Неграждане или иностранцы ( латыш . nepilsoņi ) в латвийском законодательстве — это лица, которые не являются гражданами Латвии или какой-либо другой страны, но которые в соответствии с латвийским законом «О статусе граждан бывшего СССР, не имеющих ни латвийского, ни иного гражданства», имеют право на паспорт негражданина, выдаваемый правительством Латвии, а также другие особые права. Примерно две трети из них — этнические русские , за которыми следуют белорусы, украинцы, поляки и литовцы. [1]
Негражданами являются «граждане бывшего СССР (...), проживающие в Латвийской Республике, а также временно отсутствующие, и их дети, которые одновременно соответствуют следующим условиям: 1) на 1 июля 1992 года были зарегистрированы на территории Латвии независимо от статуса жилого помещения, указанного в регистрации по месту жительства, или до 1 июля 1992 года их последним зарегистрированным местом жительства была Латвийская Республика, или решением суда установлено, что они проживали на территории Латвии в течение 10 лет подряд до указанной даты; 2) они не являются гражданами Латвии; и 3) они не являются и не являлись гражданами другого государства». При этом «дети [вышеупомянутых] лиц, если оба их родителя к моменту рождения детей были негражданами или один из родителей является негражданином, а другой является лицом без гражданства или неизвестен, или по взаимному соглашению родителей, если один из родителей является негражданином, а другой — гражданином другого государства» [2] .
Дети, родившиеся после восстановления независимости Латвии (21 августа 1991 года) у родителей, которые оба являются негражданами, имели право на гражданство по заявлению любого из родителей до 2020 года. С 1 января 2020 года гражданство Латвии автоматически предоставляется всем детям, родившимся в Латвии, независимо от статуса их родителей (граждане или неграждане). Дети, родившиеся в Латвии, получают либо гражданство Латвии, либо гражданство другой страны, если оба родителя согласны на это другое гражданство. По умолчанию гражданство Латвии получают все дети, родившиеся от родителей-резидентов Латвии. Если ребенок родился за пределами Латвии или один из родителей является гражданином другой страны, родители должны подать заявление и документы, подтверждающие, что ребенок не является и не был гражданином какой-либо другой страны, чтобы быть признанным гражданином Латвии. [3]
Такие источники, как Amnesty International, описывают статус негражданина как равнозначный безгражданству . [4] [5] [6] [7] Однако Европейская комиссия утверждает, что статус негражданина как в Латвии, так и в Эстонии является уникальным и ранее не существовал в международном праве. [8]
«Негражданам» Латвии разрешено путешествовать как в Шенгенскую зону , так и в Россию без визы, что не предоставляется гражданам Латвии (см. Требования к визам для неграждан Латвии ). Однако «негражданам» разрешено находиться в других странах Шенгенской зоны не более 90 дней в течение любого 180-дневного периода (тогда как граждане Латвии могут находиться неограниченное время в любой стране Шенгенской зоны или ЕС). Более того, «неграждане» не могут легально работать в других странах ЕС без разрешения на работу. [9]
По данным переписи населения, в марте 2011 года в Латвии проживало 290 660 неграждан, или 14,1% жителей Латвии [12] , что меньше, чем примерно 715 000 в 1991 году. [13] По данным Регистра населения, в январе 2011 года в Латвии проживало 326 735 неграждан. [14]
Данные Регистра населения по состоянию на январь 2022 года показали, что в Латвии проживает 195 159 неграждан (9,56% жителей). [10] [11] Самой большой этнической группой всех неграждан являются русские, которые составляют 65,5% всех неграждан, 13,7% - белорусы, 9,9% - украинцы, 3,5% - поляки и 2,4% - литовцы. Среди крупнейших этнических групп в Латвии 0,04% всех этнических латышей являются негражданами, как и 26% русских, 45% белорусов, 41% украинцев, 17% поляков, 20% литовцев, 22% евреев, 4% цыган и 17% немцев. [1] Кроме того, 4397 неграждан были зарегистрированы как проживающие за пределами Латвии. [15]
В возрастной группе до 18 лет неграждане составляют 2,1% жителей; среди взрослых - 14,2%; в возрастной группе старше 90 лет - 25,0% по состоянию на 2015 год. [16] По состоянию на 2020 год большинство неграждан - 62,3% - проживают в трех крупнейших городах страны: Риге, Даугавпилсе и Лиепае , которые составляют 41,3% населения Латвии. [17] По состоянию на январь 2016 года 42,92% неграждан родились в Латвии. [18]
Референдум, проведенный в октябре 1998 года, устранил систему «окон», которая ограничивала возрастные группы, которым разрешалось натурализоваться каждый год. Он также дал право детям неграждан, родившимся в Латвии после 21 августа 1991 года, быть зарегистрированными в качестве граждан без натурализации [19], исключая тюремное заключение или иное гражданство. [20] Родители могут просить гражданство для своих детей до 15 лет, после чего ребенок может подать запрос от своего имени с 15 до 17 лет.
