Предложение 13 (официально именуемое Народной инициативой по ограничению налогообложения имущества ) — поправка к Конституции Калифорнии , принятая в 1978 году посредством процесса инициативы , с целью ограничить налоги на имущество и ограничить переоценку имущества до момента смены владельца имущества, а также потребовать большинства в 2/3 голосов для повышения налогов в законодательном собрании штата. Инициатива была одобрена избирателями Калифорнии на первичных выборах 6 июня 1978 года почти двумя голосами против одного. Она была поддержана Верховным судом в 1992 году в деле Нордлингер против Хана , 505 U.S. 1 (1992). Предложение 13 закреплено в статье XIII A Конституции штата Калифорния . [1]
Предложение снизило налоги на имущество путем оценки стоимости по ее стоимости 1976 года, ограничив ставку налогообложения 1% от оценочной стоимости и ограничив ежегодный рост оценочной стоимости коэффициентом инфляции, не превышающим 2% в год. Оно запрещает переоценку новой стоимости базового года, за исключением случаев (a) смены владельца или (b) завершения нового строительства. Эти правила в равной степени применяются ко всей недвижимости, жилой и коммерческой, независимо от того, принадлежит ли она физическим лицам или корпорациям.
Важно отметить, что инициатива также требует большинства в две трети в обеих законодательных палатах для будущего повышения любых ставок государственных налогов или сумм собранных доходов, включая ставки подоходного налога. Она также требует большинства в две трети на местных выборах для местных органов власти, желающих увеличить специальные налоги. («Специальный налог» — это налог, предназначенный специально для определенной цели: например, бездомность или ремонт дорог; деньги, которые не идут в общий фонд.)
Предложение 13 было описано как самая известная и влиятельная избирательная мера Калифорнии; [2] оно получило огромную огласку по всем Соединенным Штатам. [3] Принятие инициативы предвещало « восстание налогоплательщиков » по всей стране, которое, как иногда полагают, способствовало избранию Рональда Рейгана на пост президента в 1980 году. Из 30 антиналоговых избирательных мер в том году 13 были приняты. [4] Предложение было названо « третьим рельсом » (что означает «неприкасаемая тема») политики Калифорнии, и законодатели в целом непопулярны в попытках изменить его. [5]
В результате Предложения 13 домовладельцы в Калифорнии получают субсидию на недвижимость, которая увеличивается с увеличением срока владения домом. Это было описано как фактор, способствующий жилищному кризису в Калифорнии , поскольку его система стоимости приобретения (где оценочная стоимость имущества основана на дате его приобретения, а не на текущей рыночной стоимости) стимулирует давних домовладельцев удерживать свою недвижимость, а не уменьшать ее , что сокращает предложение жилья и повышает цены на жилье. [6] : 4
Раздел 1. (a) Максимальная сумма любого налога на стоимость недвижимости не должна превышать одного процента (1%) от полной стоимости такой недвижимости в денежном выражении. Налог в один процент (1%) должен собираться округами и распределяться в соответствии с законом по районам в пределах округов.
— Конституция Калифорнии, статья XIII A
Предложение 13 декларировало налоги на имущество, которые должны были оцениваться по их стоимости 1976 года и ограничивать ежегодные увеличения налога коэффициентом инфляции, не превышающим 2% в год. Переоценка налога на имущество может быть сделана только a) когда меняется право собственности на имущество или b) когда ведется строительство. [7]
Государству была предоставлена ответственность за распределение доходов от налога на имущество среди местных агентств. [7]
Помимо снижения налогов на имущество и изменения роли государства, Предложение 13 также содержало формулировку, требующую большинства в две трети (2/3) голосов в обеих законодательных палатах для будущего повышения любых ставок налогов штата или сумм собираемых доходов, включая ставки подоходного налога и ставки налога с продаж.
Предложение 13 также требует одобрения в две трети (2/3) избирателей для городов, округов и специальных округов для введения специальных налогов. [8] В деле Altadena Library District против Bloodgood , 192 Cal. App. 3d 585 (июнь 1987 г.), Апелляционный суд Калифорнии Второго округа постановил, что требование одобрения в две трети (2/3) избирателей для специальных налогов в соответствии с Предложением 13 применяется к гражданским инициативам . [9]
Существует несколько теорий происхождения Предложения 13. Доказательства за или против этих версий различаются.
Одно из объяснений заключается в том, что пожилые калифорнийцы с фиксированным доходом испытывали все большие трудности с уплатой налогов на недвижимость, которые росли в результате роста населения Калифорнии, увеличения спроса на жилье и инфляции. Из-за сильной инфляции в 1970-х годах переоценка жилой недвижимости увеличила налоги на недвижимость настолько, что некоторые пенсионеры больше не могли позволить себе оставаться в домах, которые они купили задолго до этого. Исследование 2006 года, опубликованное в Law & Society Review, подтвердило это объяснение, сообщив, что пожилые избиратели, домовладельцы и избиратели, ожидающие повышения налогов, с большей вероятностью проголосовали за Предложение 13. [10]
Предложение 13 — не единственный закон в Калифорнии, призванный предотвратить налоговое смещение. Программа отсрочки уплаты налогов в Калифорнии, принятая в 1977 году, гарантирует, что «домовладельцы, которые являются пожилыми, слепыми или имеют инвалидность, могут отсрочить уплату налогов на недвижимость текущего года по своему основному месту жительства, если они соответствуют определенным критериям». [11]
Другое объяснение заключается в том, что Предложение 13 получило свой импульс от постановлений Верховного суда Калифорнии 1971 и 1976 годов в деле Серрано против Приста , которое в некоторой степени уравняло финансирование школ Калифорнии, перераспределив местные налоги на недвижимость из богатых школьных округов в бедные. Согласно этому объяснению, владельцы недвижимости в богатых округах посчитали, что налоги, которые они платили, больше не приносят пользы их местным школам, и решили ограничить свои налоги.
