Патриация — это политический процесс, который привёл к полному канадскому суверенитету , завершившийся принятием Акта о Конституции 1982 года . Этот процесс был необходим, поскольку в то время, согласно Вестминстерскому статуту 1931 года и с согласия Канады, британский парламент сохранил за собой право вносить поправки в канадские законы о Британской Северной Америке и принимать законы, в более общем плане, для Канады по просьбе и с согласия Доминиона. Эти полномочия были изъяты из Великобритании принятием Акта о Канаде 1982 года 29 марта 1982 года парламентом Соединённого Королевства по просьбе парламента Канады . [4]
Прокламация, вводящая в действие Акт о Конституции 1982 года , была подписана Елизаветой II , королевой Канады , премьер-министром Пьером Трюдо и министром юстиции Жаном Кретьеном 17 апреля 1982 года на Парламентском холме в Оттаве . [5] Процесс патриации предоставил провинциям право влиять на конституционные вопросы и привел к тому, что в конституцию могла вносить поправки только Канада и в соответствии с ее формулой внесения поправок , без какой-либо роли Соединенного Королевства.
Конституционные полномочия монарха над Канадой не были затронуты этим актом. Канада имеет полный суверенитет как независимая страна; роль монарха Канады отличается от роли монарха Великобритании или любого другого королевства Содружества . [9]
Слово «патриация» было придумано в Канаде как обратная формация от слова «репатриация» (возвращение в свою страну). До 1982 года право вносить поправки в канадскую конституцию принадлежало парламенту Соединенного Королевства (в некоторых отношениях при условии запроса и согласия Канады); поэтому некоторые считали, что термин «патриация» более уместен, чем термин «репатриация» (возвращение чего-либо). [10] [11] Термин был впервые использован в 1966 году премьер-министром Лестером Б. Пирсоном в ответ на вопрос в парламенте: «Мы намерены сделать все возможное, чтобы конституция Канады была репатриирована или патриатирована». [12]
С 1867 года конституция Канады в основном содержалась в Акте о Британской Северной Америке 1867 года и других Актах о Британской Северной Америке , которые были приняты Парламентом Соединенного Королевства . Несколько премьер-министров Канады , начиная с Уильяма Лайона Маккензи Кинга в 1927 году, предприняли попытки адаптировать формулу внесения поправок к местным условиям, но не смогли достичь соглашения с провинциальными правительствами относительно того, как такая формула будет работать. [13] Таким образом, даже после того, как Вестминстерский статут предоставил Канаде и другим странам Содружества полную законодательную независимость в 1931 году, Канада потребовала, чтобы Акт о Британской Северной Америке 1867 года был исключен из законов, которые теперь находились под полным контролем Канады для внесения поправок; до 1949 года конституция могла быть изменена только дополнительным актом в Вестминстере . Акт о Британской Северной Америке (№ 2) 1949 года предоставил Парламенту Канады ограниченные полномочия вносить поправки в конституцию во многих областях его собственной юрисдикции без участия Соединенного Королевства. Подобным образом в конституцию вносились поправки пять раз: в 1952, 1965, 1974 годах и дважды в 1975 году.
Переговоры между федеральным и провинциальными правительствами спорадически продолжались по разработке новой формулы внесения поправок, в которой Соединенное Королевство не будет принимать участия. В 1960-х годах усилия правительств премьер-министров Джона Дифенбейкера и Лестера Пирсона , включая конференцию «Конфедерация завтрашнего дня» в год столетия Канады , [n 1] [17] достигли кульминации в формуле Фултона-Фавро , но без одобрения Квебека попытка патриации провалилась.
