ, имело огромные последствия для деятельности ЮНЕП. «В иерархии ООН программы имеют наименьшую независимость и полномочия», и это затруднило для ЮНЕП установление полномочий над последующими органами ООН, занимающимися вопросами окружающей среды. [2] Кроме того, «вытекающий из резолюции Генеральной Ассамблеи, его мандат был ограничен и лишен каких-либо полномочий по реализации». [3]
ЮНЕП была ограничена своим местоположением в Найроби, Кения. Это первый орган ООН со штаб-квартирой на глобальном Юге , этот шаг был призван ослабить напряженность между развитым и развивающимся миром. Однако его местоположение в Кении привело к изоляции от других международных структур власти в области охраны окружающей среды, а также к «физической фрагментации структуры управления» из-за его удаления из других органов ООН со штаб-квартирами в Женеве и Нью-Йорке .
Многие трудности ЮНЕП можно отследить до нехватки финансирования, а эта нехватка финансирования может быть отслежена до уникальной системы финансирования ЮНЕП. В отличие от других международных организаций, ЮНЕП не имеет обязательных оценок, а вместо этого полагается на добровольные взносы государств-членов ООН. «Ненадежное и весьма дискреционное финансовое положение ЮНЕП ставит под угрозу финансовую стабильность организации, ее способность планировать за пределами текущего бюджетного цикла и ее автономию», а также делает ЮНЕП слишком зависимой от определенных государств-членов, которые затем оказывают неправомерное влияние на формирование повестки дня ЮНЕП.
ЮНЕП была создана для выполнения задач якорного учреждения в системе Глобального экологического управления (ГЭУ). Согласно Найробийской декларации о роли и мандате Программы ООН по окружающей среде, «роль ЮНЕП заключается в том, чтобы быть ведущим мировым экологическим органом, который определяет глобальную экологическую повестку дня, содействует последовательной реализации экологического измерения устойчивого развития в системе ООН и выступает в качестве авторитетного защитника глобальной окружающей среды». [4] Мария Иванова, директор проекта «Глобальное управление окружающей средой» в Йельском центре экологического права и политики, пишет в рабочем документе под названием «Оценка ЮНЕП как опорного института для глобальной окружающей среды: уроки для дебатов ЮНЕО», что «опорные институты являются основными, хотя и не единственными, международными организациями в определенных областях глобальных проблем и обычно выполняют три основные функции: 1) надзор за мониторингом, оценкой и отчетностью о состоянии проблемы в их компетенции; 2) разработка повестки дня для действий и продвижение стандартов, политик и руководящих принципов; и 3) развитие институционального потенциала для решения существующих и возникающих проблем». Однако, хотя ЮНЕП была уполномочена выполнять эти три основные задачи, она не справилась во многих отношениях: [5]
ЮНЕП добилась наибольшего успеха в области мониторинга, оценки и отчетности; считается, что она относительно хорошо справляется с глобальной оценкой окружающей среды (GEA) и публикует отчеты Глобальной экологической перспективы (GEO). Однако она не анализирует экологические проблемы на государственном уровне, а ответственность за мониторинг, оценку и отчетность возложена на все восемь отделов ЮНЕП, что создает избыточность. Кроме того, система отчетности ЮНЕП неорганизована и к ней трудно получить доступ. «Общественность не может использовать публикации ЮНЕП и извлекать максимальную пользу из работы организации из-за отсутствия единой легкодоступной, поисковой и сортируемой базы данных или каталога публикаций». [6]
«Еще одной важной функцией, критически важной для эффективности якорного учреждения, является установление повестки дня и управление межправительственными процессами для достижения соглашения по стандартам, политике и руководящим принципам или даже просто выполнение функции центрального форума для обсуждения и дебатов». Хотя ЮНЕП добилась значительных успехов в создании договоров и многосторонних экологических соглашений (Базельская конвенция о трансграничном перемещении опасных отходов, Конвенция о биологическом разнообразии , Монреальский протокол об охране озонового слоя и т. д.), она изо всех сил пыталась координировать усилия многочисленных международных регулирующих органов по охране окружающей среды после их создания. «ЮНЕП не удалось стать центральным форумом для дебатов и обсуждений в области охраны окружающей среды, как ВТО для торговли или ВОЗ для здравоохранения». Отсутствие центрального координирующего органа привело к снижению эффективности глобального экологического управления. «ЮНЕП не смогла эффективно выполнять свой координационный мандат в двух ключевых областях своей ответственности (1) координация многосторонних экологических соглашений и (2) координация природоохранной деятельности других международных организаций». [7]
ЮНЕП боролась за установление своей роли в международной системе, и это привело к тому, что у нее также возникли трудности в развитии потенциала (определяемом Ивановой как образование и обучение, финансирование, техническая помощь и создание институтов и сетей). Мандат ЮНЕП призывает ЮНЕП играть в первую очередь нормативную роль в ГЭГ, однако «организация теперь рассматривает реализацию как свою основную стратегию». Этот сдвиг был вызван желанием государств иметь меньше договоров и больше конкретных действий, а также необходимостью для ЮНЕП предоставлять ощутимые результаты для потенциальных правительственных и частных источников финансирования, от которых зависит ЮНЕП. Однако, отходя от нормативной роли, ЮНЕП отошла от своих сильных сторон: «предоставление информации, разработка общих норм и принципов и развитие институционального потенциала». [8]