Проблема с этим объяснением заключается в том, что решение по делу Серрано и выравнивание финансирования школ были популярны среди избирателей Калифорнии. [10] В то время как калифорнийцы, проголосовавшие за Предложение 13, были менее склонны, чем другие избиратели, поддерживать выравнивание финансирования школ, сторонники Предложения 13 не были более склонны выступать против решения по делу Серрано , и в среднем они, как правило, поддерживали как решение по делу Серрано , так и выравнивание финансирования школ. [10]
Исследование Джошуа Маунда, опубликованное в 2020 году в журнале Journal of Policy History, подвергло сомнению идею о том, что стремление состоятельных владельцев недвижимости ограничить налоги на свою недвижимость стало стимулом к принятию Предложения 13. Вместо этого в нем говорится, что «налоговый бунт» коренится в давнем разочаровании американцев с низким и средним доходом несправедливым и крайне регрессивным распределением налогов в десятилетия после Второй мировой войны.
В исследовании говорится, что сторонники роста Кеннеди-Джонсона «либералы роста» сократили федеральные подоходные налоги в верхних категориях в 1960-х годах, в то время как местные чиновники повысили регрессивные государственные и местные налоги, создав «сжатие кошелька», из-за которого избиратели с меньшей вероятностью одобряли местные сборы и облигации, что в конечном итоге привело к принятию Предложения 13. В исследовании говорится, что налоговый бунт не ограничивался белыми избирателями и не был связан с ростом консерватизма , связанным с крахом « Нового курса » и избранием Рональда Рейгана . [12]
Другое объяснение, которое было предложено, заключается в том, что расходы правительства Калифорнии резко возросли в годы до 1978 года, и избиратели стремились ограничить дальнейший рост. Доказательства, подтверждающие это объяснение, ограничены, поскольку не было исследований, связывающих взгляды калифорнийцев на размер и роль правительства с их взглядами на Предложение 13. Верно, что правительство Калифорнии выросло. В период с 1973 по 1977 год расходы штата и местных органов власти Калифорнии на 1000 долларов личного дохода были на 8,2% выше общенациональной нормы. С 1949 по 1979 год занятость в государственном секторе в Калифорнии опережала рост занятости в частном секторе. К 1978 году 14,7% гражданской рабочей силы Калифорнии были служащими штата и местных органов власти, что почти вдвое больше, чем в начале 1950-х годов. [13]
Одним из примеров масштабного расширения правительства в Калифорнии в десятилетия до принятия Предложения 13 был быстрый рост государственного послесреднего образования. В 1900 году в Калифорнии был только один государственный университет в Беркли, Калифорнийский университет , и государственные обычные школы , которые предлагали двухгодичные программы подготовки учителей в Чико, Лос-Анджелесе, Сан-Диего и Сан-Франциско. В 1907 году в Калифорнии началось американское движение младших колледжей, когда законодательный орган штата разрешил средним школам предлагать курсы на уровне колледжа низшего дивизиона, тем самым позволяя большему количеству выпускников средних школ попробовать такие курсы без необходимости переезжать в колледж. [14] Калифорния была гордым лидером этого движения, поскольку Соединенные Штаты перешли от нуля младших колледжей в 1900 году к девятнадцати к 1915 году, из которых восемь были основаны в Калифорнии. [15]
В 1960 году Генеральный план высшего образования предусматривал, что младшие колледжи будут созданы в пределах досягаемости почти всех жителей Калифорнии, что потребовало основания двадцати двух новых колледжей в дополнение к шестидесяти четырем колледжам, уже функционировавшим по состоянию на 1960 год. [16] В 1967 году младшие колледжи были переименованы в « общественные колледжи » и стали частью системы общественных колледжей Калифорнии . [17]
До принятия Предложения 13 округа общественных колледжей могли «взимать определенные налоги для особых целей без голосования общественности». [18] Среди этих целей были общественные услуги, дополнительные льготы и уход за детьми. [18] Например, до 1978 года округ общественных колледжей округа Норт-Ориндж взимал специальный налог со всех владельцев собственности в округе, который финансировал комплексный план медицинского обслуживания, достаточно щедрый, чтобы составить общее 4%-ное увеличение компенсации для всех сотрудников. [18] Серьезно ограничив возможности округов общественных колледжей взимать налоги на имущество, Предложение 13 изменило вклад штата в общественные колледжи с 38% до 78% от их доходов. [19]
В начале 1960-х годов в Калифорнии произошло несколько скандалов с участием окружных оценщиков . [13] [20] Было обнаружено, что эти оценщики вознаграждали друзей и союзников искусственно заниженными оценками, с соответствующими налоговыми счетами. Эти скандалы привели к принятию Закона Ассамблеи 80 (AB 80) в 1966 году, который установил стандарты для удержания оценок на уровне рыночной стоимости. [21] Возврат к рыночной стоимости после AB 80 мог легко представлять собой среднее двузначное процентное увеличение оценки для многих домовладельцев. В результате большое количество домовладельцев Калифорнии испытали немедленный и резкий рост оценки, одновременно с ростом налоговых ставок на эту оценочную стоимость, только чтобы им сказали, что облагаемые налогом деньги будут перераспределены в отдаленные общины. Цинизм по поводу фаворитизма налоговой системы по отношению к богатым и имеющим хорошие связи сохранялся до 1970-х годов. [12] Последовавший гнев начал перерастать в ответную реакцию против налога на имущество, которая объединилась вокруг Говарда Джарвиса , бывшего газетчика и производителя бытовой техники, ставшего активистом в защиту налогоплательщиков на пенсии.
Говард Джарвис и Пол Ганн были самыми активными и заметными сторонниками Предложения 13. Официально названное Народной инициативой по ограничению налогообложения имущества и широко известное как поправка Джарвиса-Ганна, Предложение 13 было включено в избирательный бюллетень через процесс избирательной инициативы Калифорнии , положение Конституции Калифорнии , которое позволяет предлагать избирателям предлагаемый закон или поправку к конституции, если сторонники соберут достаточное количество подписей под петицией . Предложение 13 было принято примерно двумя третями проголосовавших «за» и при участии около двух третей зарегистрированных избирателей. После принятия оно стало статьей XIII A Конституции Калифорнии.