С 1 января 2020 года гражданство Латвии автоматически предоставляется всем детям, родившимся в Латвии, независимо от статуса их родителей (граждане или неграждане). Дети, родившиеся в Латвии, получат либо гражданство Латвии, либо гражданство другой страны, если оба родителя согласятся на это другое гражданство. По умолчанию гражданство Латвии будет для всех детей, родившихся у родителей-резидентов Латвии. Если ребенок родился за пределами Латвии или один из родителей является гражданином другой страны, родители должны подать заявление и документы, подтверждающие, что ребенок не является и не был гражданином какой-либо другой страны, чтобы его признали гражданином Латвии. [21]
По мнению Конституционного суда Латвии,
Латвийский парламент создал категорию неграждан в 1991 году [23] , когда он подтвердил правовую преемственность с первоначальными законами Латвии о гражданстве. Лица, которые были гражданами Латвии по состоянию на 17 июня 1940 года , до советской оккупации, были снова признаны гражданами, вместе с их потомками. Закон также предоставляет гражданство всем постоянным жителям Латвии, которые не имеют другого гражданства и являются либо латышами, либо ливами, либо лицами (вместе с их детьми до 15 лет), которые закончили всеобщее начальное или среднее образование с латышским языком обучения. [24] Это фактически ограничило статус негражданина в основном русскоязычными, прибывшими в советское время. В частности, это включало некоторых из тех, кто избрал рассматриваемый парламент.
Для решения проблемы бывших советских граждан, не имеющих латвийского гражданства, в 1995 году в качестве временной меры до принятия решения об изменении режимов гражданства в ныне независимых бывших советских республиках был принят Закон «О статусе бывших граждан СССР, не имеющих гражданства Латвии или другого государства » [25] .
Проблема неграждан была приравнена к проблеме безгражданства . Парламентская ассамблея ОБСЕ [4] и Amnesty International описывают неграждан как лиц без гражданства. [26] Комиссар по правам человека называет неграждан в качестве примера проблем безгражданства, [6] хотя и признает, что неграждане могут не предпочесть гражданство для своих детей, [27] а Специальный докладчик ООН по современным формам расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости рекомендует Латвии «пересмотреть существующие требования к натурализации с целью содействия предоставлению гражданства негражданам, выполняя обязательства, установленные Конвенцией 1961 года о сокращении безгражданства». [7] Латвийский омбудсмен Романс Апситис посчитал «особый правовой статус» неграждан сомнительным с точки зрения международного права. [28]
По определению в латвийском законодательстве неграждане не являются лицами без гражданства. Хотя у них есть права, схожие с гражданами, например, право проживать в Латвии без виз или временного вида на жительство, права в других областях урезаны. Неграждане не могут голосовать, [29] хотя они могут участвовать в меньшей степени в государственной политике через НПО. Пенсионные права ограничены, [30] и неграждане не могут занимать определенные должности в местных и национальных органах власти, на государственной службе и в других государственных структурах. Неграждане освобождены от военной службы, которая была обязательной для мужчин-граждан Латвии до 2006 года. Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации охарактеризовал положение неграждан как дискриминационное в 1999 году. [31]