После 58-го заседания Генеральной Ассамблеи ООН государствами-членами Европейского союза было внесено предложение о преобразовании ЮНЕП в Организацию Объединенных Наций по окружающей среде. В 2007 году на заседании Совета управляющих ЮНЕП ЕС повторил свой призыв к «значительному укреплению ЮНЕП в соответствии с направлениями, намеченными в Картахене, а также в недавних заявлениях Исполнительного директора, что поможет ЮНЕП стать более эффективной в активизации действий по решению основных экологических угроз» и «что повышение статуса ЮНЕП до ЮНЕО со стабильными, адекватными и предсказуемыми ресурсами и соответствующим международным статусом позволит организации полностью выполнить свой мандат и оправдать ожидания развитых и развивающихся стран». Сторонники ЮНЕО утверждают, что она будет играть жизненно важную роль в повышении политической значимости экологических вопросов в ООН и, следовательно, может играть жизненно важную роль в решении многих экологических проблем, с которыми в настоящее время сталкивается Земля. Специфика ЮНЕП должна быть разработана международным сообществом, но некоторые основные аспекты ЮНЕО, вероятно, будут включать [9]
Продолжая работать в системе ООН и подчиняясь ЭКОСОС, назначение в качестве специализированного учреждения позволило бы ЮНЕО «пользоваться бюджетной автономией» и «определять большинство деталей своих программ». Кроме того, создание ЮНЕО не потребовало бы консенсуса среди членов ООН, и «членство в ЮНЕО и ООН может различаться». [10]
Как и в случае с другими специализированными агентствами, институциональная структура ЮНЕО будет состоять из пленарного органа, исполнительного органа и секретариата. Сторонники ЮНЕО предполагают, что пленарный орган ЮНЕО будет «избирать членов исполнительного органа, назначать Генерального директора и утверждать бюджет и рабочую программу». Пленарным органом, вероятно, будет также широкий круг наблюдателей от других международных организаций, неправительственных организаций и представителей гражданского общества. Специализированные агентства имеют исполнительный орган, который обеспечивает достижение агентством своих оперативных целей и управляет бюджетом. Исполнительный орган ЮНЕО, вероятно, будет «подготавливать бюджет и рабочую программу ЮНЕО». Секретариат будет «в качестве координационного центра для всей деятельности агентства», однако существует значительное разнообразие в организации секретариатов различных специализированных агентств. [11]
Точный мандат и функции ЮНЕО будут определяться государствами-участниками, но они, скорее всего, будут похожи на мандат и функции ЮНЕП. «Утверждалось, что ЮНЕО должна помогать систематически объединять научные знания по вопросам окружающей среды и помогать определять глобальные экологические стратегические руководящие принципы для содействия координации и синергии». Однако, в отличие от других специализированных учреждений, таких как ВТО, она не будет иметь полномочий выносить решения по экологическим спорам. [12] Сторонники предполагают, что ЮНЕО могла бы служить зонтичной организацией, помогая координировать «более 500 многосторонних соглашений по окружающей среде (MEA) и многочисленные международные организации и форумы, занимающиеся вопросами окружающей среды нескоординированным образом» и делать их более эффективными и менее избыточными. [13]
UNEO, скорее всего, будет полагаться на установленные взносы, что облегчит проблемы UNEP, возникающие из-за зависимости от добровольных взносов. Как специализированное учреждение, UNEO сможет определять шкалу взносов членов отдельно от общего бюджета ООН. Добровольные взносы, скорее всего, будут использоваться для конкретных проектов, но установленные взносы будут оплачивать операционный бюджет UNEO. [14]
Хотя число стран, выступающих за создание ЮНЕО, возросло, среди многих государств сохраняются опасения, что создание ЮНЕО «будет способствовать экологической политике в ущерб другим направлениям политики, в частности экономическому развитию и, таким образом, искоренению нищеты». Некоторые государства также считают, что ЮНЕП следует сначала укрепить и дать время для улучшения международного экологического управления, прежде чем будет создана ЮНЕО. [15]
Среди политиков существует консенсус о том, что ЮНЕП необходимо укреплять, и «в ноябре 2006 года Группа высокого уровня Генерального секретаря по общесистемной слаженности ООН в областях развития, гуманитарной помощи и охраны окружающей среды рекомендовала, чтобы «ЮНЕП была модернизирована и имела реальные полномочия в качестве опоры экологической политики системы ООН»». [16] И хотя остаются разногласия по поводу необходимости создания ЮНЕП, согласно заявлению французского посольства, поддержка растет. «После Парижского призыва к действию была создана Группа друзей ЮНЕП, в которую теперь входят 52 государства, объединяя, помимо Европейского союза, страны из всех географических регионов», [17] и многие надеются, что новая администрация в Соединенных Штатах сделает создание ЮНЕП более вероятным.