Согласно Предложению 13, ежегодный налог на недвижимость на участок имущества ограничен 1% от его оценочной стоимости. Эта «оценочная стоимость» может быть увеличена максимум на 2% в год до тех пор, пока собственность не сменит владельца. [22] В момент смены владельца низкая оценочная стоимость может быть переоценена для полной текущей рыночной стоимости, которая даст новую базовую годовую стоимость для имущества, но будущие оценки также ограничены 2% годового максимального увеличения новой базовой годовой стоимости.
Имущество может быть переоценено при определенных условиях, отличных от смены владельца, например, когда происходят достройки или новое строительство. Оценочная стоимость также подлежит уменьшению, если рыночная стоимость имущества падает ниже его оценочной стоимости, например, во время спада на рынке недвижимости. Снижение оценки имущества не было предусмотрено самим Предложением 13, но стало возможным благодаря принятию Предложения 8 (Конституционная поправка Сената № 67) в 1978 году, которое внесло поправки в Предложение 13. Такой спад на рынке недвижимости и переоценки в сторону понижения произошли в 2009 году, когда Совет по выравниванию штата Калифорния объявил о предполагаемом снижении базовых годовых значений налога на имущество из-за отрицательной инфляции . [23] [24] Налог на имущество в Калифорнии является адвалорным налогом, что означает, что оцениваемый налог обычно увеличивается и уменьшается вместе со стоимостью имущества.
В течение года после принятия Предложения 13 поступления от налога на имущество в местные органы власти сократились примерно на 60% по всему штату. [26] Однако к 2003 году скорректированный на инфляцию налог на имущество, собранный местными органами власти, превысил уровень до 1978 года и продолжает расти. [27]
В 2009 году правозащитная группа Howard Jarvis Taxpayers Association подсчитала, что Предложение 13 сократило налоги, уплачиваемые налогоплательщиками Калифорнии, на общую сумму 528 миллиардов долларов. [28]
Другие оценки показывают, что Предложение 13, возможно, не снизило общую налоговую нагрузку на душу населения в Калифорнии или государственные расходы. Аналитический центр Tax Foundation сообщил, что в 1978 году калифорнийцы имели третью по величине налоговую нагрузку как долю от дохода штата (налог на душу населения, деленный на доход на душу населения) в размере 12,4% (3300 долларов США налога на душу населения, с поправкой на инфляцию). [29] К 2012 году она немного снизилась до шестой по величине ставки, 10,9% (4100 долларов США налога на душу населения, с поправкой на инфляцию). [29]
Калифорния имеет самую высокую ставку налога на предельный доход и прирост капитала и входит в десятку самых высоких ставок корпоративного налога и налога с продаж в стране. В 2016 году Калифорния имела 17-й по величине доход от налога на имущество на душу населения (на человека) в стране в размере 1559 долларов США, поднявшись с 31-го места в 1996 году. [30] В 2019 году WalletHub применил эффективную ставку налога на имущество штата Калифорния в размере 0,77% к средней рыночной стоимости жилья в размере 443 400 долларов США; ежегодный налог на имущество в размере 3414 долларов США на среднюю стоимость жилья был 9-м по величине в Соединенных Штатах. [31]
Предложение 13 устанавливает оценочную стоимость недвижимости на момент покупки (известную как система стоимости приобретения) с возможным ежегодным увеличением оценки на 2%. В результате, недвижимость одинаковой стоимости может иметь большую разницу в оценочной стоимости, даже если она находится рядом друг с другом. [32] Разница увеличивается, когда цены на недвижимость растут более чем на 2% в год. Индекс жилья Кейса-Шиллера показывает, что цены в Лос-Анджелесе, Сан-Диего и Сан-Франциско выросли на 170% с 1987 года (начало доступных данных) по 2012 год, в то время как ограничение в 2% допускало только 67%-ное увеличение налогов на дома, которые не были проданы в течение этого 26-летнего периода. [33]
В отчете 1993 года совместной исследовательской программы Калифорнийского университета и штата Калифорния, Калифорнийского политического семинара (теперь Калифорнийского центра политических исследований), [34] говорилось, что система налога на имущество, основанная на стоимости приобретения, связывает налоговые обязательства на имущество с платежеспособностью и оказывает прогрессивное влияние на налоговую структуру, основанную на доходе. В нем говорилось, что нейтральная по доходам реформа округа Лос-Анджелес, которая повышает все оценки до истинной рыночной стоимости и снижает ставку налога на имущество, нанесет ущерб пожилым и малообеспеченным домохозяйствам. [35]
Аналитический центр Институт налогообложения и экономической политики (ITEP) считает, что ограничения налога на имущество, такие как Предложение 13, плохо нацелены, и вместо этого выступает за ограничения «автоматического выключателя» или освобождение от уплаты налога на имущество на основе платежеспособности; [36] однако в 2018 году ITEP оценил налоговый кодекс Калифорнии как самый прогрессивный в Соединенных Штатах, [37] отчасти из-за его высоких ставок предельного дохода и прироста капитала. Поскольку богатство связано с владением «нематериальными» активами, такими как акции, облигации или капитал бизнеса, которые освобождены от налогов на имущество , ITEP утверждает, что регрессивное распределение налогов штата, которое опирается на налоги на имущество в отношении недвижимости, может усугубить неравенство, и из всех штатов США в 2018 году налоговый кодекс Калифорнии сократил неравенство больше всего. [38]