В 1968 году Пирсона сменил Пьер Трюдо , который также выступал за патриацию. Он предпринял несколько попыток, включая Хартию Виктории в 1971 году и еще несколько предложенных поправок в 1978 году. На конференции 1978–1979 годов Трюдо впервые подготовился предоставить некоторые федеральные уступки в отношении разделения полномочий, включая семейное право, рыболовство и ресурсы. [18] Однако другие премьеры отказались, что привело к предположениям, что они ждали, победят ли более дружественные к провинциям Прогрессивные консерваторы на предстоящих федеральных выборах . [19] В этой кампании либералы выступали за конституционные изменения, включая речь в Maple Leaf Gardens , в которой Трюдо обещал односторонние действия, если премьеры не согласятся на патриацию. [20]
Патриация получила новый импульс после референдума 1980 года о независимости Квебека , перед которым Трюдо пообещал новое конституционное соглашение, если большинство квебекцев проголосуют «Нет». Поскольку референдум привел к тому, что большинство отвергло отделение, Трюдо обратился к своей британской коллеге Маргарет Тэтчер , чтобы сообщить ей, что канадское правительство хочет патриатизировать конституцию. Тэтчер ответила, что британский парламент разрешит это, с одобрения провинции или нет. [21]
После нескольких дней переговоров между Трюдо и премьерами и утечки меморандума Кирби «внутренним федеральным источником», что вызвало недовольство Квебека, [22] премьеры провели консультации в Шато-Лорье и составили список из 10 полномочий, которые должны были быть переданы провинциям в обмен на согласие на патриацию. Трюдо, когда ему представили документ, отказался принять его и повторил свою угрозу, что он будет добиваться одобрения Палаты общин для продолжения односторонней поправки. Столкнувшись с обвинением премьера Манитобы Стерлинга Лиона в том, что это «разорвет страну на части», Трюдо ответил, что если Канада не сможет контролировать свою собственную конституцию и устав, когда большинство провинций имеют свои собственные, страна заслуживает того, чтобы быть разорванной на части. [23] Это заставило Тэтчер занять менее определенную позицию относительно того, как все может пройти через британский законодательный орган, чувствуя, что провинциальная оппозиция сделает законодательство спорным в парламенте. [21]
Трюдо заявил о своей убежденности в том, что премьеры действовали недобросовестно, и встретился со своим собранием, чтобы предложить новый курс. Предложив широкий спектр вариантов и предложив полную реформу, депутат Квебека выкрикнул « Allons-y en Cadillac! » [24] (что Трюдо перевел как «давайте пойдем первым классом... будем либеральными до конца... не будем умерять наши убеждения политической целесообразностью»). [25] Передавая предложение Кабинету министров, некоторые министры предложили использовать этот маневр для увеличения федеральной власти над экономикой, но Трюдо возразил, ответив: «Мы не должны нарушать баланс». [24] 2 октября 1980 года он объявил по национальному телевидению о своем намерении продолжить одностороннюю патриацию в том, что он назвал «народным пакетом». Предложение потребует от парламента Великобритании принятия на себя обязательств по патриации, а также закрепления хартии прав и проведения референдума в течение двух лет по формуле внесения поправок в новую конституцию, которая будет выбором между формулой вето Хартии Виктории и любым совместным предложением провинций, которое может быть одобрено провинциями, в общей сложности составляющими 80% населения. [n 2] В том же месяце генеральные прокуроры шести провинций начали иски в трех провинциальных судах, пытаясь прояснить, может ли федеральный кабинет министров просить британский парламент принять законодательство, которое изменит баланс сил между провинциальными и федеральными коронами без поддержки провинциальных правительств. Британское правительство стало против внесения любого законопроекта, который может быть признан неконституционным. [21]
Трюдо нашел новых союзников в лице премьер-министров Билла Дэвиса ( Онтарио ) и Ричарда Хэтфилда ( Нью-Брансуик ) [26] , а федеральная Новая демократическая партия под руководством Эда Бродбента заявила о своей поддержке после того, как убедила Трюдо передать некоторые полномочия по ресурсам провинциям. [26] Предложение премьер-министра в Палате общин, которое будет представлено как законопроект о Канаде, приглашало аборигенов, феминисток и другие группы в Оттаву для их вклада в хартию прав в законодательных комитетах. Однако возникли разногласия по поводу хартии, против которой выступили премьер-министры шести провинций (Лион, Рене Левек из Квебека, Билл Беннетт из Британской Колумбии , Ангус Маклин из Острова Принца Эдуарда , Питер Лохид из Альберты и Брайан Пекфорд из Ньюфаундленда ), считая ее посягательством на их власть; пресса окрестила это « Бандой шести» . Манитоба, Ньюфаундленд и Квебек обратились в свои апелляционные суды с просьбой проверить конституционность законопроекта о Канаде. Новая Шотландия и Саскачеван сохранили нейтралитет.