Что касается международного права, то Сетью независимых экспертов ЕС по основным правам неграждане не считаются лицами без гражданства, и она отмечает (выделено мной):
Права латвийских неграждан за пределами Латвии строго регулируются договором. Например, неграждане теперь путешествуют без виз в ЕС по Шенгену , как и граждане Латвии; и те, и другие имеют доступ к латвийским консульским услугам за рубежом. (Граждане иностранных государств, проживающие в Латвии, не пользуются этой привилегией.) За пределами ЕС многочисленные страны разрешают безвизовые поездки для граждан Латвии, но не для неграждан. [32]
Питер Ван Элсувеге, ученый по европейскому праву в Гентском университете , утверждает, что латвийское право основано на устоявшемся правовом принципе, согласно которому лица, поселившиеся под властью оккупирующей державы, не получают автоматического права на гражданство. По словам Ван Элсувеге, ряд исторических прецедентов подтверждают это, в частности, случай Эльзаса-Лотарингии , когда французы, вернув себе территорию в 1918 году, не предоставили гражданство немецким поселенцам, несмотря на то, что Германия аннексировала эту территорию 47 годами ранее в 1871 году. [33]
Неграждане могут натурализоваться при условии, что они были постоянными жителями Латвии не менее 5 лет, продемонстрировали знание латышского языка, правильно ответили на вопросы, касающиеся Конституции и истории Латвии, включая то, что она была оккупирована Советским Союзом (вопрос, обсуждаемый в латвийской русской прессе) [34] и знали слова государственного гимна Латвии . [35] Бывшие военнослужащие иностранных вооруженных сил (например, Советской Армии ), люди, осужденные за пропаганду фашистских или коммунистических идей или разжигание этнической розни, а также лица, считающиеся враждебными по отношению к Латвийской Республике, не могут получить гражданство. Правительство может отказать в натурализации лицам, которые выполнили требования, если они будут признаны нелояльными. Это было оспорено в деле Петропавловскис против Латвии в Европейском суде по правам человека , но в 2015 году суд единогласно постановил, что такие отказы являются законными. [36]
По состоянию на 30 июня 2010 года натурализовались 134 039 человек, в основном бывшие неграждане. Уровень натурализации достиг своего пика в 2004–2006 годах, достигнув пика в 2005 году (19 169 натурализовались), и с тех пор существенно снизился по всем этническим категориям (2080 натурализовались в 2009 году). [37]
Опрос, проведенный и опубликованный в 2003 году Советом по натурализации, показал, что категории неграждан, наиболее склонных к натурализации, были: социально активные, в возрасте от 25 до 50 лет, женщины, имеющие высшее образование, служащие в местных или национальных органах власти, и все, кто живет в Риге и ее окрестностях. Факторы, названные в качестве причин, по которым люди не стремились к получению гражданства, были: [38]
Народный фронт Латвии поддержал идею о том, что гражданами должны стать долгосрочные жители Латвии, которые заявляют о своем желании получить гражданство Латвии и четко связывают свою судьбу с государством. [39]
По данным исследования SKDS [40] , в 2005 году 45,9% жителей (но только 38,4% граждан) поддержали предоставление права голоса негражданам на муниципальных выборах, против таких поправок выступили 35,6% жителей (и 42,8% граждан). Поддержку этой идее выразили 74,6% русскоязычных респондентов и 24,8% латышей, отрицательное отношение к ней проявили 7,8% русскоязычных респондентов и 55,9% латышей.