Сравнивая Калифорнию за период с 1970 по 2000 год с другими штатами (используя данные Бюро переписи населения США , а не записей о собственности на уровне штата или округа) [6] : 9 Васи и Уайт (2005) подсчитали, что Предложение 13 заставило домовладельцев увеличить продолжительность времени, проводимого в данном доме, на 9% (1,04 года), а арендаторов — увеличить срок своего пребывания на 18% (0,79 года). [6] : 4 Они также подсчитали, что этот эффект был более выражен в прибрежных городах, при этом рост аренды жилья собственниками в районе залива прогнозировался на уровне 28% (3,0 года), в Лос-Анджелесе — на 21% (2,3 года) и во Фресно — на 7% (0,77 года). [6] : 20,38 Они предполагают, что арендаторы могут иметь более длительный срок пребывания на рынке из-за меньшей текучести кадров в жилье, занимаемом собственниками, в которое они переезжают. [6] : 21
Другие исследования показали, что увеличение срока аренды может быть отчасти связано с контролем арендной платы . [39]
В отчете 2016 года Управления законодательной аналитики Калифорнии было установлено, что доходы от налога на имущество местных органов власти были одинаково нестабильны до и после принятия Предложения 13. В то время как Предложение 13 стабилизировало базу, до принятия Предложения 13 правительства ежегодно корректировали ставку, чтобы противодействовать изменениям базы. [40] : 19
По данным Ассоциации строительной промышленности Калифорнии , строительство дома по средней цене приводит к небольшому положительному фискальному эффекту, в отличие от позиции, что жилье не «окупается само по себе». Торговая ассоциация утверждает, что это происходит потому, что новые дома оцениваются по стоимости, когда они впервые продаются. [41] Кроме того, из-за более высокой стоимости новых домов торговая ассоциация утверждает, что новые жильцы более состоятельны и могут обеспечить больше доходов от налога с продаж и использовать меньше социальных услуг принимающего сообщества. [42]
Другие утверждают, что настоящей причиной заявленных негативных последствий является отсутствие доверия к выборным должностным лицам, чтобы они тратили деньги народа разумно. [43] Районы улучшения бизнеса являются одним из способов, с помощью которых владельцы недвижимости выбрали облагать себя налогом за дополнительные государственные услуги. Владельцы недвижимости считают, что эти целевые сборы более приемлемы, чем общие налоги. [44]
Предложение 13 изменяет баланс рынка жилья, поскольку оно создает препятствия для продажи недвижимости в пользу сохранения текущей недвижимости и ее изменения или передачи членам семьи, чтобы избежать новой, более высокой оценки налога на недвижимость. [45] [46]
Предложение 13 сокращает доходы муниципалитетов Калифорнии от налога на имущество. Они вынуждены больше полагаться на государственное финансирование и, следовательно, могут потерять автономию и контроль. Сумма налогов, доступных муниципалитету в любом конкретном году, во многом зависит от количества осуществляемых передач имущества. Однако, поскольку у существующих владельцев имущества есть стимул оставаться в своей собственности и не продавать ее, в рамках этой системы налога на имущество происходит меньше передач имущества.
В Калифорнии также высокий уровень мигрантов из других стран и штатов, [47] что способствовало повышению спроса на жилье, и там мало жилья по умеренной цене. Различный налоговый режим может сделать недвижимость более ценной для текущего владельца, чем для любого потенциального покупателя, поэтому ее продажа часто не имеет экономического смысла. [3]
Владельцы коммерческой недвижимости извлекли выгоду из первоначальных правил Предложения 13: если корпорация, владеющая коммерческой недвижимостью (например, торговым центром), была продана или объединена, но имущество оставалось технически закрепленным за корпорацией, право собственности на имущество могло фактически измениться без задействования положений Предложения 13 о переоценке. [32] Эти правила впоследствии были изменены; согласно действующему законодательству, смена контроля или права собственности юридического лица влечет за собой переоценку его недвижимого имущества, а также недвижимого имущества организаций, которые оно контролирует. [48]
Применение к коммерческой и арендной недвижимости может привести к преимуществу и прибыли для действующих лиц или корпораций, которые приобрели недвижимость в то время, когда цены были низкими. [49] Это контрастирует с первоначальной кампанией, где Джарвис утверждал, что снижение ставок налога на недвижимость заставит арендодателей переложить сбережения на арендаторов, которые были расстроены быстро растущей арендной платой, вызванной высокой инфляцией 1970-х годов. Большинство арендодателей этого не сделали, что стало мотивирующим фактором для контроля арендной платы . [50]
Некоторые предприятия использовали лазейку в передаче собственности в Предложении 13, реализующем законы, созданные законодательным собранием Калифорнии [51] , которые определяют, что представляет собой изменение права собственности на имущество. [52] Чтобы воспользоваться этой лазейкой, предприятиям нужно только убедиться, что ни одно партнерство не превышает отметку в 50% в контроле, чтобы избежать переоценки. Законодательное собрание может закрыть эту лазейку 2/3 голосов. [53] : 5 В 2018 году Калифорнийский совет по выравниванию подсчитал, что закрытие этой лазейки позволит ежегодно получать до 269 миллионов долларов новых налоговых поступлений. [54] Было предпринято несколько законодательных попыток закрыть лазейку, ни одна из которых не увенчалась успехом.