По настоянию Британской Колумбии премьер-министры, выступавшие против односторонней патриации, подготовили альтернативное предложение, чтобы продемонстрировать разногласия между сторонами и противостоять обвинениям федерального правительства в обструкционизме, если документ попадет в Вестминстер. Идея заключалась в том, чтобы патриация происходила без хартии прав, а формула внесения поправок допускала бы внесение поправок с одобрения семи провинций, составляющих 50% населения, что называется Ванкуверской формулой . Нововведением премьеров был пункт, позволяющий несогласным провинциям «отказаться» от новых поправок, которые заменяют провинциальную юрисдикцию, и получать эквивалентное финансирование для запуска замещающей программы, если две трети членов провинциального законодательного органа согласятся. [27] Новая Шотландия и Саскачеван одобрили это, что побудило прессу теперь называть премьер-министров оппозиции « Бандой восьми» .
Трюдо сразу же отверг предложенный документ и снова пригрозил передать дело о патриации прямо в британский парламент «[не] потрудившись спросить одного премьера». Федеральный кабинет и королевский советник заняли позицию, что если британская корона — в Совете, в парламенте и на скамье — должна осуществлять свой остаточный суверенитет над Канадой, она сделает это только по просьбе федеральных министров короны. [28] Кроме того, должностные лица в Соединенном Королевстве указали, что британский парламент не обязан выполнять какие-либо запросы на правовые изменения, сделанные Трюдо, особенно если не соблюдаются канадские конвенции. [29] Британский комитет по иностранным делам Палаты общин подготовил доклад в январе 1981 года, в котором говорилось, что было бы неправильно, если бы парламент Соединенного Королевства принял эти предложения независимо от оппозиции провинций. [30]
Апелляционные суды Ньюфаундленда, Квебека и Манитобы вынесли свои заключения по контрольным вопросам во втором квартале 1981 года. Апелляционные суды Манитобы и Квебека ответили на вопросы, поставленные их провинциальными правительствами, в пользу федерального правительства, постановив, что не существует конституционных возражений против односторонних действий федерального правительства. [31] [32] Однако Апелляционный суд Ньюфаундленда вынес решение в пользу провинциального правительства. Он постановил, что как в соответствии с конституционным правом, так и в соответствии с конституционным соглашением федеральное правительство не может запрашивать предлагаемые поправки у британского парламента без согласия провинций. [33] Затем дело было передано в Верховный суд Канады . [34] Правительства Манитобы и Квебека обжаловали решения апелляционных судов этих провинций, а федеральное правительство обжаловало решение Апелляционного суда Ньюфаундленда.
28 сентября 1981 года суд постановил (впервые в прямом эфире), что федеральное правительство имеет право, согласно букве закона, приступить к односторонней патриации конституции (решение было принято семью голосами против двух). Однако другим большинством голосов (шесть против трех) суд заявил, что конституция состоит из конвенции в той же степени, что и из писаного права, и постановил, что односторонняя патриация не соответствует конституционной конвенции. Хотя суды обеспечивают соблюдение законов, а не конституционных конвенций, в решении суда говорилось, что для соблюдения конвенции потребуется согласие «значительного» числа премьер-министров. [34] Это число не было определено, и комментаторы позже критиковали неспособность суда постановить, что требуется одобрение всех провинций. [34] [35] [36] Решение было спорным и проигрышным для премьер-министров. Позже Левек заметил: «Другими словами, цели Трюдо могли быть неконституционными, незаконными и даже «противоречащими принципам федерализма», но они были законными!» Трюдо в своих мемуарах перефразировал суд, сказав: «Патриация была законной, но нехорошей».