В настоящее время партия «Согласие» выступает за упрощение натурализации и получения гражданства для некоторых категорий неграждан. [41] « Русский союз Латвии» , поддерживающий эти шаги, также поддерживает идею «нулевого варианта» или предоставления гражданства всем «негражданам» без каких-либо условий. [42] С другой стороны, «Национальное объединение» призывает к прекращению натурализации. [43] Большинство правящих партий поддерживают статус-кво . ЛПП и ЛК заявили в 2007 году, что они поддерживают право голоса для неграждан на местных выборах, но предложили провести референдум по этому вопросу в 2009 году одновременно с местными выборами, [44] и не поддерживают соответствующие предложения в парламенте сейчас. [45]
Международное сообщество выражает несколько иные взгляды на этот вопрос. Миссия ОБСЕ, наблюдавшая за парламентскими выборами 2006 года, отметила, что
Около 400 000 человек в Латвии, около 18 процентов от общей численности населения, не получили латвийского или какого-либо другого гражданства и поэтому все еще имели статус «неграждан». В подавляющем большинстве случаев это были лица, которые мигрировали в Латвию из бывшего Советского Союза, и их потомки. Неграждане не имеют права голоса на каких-либо выборах в Латвии, хотя они могут вступать в политические партии. Чтобы получить гражданство, эти лица должны пройти процесс натурализации, который прошли более 50 000 человек после выборов в Сейм 2002 года. ОБСЕ заявила, что тот факт, что значительная часть взрослого населения не имеет права голоса, представляет собой продолжающийся дефицит демократии. [46]
В резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы от ноября 2006 года было установлено:
Ассамблея считает, что принятые в Латвии правила натурализации не создают непреодолимых препятствий для получения латвийского гражданства и что применяемая процедура не влечет за собой никаких требований, которые являются чрезмерными или противоречат существующим европейским стандартам. Однако, когда речь идет о весьма специфической ситуации неграждан, которая беспрецедентна и, следовательно, не имеет справочной базы европейских норм или практик, Ассамблея считает, что возможны дальнейшие улучшения, чтобы избежать ненужных требований для получения латвийского гражданства. [47]
Международные рекомендации Латвии, касающиеся безгражданства, включают:
Министерство иностранных дел России регулярно обвиняет Латвию в серьезных нарушениях прав русскоязычного населения, называя неграждан «лицами без гражданства»; [57] В ответ на обвинения в дискриминации латвийские власти утверждают, что на практике между гражданами и негражданами нет большой разницы, [27] основная из которых заключается в том, что неграждане не могут голосовать и что неграждане освобождены от военной службы.
Министерство иностранных дел России опубликовало сборник [58] международных рекомендаций Латвии относительно прав меньшинств, включая рекомендации по вопросу безгражданства. Сама Россия с июня 2008 года разрешила большинству латвийских неграждан краткосрочные поездки без виз. [59] [60] Этот шаг подвергся критике со стороны МИД Латвии, [61] но приветствовался Генеральным секретарем Совета Европы Т. Дэвисом. [62] Ранее с граждан Латвии взималась большая плата за однократную российскую визу, чем с неграждан (более чем в пять раз больше, чем с неграждан по состоянию на декабрь 2007 года), что, по мнению Т. Малмлофа, поощряло, если не поощряло безгражданство. [63]
Как сообщается в докладе Европейского комиссара по правам человека за 2007 год по Латвии, в 2006 году в стране насчитывалось 411 054 неграждан, 66,5% из которых принадлежали к русскому меньшинству (согласно §30). В то время как заявления детей, родившихся после 21 августа 1991 года, рассматриваются по упрощенной процедуре, «более 13 000 детей по-прежнему являются негражданами, и дети по-прежнему рождаются негражданами» (согласно §37,38). Комиссар отметил, что «исключение неграждан из политической жизни никак не способствует их интеграции» (§43). Как сообщалось, «продолжающееся существование статуса негражданина», которым в основном обладают представители национальных меньшинств, «крайне проблематично с точки зрения реального или предполагаемого равенства и социальной сплоченности» (§29). [64]
Комиссар отметил, что не все неграждане могут желать получить статус гражданства, но не стал изучать эту возможность более подробно. Его отчет также содержал разъяснения, предоставленные латвийским правительством в ответ, в том числе:
Комиссар объяснил, что по-прежнему существует большое количество неграждан, особенно детей, «отсутствием обязательств» со стороны латвийских властей, ответ которых состоял в том, что Латвия материально привержена правам своих меньшинств, и что с практической точки зрения нет дополнительных преимуществ и мотивации стать гражданином по сравнению с тем, чтобы оставаться негражданином. [64]