Сторонники раздельного списка заявили, что цель Предложения 13 состояла в том, чтобы защитить налоги на жилую недвижимость от резких скачков, и заявили, что широкое применение Предложения 13 к коммерческой недвижимости является лазейкой [55], в то время как противники говорят, что избиратели намеренно стремились распространить защиту Предложения 13 на коммерческую недвижимость, отклонив меру раздельного списка, предложенную тогдашним губернатором Джерри Брауном , Предложение 8, в 1978 году (в том же бюллетене, что и Предложение 13), 53% голосов против 47%, и вместо этого приняли Предложение 13 почти 65% голосов. [56] Статья в Los Angeles Times, опубликованная вскоре после принятия Предложения 13, поддержала последнюю интерпретацию, заявив:
«Нет никаких сомнений в том, что избиратели точно знали, что они делают. Действительно, опрос Los Angeles Times-Channel 2 News Survey, в котором почти 2500 избирателей заполняли анкеты, когда они выходили из избирательных участков во вторник, показал, что Предложения 8 [альтернатива с раздельным списком] и 13 рассматривались большинством избирателей как взаимоисключающие альтернативы, хотя избиратели вполне могли перестраховаться, проголосовав за обе меры. Среди тех, кто голосовал за Предложение 13, только один из пяти также проголосовал за Предложение 8, в то время как Предложение 8 было одобрено 91% тех, кто проголосовал «против» Предложения 13. Предложение 13 рекламировалось как более сильная мера налоговых льгот, чем Предложение 8. Именно так его видели избиратели, и именно этого они хотели». [57]
Местные органы власти в Калифорнии теперь используют творческие стратегии для сохранения или увеличения доходов из-за Предложения 13 и сопутствующей потери доходов от налога на имущество (которые раньше шли в города, округа и другие местные агентства). Например, многие местные органы власти Калифорнии недавно пытались получить одобрение избирателей на специальные налоги, такие как налоги на участки для общественных услуг, которые раньше полностью или частично оплачивались из налогов на имущество, введенных до того, как Предложение 13 стало законом. Положение о таких налогах было сделано в Законе о коммунальных услугах 1982 года (более известном как Mello-Roos ). Ставки налога с продаж также увеличились с 6% (уровень до Предложения 13) до 7,25% и выше в некоторых местных юрисдикциях. [58]
В 1991 году Верховный суд Калифорнии постановил в деле Райдер против округа Сан-Диего , что налог с продаж округа Сан-Диего для финансирования строительства тюрем и зданий суда является неконституционным. Суд постановил, что, поскольку налоговые деньги были направлены на конкретные программы, а не на общие расходы, они считались «специальным налогом» в соответствии с Предложением 13 и требовали одобрения двух третей избирателей, тогда как налог был принят простым большинством. [59]
Введение этих специальных налогов и сборов было целью предложения 218 Калифорнии («Закон о праве голоса по налогам»), принятого в 1996 году. Согласно конституции, требуется одобрение избирателей для местных государственных налогов и некоторых неналоговых сборов, таких как оценка выгод от недвижимости и определенные сборы и платежи, связанные с недвижимостью.
Предложение 13 непропорционально влияет на прибрежные мегаполисы, такие как Сан-Франциско и Лос-Анджелес , где цены на жилье выше, по сравнению с внутренними сообществами с более низкими ценами на жилье. По данным Национального бюро экономических исследований , дополнительные исследования покажут, перевешивают ли преимущества Предложения 13 перераспределение налоговой базы и общие затраты на потерянные налоговые поступления. [60]
Местные органы власти стали более зависимыми от государственных фондов, что увеличило государственную власть над местными сообществами. [32] Государство предоставляет «блочные гранты» городам для предоставления услуг и выкупило некоторые учреждения, которые на местном уровне управляют программами, утвержденными штатом. [61] The Economist утверждал в 2011 году, что «несмотря на все свои небольшие правительственные претензии, Предложение 13 в конечном итоге централизовало финансы Калифорнии, переместив их из местного в государственное управление». [62]
Из-за сокращения доходов, получаемых от налога на имущество, местные органы власти стали более зависимыми от налогов с продаж для общих доходов. Некоторые [ кто? ] утверждают, что эта тенденция привела к «фискализации землепользования», то есть решения об использовании земли зависят от способности новой застройки приносить доход. Предложение 13 увеличило стимул для местных органов власти привлекать новые коммерческие разработки, такие как крупные розничные магазины и автосалоны, вместо жилых жилых комплексов, из-за способности коммерческой застройки приносить доход за счет налога с продаж и налога на лицензии на ведение бизнеса. [63] Это может препятствовать росту других секторов и типов рабочих мест, которые могут предоставить лучшие возможности для жителей. [32] [61] Что касается общественных услуг, развитие офисов и розничной торговли дополнительно стимулируется, поскольку они не обходятся местным органам власти так дорого, как жилые комплексы. [47] Кроме того, города сократили услуги и увеличили сборы, чтобы компенсировать дефицит, при этом особенно высокие сборы взимаются с застройщиков, чтобы наложить расходы на дополнительные услуги и инфраструктуру, которые потребуются для новых комплексов. [61] [64] Эти расходы обычно перекладываются на покупателя здания, который может не знать о тысячах долларов в качестве платы, включенных в стоимость здания. [61]
Государственные школы Калифорнии K-12, которые в 1960-х годах считались одними из лучших в стране, существенно ухудшились во многих обзорах успеваемости учащихся, согласно исследованию RAND 2005 года . [65] Некоторые [66] оспаривали приписывание спада роли Предложения 13 в изменении государственного финансирования государственных школ, поскольку школы, финансируемые в основном за счет налогов на имущество, были объявлены неконституционными (разница в финансировании между районами с низким и высоким доходом считалась нарушением пункта о равной защите Четырнадцатой поправки к Конституции ) в деле Серрано против Приста , и Предложение 13 было затем частично принято в результате этого дела. [61] Расходы Калифорнии на одного ученика были такими же, как и в среднем по стране, примерно до 1985 года, когда они начали снижаться, что привело к другому референдуму, Предложению 98 , которое требует, чтобы определенный процент бюджета штата был направлен на государственное образование.