И Соединенное Королевство, и Канада предприняли меры по подготовке к непредвиденным обстоятельствам: британский кабинет Маргарет Тэтчер просто изучал возможность одностороннего принятия конституции Канадой с формулой внесения поправок, требующей единогласного одобрения провинций. [37] Трюдо начал планировать референдум, предлагающий одностороннее провозглашение независимости в случае отказа Соединенного Королевства. [38]
Решение подготовило почву для встречи всех премьеров и Трюдо в Оттаве 2 ноября 1981 года. Конференция началась с того, что Трюдо объявил об открытости для новой формулы внесения поправок, Дэвис предположил, что его кабинет может принять соглашение без вето Онтарио, а Хэтфилд предложил отложить некоторые элементы устава. [39] Это было воспринято как общее открытие для провинциального предложения, хотя Трюдо заявил, что устав не подлежит обсуждению. [39]
3 ноября предложенный Трюдо компромисс, включающий внесение поправок в предложение Группы восьми с ограниченной хартией, был встречен резким отказом, при этом федеральные чиновники отклонили «урезанную хартию» [40] [41], в то время как Левек и Трюдо спорили о языковых положениях хартии. [40] 4 ноября на завтраке премьеров были выдвинуты два новых предложения: премьер Саскачевана Аллан Блейкни примет хартию без языковых прав и конституционных поправок от любых семи провинций, независимо от численности населения и отмены финансовой компенсации, [41] в то время как Беннетт позволит Трюдо его положения о языковых правах в обмен на другие соображения. [42] Лион и Левек были возмущены и отказались идти навстречу, а Лохид успешно предложил предложить идеи, чтобы проверить переговорную позицию Трюдо. [42] В ответ Трюдо выдвинул премьерам новую федеральную инициативу: патриотизировать конституцию в ее нынешнем виде, но продолжить дебаты в течение двух лет и, если возникнет тупик, провести общенациональный референдум по формуле внесения поправок и уставу. [42] Левек, опасаясь, что альянс рушится, и столкнувшись с насмешливыми замечаниями Трюдо о том, что он «великий демократ» (особенно после недавнего референдума, который он инициировал о независимости Квебека), но уверенный, что он может гарантировать, что любой референдум по уставу провалится, согласился в принципе. [43] Трюдо немедленно объявил прессе о «союзе Канады и Квебека» по этому вопросу, заявив, что « кошка среди голубей ». [43]
Остальные семь премьер-министров оппозиции были поражены: кампания против защиты прав обычно рассматривалась как политическое самоубийство [44] , а национальный референдум можно было бы рассматривать как «условность» хартии без необходимости одобрения провинций. [43] Кроме того, канадцы по всей стране в основном были согласны с Трюдо по этому вопросу и устали от постоянных конституционных переговоров; позже выяснилось, что проект текста федерального предложения включал одобрение реформ Трюдо, а референдумы проводились только в том случае, если провинции, представляющие 80% населения, требовали их в течение двух лет. [44] Это побудило Левеска отказаться от предложения о референдуме, заявив, что оно выглядело так, как будто оно было «написано на китайском языке». [44] Конференция снова погрузилась в озлобленность, и Трюдо и Левек яростно столкнулись из-за языковых прав. [45] Трюдо объявил, что он посетит одно последнее заседание в 9 утра следующего дня и направится в Вестминстер, если соглашение не будет достигнуто. [45] Пекфорд объявил, что Ньюфаундленд представит предложение на следующий день. [45] Левек и делегация Квебека отправились ночевать в Халле, Квебек .
В тот же день — 4 ноября 1981 года — министр юстиции Жан Кретьен встретился с генеральным прокурором Саскачевана Роем Романоу и генеральным прокурором Онтарио Роем Макмертри на кухне правительственного конференц-центра Оттавы . Генеральные прокуроры обсудили сценарий, в котором провинции согласятся с хартией и запретят отказ с компенсацией, в то время как Кретьен согласился с формулой внесения поправок в Ванкувере и неохотно предложил включить пункт об отмене в конституцию. [46] Кретьен, который был глубоко вовлечен в поддержку стороны «нет» референдума в Квебеке и ненавидел возможность еще одного, рекомендовал компромисс Трюдо, [46] но премьер-министр посчитал, что, учитывая предыдущий хаос, все равно будет невозможно получить согласие его провинциальных коллег, и возразил. [46] Вечером Дэвис, однако, согласился в принципе на компромисс и сказал Трюдо, что он должен сделать то же самое, сообщив ему, что он не будет на его стороне, если он будет действовать в одностороннем порядке в этот момент. [46] Трюдо, который знал, что его положение в Лондоне становится все более шатким, даже при той поддержке, которую он имел, принял это предложение. [47] Таким образом, работая с проектом предложения, созданным делегацией Ньюфаундленда, [48] [49] шесть групп работали всю ночь, чтобы подготовить компромиссное предложение. Этот период будет называться « Соглашением о кухне» ; люди за столом в ту ночь стали известны как « Кухонный кабинет» . В обмен на согласие на включение пункта о невыполнении Трюдо отказался убрать федеральные полномочия по запрету и оговорке из проекта Конституции. [50]