До внедрения Предложения 13 в штате Калифорния наблюдался значительный рост доходов от налога на имущество, «при этом доля доходов штата и местных органов власти, полученных от налога на имущество, увеличилась с 34% на рубеже десятилетия до 44% в 1978 году (Шварц, 1998)». [67] Предложение 13 вызвало резкое снижение сбора налогов штата и местных органов власти в первый год его действия. [68]
Одним из показателей расходов на государственные школы K-12 является процент личного дохода , который штат тратит на образование. С пика около 4,5% для страны в целом и 4,0% для Калифорнии, оба пика которых пришлись на начало 1970-х годов, страна в целом, а также Калифорния тратили снижающиеся проценты на государственное образование в десятилетие с 1975 по 1985 год. [65] : 1 [68] : 2 В течение более длительного периода 1970–2008 годов Калифорния всегда тратила на образование меньший процент, чем остальная часть страны. [65] : 1 [68] : 2
Профессор экономики Калифорнийского университета в Сан-Диего Джулиан Беттс заявил в интервью 2010 года: «Что все это означает для расходов, так это то, что начиная с 1978–1979 годов мы увидели резкое сокращение расходов на школы. Мы резко упали по сравнению с другими штатами, и мы все еще не догнали другие штаты». [69] С 1977 по 2010 год в Калифорнии наблюдался устойчивый рост размеров классов по сравнению со средним показателем по стране, «который снижался с 1970 года». [68] В 1970-х годах расходы на школы на одного учащегося были почти равны среднему показателю по стране. Используя ставку дисконтирования, «измеренную в долларах 1997–1998 годов, Калифорния потратила на свои государственные школы примерно на 100 долларов больше на душу населения в 1969–1970 годах, чем остальная часть страны». [70] С 1981 по 1982 год вплоть до 2000 года Калифорния постоянно тратила меньше на одного учащегося, чем остальные США, о чем свидетельствуют данные, собранные Бюро экономического анализа США и Институтом государственной политики Калифорнии . [70] Это привело к увеличению соотношения учеников и учителей в государственных школах Калифорнии с K по 12 класс. Профессор Беттс заметил в 2010 году, что «соотношение учеников и учителей начинает стремительно расти сразу после 1978 года, и между соотношением учеников и учителей здесь и в остальной части страны возникает огромный разрыв, и мы до сих пор не оправились от этого». [69]
Избиратели Калифорнии одобрили бы более высокие ставки налога на доход и прирост капитала для самых богатых жителей штата, чтобы увеличить финансирование школ K-12 в последующие годы: избиратели одобрили повышение налогов Предложением 30 в 2012 году (которое было продлено до 2030 года Предложением Калифорнии 55 2016 года ), увеличив ставки налога на доход и прирост капитала свыше 250 000 долларов для индивидуальных декларантов и 500 000 долларов для совместных декларантов, при этом большая часть полученных доходов пошла школам. Эти меры значительно сократили разрыв в расходах на K-12 между Калифорнией и средним показателем по стране. [71] Соотношение учеников и учителей снизилось после принятия Предложения 30, [72] и, согласно опросу Национальной ассоциации образования, в 2018 году Калифорния имела вторую по величине начальную зарплату учителя среди 50 штатов. [73] В дополнение к решению по делу Серрано против Приста , которое уравняло финансирование школ между школьными округами, в 2013 году законодатели Калифорнии создали Формулу финансирования местного контроля, предоставляющую большие ресурсы школьным округам с контингентом учащихся, имеющим более высокие потребности, определяемые долей детей, живущих в бедности или в приемных семьях, и долей изучающих английский язык в округе, и добавляя дополнительные 20% или более в «дополнительное финансирование» неблагополучным школьным округам. [74] [75] [76]
Предложение 13 неизменно популярно среди вероятных избирателей Калифорнии, 64% из которых были домовладельцами по состоянию на 2017 год. [77] Опрос 2018 года, проведенный Институтом государственной политики Калифорнии, показал, что 57% калифорнийцев говорят, что Предложение 13 в основном хорошо, в то время как 23% говорят, что это в основном плохо. 65% вероятных избирателей говорят, что это было в основном хорошо, как и: 71% республиканцев, 55% демократов и 61% независимых; 54% людей в возрасте от 18 до 34 лет, 52% людей в возрасте от 35 до 54 лет и 66% людей в возрасте 55 лет и старше; 65% домовладельцев и 50% арендаторов. Единственной демографической группой, для которой менее 50% сказали, что Предложение 13 в основном хорошо, были афроамериканцы — 39%. [78]
Опрос также показал, что 40% жителей Калифорнии и 50% потенциальных избирателей заявили, что требование квалифицированного большинства в Предложении 13 для новых специальных налогов оказало положительное влияние на услуги местного самоуправления, предоставляемые жителям, в то время как 20% как жителей Калифорнии, так и потенциальных избирателей заявили, что оно оказало отрицательное влияние, а остальные посчитали, что оно не оказало никакого влияния. [78]
В то же время большинство как калифорнийцев (55%), так и потенциальных избирателей (56%) выступили против снижения порога квалифицированного большинства для местных специальных налогов. [78]
Предложение 13 часто считают « третьим рельсом » калифорнийской политики, а это значит, что политики избегают обсуждения вопроса о его изменении.
На повторных выборах в Калифорнии в 2003 году, на которых Арнольд Шварценеггер был избран губернатором, его советник Уоррен Баффет предложил отменить или изменить Предложение 13 в качестве метода балансировки бюджета штата. [79] Шварценеггер, полагая, что такой акт будет нецелесообразным с политической точки зрения и может положить конец его губернаторской карьере, сказал: «Я сказал Уоррену, что если он снова упомянет Предложение 13, ему придется сделать 500 приседаний». [80]
Когда в интервью The Bay Citizen в 2010 году Гэвина Ньюсома спросили о справедливости Предложения 13 , он сказал: «Политические реалии таковы, что демократы, а не только республиканцы и независимые, в подавляющем большинстве выступают против внесения изменений в жилую часть Предложения 13. Что касается коммерческой и промышленной части, то здесь, похоже, гораздо больше открытости для дебатов... Конечно, сейчас трудное время для этого... когда вы пытаетесь стимулировать возвращение производства в свой штат, и у вас уже есть разница в стоимости между штатами, которые граничат с нами, вы не хотите теперь увеличивать их бремя с точки зрения налога на имущество в этой коммерческой и промышленной зоне». [81]
В 2011 году губернатор Калифорнии Джерри Браун заявил, что проблема была не в Предложении 13, а в том, что « законодательное собрание сделало это после 13, это произошло после того, как 13 было принято», потому что законодательное собрание сократило полномочия местных органов власти. [82] В более позднем интервью в 2014 году он посетовал, что не создал «военный фонд», с помощью которого можно было бы вести кампанию за альтернативу Предложению 13. Губернатор Браун сказал, что извлек урок из своей неудачи в середине 1970-х годов в создании военного фонда, который он мог бы использовать для продвижения альтернативы Предложению 13. Губернатор Браун был категоричен в том, что не будет стремиться изменить закон, третий рельс в политике Калифорнии. «Предложение 13 — это священная доктрина, которая никогда не должна подвергаться сомнению», — сказал он. [5]
Предложение 8 допускает переоценку стоимости недвижимости в условиях спада на рынке.
Предложение 58 позволяло домовладельцам передавать свое основное место жительства детям без переоценки налога на имущество, а также первый 1 миллион долларов (не индексированный на инфляцию) оценочной стоимости другой недвижимости. Оно было принято 76% голосов. [83]
Между Предложением 58 и Предложением 193 1996 года, которое распространяет Предложение 58 на бабушек и дедушек, отчет 2017 года Управления законодательного анализа Калифорнии (LAO) обнаружил, что примерно один из 20 домов по всему штату получил освобождение в десятилетие, закончившееся в 2015 году, в среднем один из каждых 200 домов в год. Они оценили общий упущенный годовой доход от налога на имущество для всех когда-либо полученных освобождений в 1,5 миллиарда долларов в 2015 году, или около 2,5% от общего дохода от налога на имущество по всему штату. В отчете говорится, что, хотя освобождение позволило некоторым жить в доме своих родителей, оно, вероятно, стимулировало преобразование унаследованных домов в арендуемую недвижимость или другие виды использования. В отчете говорится, что освобождение, вероятно, создало понижательное давление на арендную плату, в то же время заставив больше калифорнийцев стать арендаторами, а не домовладельцами. [84]
Предложение 60 позволяет домовладельцам старше 55 лет перевести оценочную стоимость своего нынешнего дома в новый дом, если новый дом расположен в том же округе, имеет равную или меньшую стоимость и приобретен в течение двух лет с момента продажи.
Предложение 90 было похоже на Предложение 60 1986 года в том, что оно позволяло домовладельцам старше 55 лет переводить оценочную стоимость своего нынешнего дома на заменяющий дом, если заменяющий дом находился в другом округе, при условии, что новый округ разрешал такой перевод.
Предложение 193 расширило Предложение 58 1986 года, разрешив бабушкам и дедушкам передавать внукам свое основное место жительства и до 1 миллиона долларов (не индексируется с учетом инфляции) в другой недвижимости без переоценки налога на имущество, когда оба родителя внука умерли. Оно было принято 67% голосов. [85]
Предложение 218, называемое «Законом о праве голоса по налогам», является инициативной поправкой к конституции, одобренной избирателями Калифорнии 5 ноября 1996 года. [86] Предложение 218 было предложено Ассоциацией налогоплательщиков Говарда Джарвиса в качестве конституционного продолжения Предложения 13.
Предложение установило конституционные ограничения на способность местных органов власти взимать оценки выгод от недвижимости и сборы и платежи, связанные с недвижимостью, такие как сборы и платежи за коммунальные услуги для собственности. [87] Реформы оценки и сборов и платежей, связанных с недвижимостью, содержащиеся в Предложении 218, были ответом на использование местными органами власти Калифорнии источников доходов, которые обходили требование двух третей голосов для повышения местных налогов в соответствии с Предложением 13. [88]
Он также требует одобрения избирателей, прежде чем местное правительство, включая город-устав , сможет ввести, увеличить или продлить любой местный налог. [89] Он также конституционно оставляет за местными избирателями право использовать инициативное право для уменьшения или отмены любого местного налога, оценки, сбора или платежа, включая положение о значительно сниженном требовании к подписям петиции для включения меры в бюллетень для голосования. [90]
Предложение 39 снизило необходимое для принятия избирателями законов о местных школьных облигациях большинство с двух третей (2/3) поданных голосов до 55%.
Предложение 26 добавило конституционное определение «налога» для целей требования двух третей голосов законодательных органов для государственных налогов в соответствии с Предложением 13. [91]
После поражения Предложения 5 в 2018 году Калифорнийская ассоциация риэлторов спонсировала еще одну меру, похожую на их предыдущую инициативу. Она появилась в избирательном бюллетене в ноябре 2020 года и была одобрена избирателями с небольшим перевесом. Эта мера предоставляет освобождение от переоценки всем домовладельцам старше 55 лет, переезжающим в пределах штата, в общей сложности для трех переездов в течение жизни, финансируемых за счет сужения Предложения 58 и Предложения 193 до исключительно унаследованных основных мест проживания или ферм, с поправкой на инфляцию на освобождение в размере 1 миллиона долларов рыночной стоимости на момент смерти, и требует, чтобы наследник постоянно проживал в доме или столкнулся с переоценкой (это требование не распространяется на фермерское имущество). [92] [93]
С момента принятия в 1978 году было предпринято много попыток изменить Предложение 13 посредством законодательства, юридических оспаривания и дополнительных мер голосования. В 1992 году юридическое оспаривание ( Нордлингер против Хана ) было рассмотрено Верховным судом США , который впоследствии постановил 8–1, что Предложение 13 не нарушает положение о равной защите, и установил, что Нордлингер не имеет права подавать иск о праве на перемещение . [94]
Дело Amador Valley Joint Union High School District против State Board of Equalization рассматривалось Верховным судом Калифорнии, в котором вышеупомянутый школьный округ оспаривал конституционность Предложения 13. В своем постановлении Верховный суд штата подтвердил, что инициатива не может «пересматривать» конституцию; однако Предложение 13 было поправкой к Конституции Калифорнии, а не ее пересмотром.