В конце этого периода переговоров Рене Левек уехал спать в Халле, городе на другом берегу реки Оттава, прежде чем уйти, он попросил других премьеров (все из которых жили в Оттаве) позвонить ему, если что-то случится. [51] Левек и его люди, все в Квебеке, оставались в неведении о соглашении, пока Левек не пришел на завтрак премьеров и не узнал, что соглашение достигнуто. Левек отказался поддержать сделку и покинул встречу; правительство Квебека впоследствии объявило 25 ноября 1981 года, что оно наложит вето на это решение. Однако и Апелляционный суд Квебека, и Верховный суд, вынесший свое решение по этому вопросу 6 декабря 1982 года, заявили, что у Квебека никогда не было такого права вето. [52]
События были расколоты. Квебекские националисты увидели в сделке предательство Квебека англоговорящими премьерами, что побудило использовать термин Nuit des longs couteaux или «Ночь длинных ножей». [n 3] В англоговорящей Канаде Левек считался тем, кто пытался сделать то же самое с англоговорящими премьерами, приняв референдум. Среди них был Брайан Малруни , который сказал, что «приняв идею референдума г-на Трюдо, г-н Левек [sic] сам бросил, без предупреждения, своих коллег из общего фронта». Роль Кретьена в переговорах сделала его порицаемым среди сторонников суверенитета . До прихода к власти либералов Квебека в 1985 году каждый закон, принятый в Квебеке, использовал положение о недействии. [54]
Далее Пекфорд в статье в The Globe and Mail выступил с опровержением утверждений о том, что события той ночи напоминали что-то вроде «Кухонного соглашения» или «Ночи длинных ножей». [55] По словам Пекфорда, четыре премьер-министра — из Ньюфаундленда, Саскачевана, Острова Принца Эдуарда и Новой Шотландии — и высокопоставленные представители из Альберты и Британской Колумбии работали над предложением, внесенным на встречу делегацией Ньюфаундленда. Были предприняты попытки связаться с другими провинциями, включая Квебек, но безуспешно. Пекфорд далее утверждал, что с Кретьеном не связывались, и он ничего не знал о «так называемых кухонных встречах». Предложение, согласованное в ту ночь, по сути было таким же, как у делегации Ньюфаундленда, за исключением незначительных изменений в формулировках и добавления нового раздела, а окончательный проект должен был быть отправлен во все провинции для одобрения следующим утром. [55]
Утверждения Пекфорда, в свою очередь, были оспорены Говардом Лисоном, который тогда был заместителем министра Саскачевана по межправительственным делам и присутствовал на всех переговорах той ночью. [48] Он утверждал, что, хотя должностные лица и работали по проекту Ньюфаундленда, это было только потому, что он был во многом похож на Соглашение о кухне, которое уже было разработано и согласовано правительствами Онтарио и Саскачевана и было известно федеральному правительству. [49] Кроме того, Пекфорд играл лишь незначительную роль в тот вечер, вступив позже, а большую часть переговоров вели Блейкни и Дэвис. Лисон пришел к выводу, что Дэвис и Лохид были самыми важными игроками в обеспечении соглашения. [56] По его мнению, наличие Соглашения о кухне в Национальном архиве Канады не оставляет сомнений в его существовании, и оно было одним из нескольких важнейших связующих звеньев в переговорах о патриации. [57]
С согласия большинства провинциальных правительств федеральное правительство приступило к реализации пакета мер по патриации. Совместные резолюции Палаты общин Канады и Сената потребовали, чтобы королева внесла в британский парламент необходимое законодательство для патриации конституции. Резолюция содержала текст того, что должно было стать Законом о Канаде 1982 года , который включал Закон о Конституции 1982 года . [58] Хотя некоторые британские парламентарии продолжали выступать против законопроекта, основываясь на опасениях по поводу прав коренных народов Канады, [30] парламент в Вестминстере принял Закон о Канаде 1982 года , и королева Елизавета II , как королева Соединенного Королевства , предоставила королевское согласие 29 марта 1982 года, через 115 лет с того дня, как королева Виктория дала согласие на Закон о Британской Северной Америке 1867 года . [59] Закон о Конституции 1982 года включал формулу внесения поправок, включающую только федеральную Палату общин и Сенат, а также провинциальные законодательные собрания. Раздел 2 Закона о Канаде гласит, что никакой последующий закон Великобритании «не должен распространяться на Канаду как часть ее закона», в то время как пункт 17 его приложения также вносит поправки в Вестминстерский статут , удаляя положение о «запросе и согласии». [60] Затем Елизавета II, как королева Канады , провозгласила патриатскую конституцию в Оттаве 17 апреля 1982 года. [n 4] [63]
Сегодня я провозгласила эту новую конституцию [...] Не может быть лучшего момента для меня, как королевы Канады, чтобы снова заявить о моей безграничной уверенности в будущем этой прекрасной страны. [64]
Елизавета II , королева Канады , Оттава , Онтарио, 17 апреля 1982 г.
Канада сделала последний шаг к полному суверенитету как независимого государства, при этом роль королевы как монарха Канады была отделена от ее роли как британского монарха или монарха любого другого королевства Содружества. [65]
Пол Мартин-старший , который в 1981 году был отправлен вместе с Джоном Робертсом и Марком Макгиганом в Великобританию для обсуждения проекта патриации, отметил, что в то время королева проявляла большой интерес к конституционным дебатам, и все трое обнаружили, что монарх «лучше информирована как о сути, так и о политике конституционного дела Канады, чем любой из британских политиков или бюрократов». [66] Трюдо прокомментировал в своих мемуарах: «Я всегда говорил, что именно благодаря трем женщинам мы в конечном итоге смогли реформировать нашу Конституцию [включая] королеву, которая была благосклонна... Я всегда был впечатлен не только изяществом, которое она всегда проявляла на публике, но и мудростью, которую она проявляла в частных беседах». [66]
Осознавая, что это был первый случай в истории Канады, когда крупное изменение конституции было сделано без согласия правительства Квебека, и исключение Квебека из соглашения о патриации вызвало раскол, королева в частном порядке выразила журналистам свое сожаление по поводу того, что провинция не была частью урегулирования. [n 5] [68] Сторонники суверенитета Квебека с 1982 года требовали, чтобы королева или другой член канадской королевской семьи извинились за принятие Акта о конституции 1982 года , назвав это событие частью «культурного геноцида франкоговорящих в Северной Америке за последние 400 лет». [69] В 2002 году премьер Квебека Бернар Ландри поручил исполнительному совету и вице-губернатору не признавать золотой юбилей Елизаветы в знак протеста против подписания королевой Акта о конституции 1982 года . [70]
Как отметил ученый-конституционалист Робин Уайт, некоторые могут подумать, что, поскольку Закон о Канаде 1982 года является британским, а также канадским законом, Соединенное Королевство теоретически может отменить его и объявить свои законы обязательными в Канаде. Питер Хогг, однако, оспаривает эту точку зрения, отмечая, что поскольку Канада теперь суверенна, Верховный суд Канады сочтет британский закон, который якобы обязателен в Канаде, таким же недействительным в Канаде, «как закон, принятый для Канады Португалией » . [71] Пол Ромни утверждал в 1999 году, что независимо от того, что сделали британские власти, конституционный принцип ответственного правительства в Канаде лишил их права когда-либо снова принимать законы для Канады; он заявил: «Конституционное соглашение, известное как ответственное правительство, подразумевало как юридический, так и политический суверенитет. Ответственное правительство означало, что королева Канады могла конституционно действовать от имени Канады только по совету своих канадских министров. Если бы британский парламент принимал законы для Канады, за исключением случаев, когда это требовалось компетентными канадскими властями, и королева одобрила бы это законодательство по совету своих британских министров, канадские суды отказались бы применять это законодательство». [72]
1980 год, вновь избранное правительство (избранное 44% голосов) во главе с Пьером Эллиотом Трюдо начало кампанию по патриотизации канадской конституции
Подписание провозглашения 17 апреля 1982 года... поправочная формула, которая больше не требовала апелляции в британский парламент.