Стефани Нордлингер приобрела недвижимость в районе Лос-Анджелеса в 1988 году и, в соответствии с положениями Предложения 13, должна была переоценить недвижимость по новой стоимости. Переоцененная стоимость недвижимости Нордлингер увеличила ее налоговые ставки на 36%, в то время как ее соседи продолжали платить значительно более низкие ставки за свою недвижимость. Обескураженная неравенством в налогообложении, Нордлингер расценила эту переоценку как фаворитизм в глазах закона и решила выдвинуть обвинения в отношении офиса по оценке налогов округа Лос-Анджелес и его главного оценщика Кеннета Хана. [95]
Нордлингер впоследствии подал в суд на налогового оценщика округа Лос-Анджелес Кеннета Хана на основании пункта о равной защите Четырнадцатой поправки к Конституции США . Верховный суд постановил в деле Нордлингер против Хана , что Предложение 13 является конституционным. Судья Гарри Блэкмун , написав мнение большинства, отметил, что Калифорния имеет «законный интерес в сохранении, преемственности и стабильности местных окрестностей» и что приемлемо относиться к владельцам, которые в течение некоторого времени инвестировали в недвижимость, иначе, чем к новым владельцам. Тот, кто возражал против правил, мог решить не покупать. [96]
Нордлингер также выдвинула аргумент о праве на передвижение , однако судьи пришли к выводу, что она не имеет права на это, поскольку Предложение 13 не препятствовало ее переезду в Калифорнию. [97]
Спустя тридцать лет после покупки дома Нордлингер, теперь уже пенсионерка с ограниченным доходом, платила 3400 долларов в год в качестве налога на недвижимость за дом, стоимость которого выросла до 900 000 долларов. [98]
В декабре 2011 года Чарльз Э. Янг , бывший канцлер Калифорнийского университета в Лос-Анджелесе , подал иск вместе с командой юристов во главе с Уильямом Норрисом, отставным федеральным судьей 9-го окружного апелляционного суда США . Они безуспешно пытались отменить требование Предложения 13 о том, что для увеличения государственных налогов требуется две трети (2/3) голосов Законодательного собрания . [99] [100]
Лазейка в передаче собственности была почти закрыта в 2014 году двухпартийной коалицией в законодательном собрании штата, но усилия прекратились после того, как прогрессивные политики, организованные рабочие и общественные группы отказались поддержать эти усилия. [101] В 2015 и 2018 годах усилия республиканцев по устранению этой лазейки были остановлены демократическими законодателями штата в законодательном комитете. [102] Еще одна попытка республиканцев закрыть лазейку была предпринята в 2020 году. [103] Демократ Дон Перата , бывший лидер сената Калифорнии , заявил, что эта лазейка оставлена его партией, чтобы создать оправдание для отмены Предложения 13. [104]
Предложение 5 расширило бы действие Положения 60 Калифорнии 1986 года и Положения 90 Калифорнии 1988 года, предоставив экономию на налоге на имущество всем домовладельцам старше 55 лет (или тем, кто соответствует другим требованиям) при переезде в другой дом. Оно было спонсировано Калифорнийской ассоциацией риэлторов.
По оценкам Управления законодательной аналитики Калифорнии, это обойдется местным органам власти примерно в 100 миллионов долларов в год в течение первых нескольких лет, а со временем эта сумма вырастет до 1 миллиарда долларов в год (в ценах 2018 года). [105]
Он был отклонен 6 ноября 2018 года, так как около 58% избирателей высказались против. [106]
Предложение 15 (также известное как раздельный список ) [107] было инициативной поправкой к конституции, появившейся на голосовании по всему штату Калифорния в ноябре 2020 года [108] , которая повысила бы налоги путем внесения поправки в Предложение 13, требующей переоценки коммерческой и промышленной собственности по рыночной стоимости, включая коммерческую и промышленную собственность, принадлежащую физическому лицу . Мера не была принята, так как 52% голосов были отданы против меры. [109] [110]
Сторонники меры были перерасходованы оппозицией, при этом сторонники потратили 69 миллионов долларов, а противники — 74 миллиона долларов. Основными донорами «Да» по Предложению 15 были Ассоциация учителей Калифорнии , несколько отделений Международного союза работников сферы услуг и Фонд адвокатуры Чана Цукерберга. Основными донорами оппозиции были корпоративные и бизнес-ориентированные группы, включая Круглый стол бизнеса Калифорнии, Ассоциацию налогоплательщиков Говарда Джарвиса, Ассоциацию коммерческой собственности и отрасль недвижимости. [111]
↑ Серрано: Серрано против Приста , 5 Cal.3d 584 (1971) (Серрано I); Серрано против Приста , 18 Cal.3d 728 (1976) (Серрано II); Серрано против Приста , 20 Cal.3d 25 (1977) (Серрано III)
В нашем недавнем отчете о предложении 13 (рисунок 1) мы показали тенденцию доходов от налога на недвижимость всех местных органов власти Калифорнии в долларах 2014–2015 годов с поправкой на инфляцию, как показано ниже. Для ряда финансовых данных, охватывающих длительные периоды времени, обычно предпочитают использовать скорректированные с учетом инфляции («реальные») цифры для контроля изменения покупательной способности денег с течением времени. Это связано с тем, что за доллар несколько десятилетий назад можно было купить такое же количество товаров и услуг, которое сегодня можно купить за несколько долларов. На рисунке ниже показано, что налоги на недвижимость резко упали в 1978–1979 годах после предложения 13, а с поправкой на инфляцию выросли за последующие десятилетия. В 2014–2015 годах налоги на имущество выросли до 40,8 млрд долларов до принятия Предложения 13, упали до 18,0 млрд долларов после принятия меры и достигли 55,5 млрд долларов в 2014–2015 годах.
Для каждого штата мы рассчитываем общую сумму, уплачиваемую резидентами в виде налогов, затем делим эти налоги на общий доход штата, чтобы вычислить "налоговое бремя". ... Цель состоит в том, чтобы сосредоточиться не на сборщиках налогов, а на налогоплательщиках. То есть мы отвечаем на вопрос: какой процент от своего дохода резиденты этого штата платят в виде государственных и местных налогов? [Обратите внимание, что эти рейтинги учитывают не только налоги, уплачиваемые их родному штату, но и налоги, уплачиваемые другим штатам, как часть налогового бремени резидента.]