Development Management ( DM ), ранее известный как planning control или development control , является элементом системы городского и сельского планирования Соединенного Королевства , посредством которой местное правительство или государственный секретарь регулирует землепользование и новое строительство, т. е. развитие. Он опирается на «план-систему», в которой разрабатываются планы развития , включающие различные этапы общественных консультаций перед принятием. Впоследствии развитие, требующее разрешения на планирование , которое предоставляется или отклоняется со ссылкой на план развития как отправную точку, затем принимаются во внимание другие существенные соображения.
В Соединенном Королевстве существует 421 местный орган планирования (LPA) (хотя в Шотландии, где местные органы власти являются унитарными по своей природе, они известны просто как «органы планирования»). Как правило, это местный городской или районный совет или унитарный орган власти . Развитие, связанное с горнодобывающей промышленностью , минералами или вопросами утилизации отходов, решается советами графств в неметропольных районах . В национальных парках именно управление национального парка определяет заявки на планирование (хотя в Шотландии ситуация несколько иная, где управление национального парка Кэрнгормс имеет право только вызывать и определять определенные заявки, которые оно считает важными для своих целей).
Когда в Великобритании системы городского и сельского планирования были установлены Законом о городском и сельском планировании 1947 года ( 10 и 11 Geo. 6. c. 51), а в Шотландии — Законом о городском и сельском планировании (Шотландия) 1947 года ( 10 и 11 Geo. 6. c. 53), обычно ожидалось, что подавляющее большинство новых строительных работ будет осуществляться государственным сектором : местными органами власти , корпорациями по развитию новых городов и тогда еще новой Национальной службой здравоохранения , например. В этих случаях уполномоченный орган сам себе выдавал разрешение на планирование для соответствующих предложений. Однако также требовалась отдельная система для предоставления или отказа в выдаче разрешения на планирование для небольшого объема застройки, которая должна была быть осуществлена частным сектором . Это стало источником современной системы контроля за планированием. На самом деле это ожидание было полностью ошибочным, поскольку к середине 1950-х годов темпы развития частного сектора значительно превышали темпы развития государственного сектора. В наше время, развитие, в том числе правительственными департаментами и местными органами власти, требует разрешения на планирование и подлежит такому же процессу проверки, как и любой частный застройщик. Все большее число разработок относится к разрешенным разработкам — форме разрешения на планирование, выдаваемого на национальном или местном уровне по предварительному заказу.
В последние годы планирование стало ключевым средством достижения ряда целей правительства, связанных с изменением климата , сокращением выбросов углерода , доступом к жилью и улучшением предложения жилья, повышением биоразнообразия и рядом других новых приоритетов. Хотя они решаются посредством процесса формулирования местной политики планирования для области каждого LPA на локальной основе, что касается общественности, то именно контроль за развитием и процесс определения заявок на планирование являются наиболее очевидной частью системы планирования в целом.
Обратите внимание, что в Соединенном Королевстве любое значительное развитие может потребовать различных различных согласий от разных агентств до начала, таких как одобрение строительных материалов и методов в соответствии с соответствующими Строительными нормами ). Термин «контроль развития» не пользуется популярностью, и предпочтение отдается управлению развитием, поскольку он подразумевает более кооперативный процесс, хотя в реальности разницу иногда трудно различить. В конце концов, существует предел возможному уровню сотрудничества, если предложения неприемлемы.
Великобритания отличается от большинства стран тем, что законный владелец любой земли или зданий не только будет иметь право собственности на свою землю ( право на фригольд , право аренды или лицензию от фактического владельца земли), но также требует права собственности на планирование для любых зданий на земле или видов использования, для которых земля и здания отданы. Право собственности на планирование (обычно называемое « разрешением на планирование ») было предоставлено для всех уже существующих зданий и видов использования в 1948 году. С этой даты разрешение на планирование требуется для всех новых разработок. Предоставление разрешения на планирование относится к соответствующей земле или зданию(ям). За несколькими редкими исключениями оно не относится к конкретному лицу, организации или фирме, получившей разрешение. [1]
«Развитие» в британском законе о планировании определяется как выполнение любых строительных, инженерных, горнодобывающих или других операций на земле, над ней или под ней, или внесение любых существенных изменений в использование любых зданий или другой земли. [2] [3] Определенные типы развития специально исключены из определения развития, такие как плановое обслуживание и ремонт зданий. Многие категории незначительного развития классифицируются законодательством как « разрешенное развитие » (PD). Фактически им предоставляется автоматическое разрешение на планирование по закону, а не требуется какое-либо конкретное заявление на разрешение на планирование. Другой способ взглянуть на это заключается в том, что разрешенное развитие является формой национально одобренного разрешения на планирование. Хотя эти работы по-прежнему определяются как «развитие», они (могут) избежать необходимости взаимодействия с системой планирования и могут быть выполнены землевладельцами в качестве права. Более поздние изменения правил PD требуют некоторого элемента контакта с LPA перед реализацией — например, предварительного уведомления.
Использование земли и зданий классифицируется по « классам использования », и любое изменение с одного класса использования на другой класс использования автоматически является «существенным изменением использования», что равносильно развитию. Некоторые небольшие изменения между классами использования, тем не менее, являются «разрешенным развитием» и, следовательно, не требуют разрешения на планирование, с учетом каких-либо ограничений, характерных для данного участка. Некоторые типы использования или деятельности не попадают в определенный класс использования и называются « sui generis ». Любое изменение использования на или с «sui generis» требует разрешения на планирование. На практике большинство видов использования представляют собой совокупность нескольких видов использования, так что, скажем, фабрика вполне может иметь вспомогательный офис и, возможно, складские помещения, все в одном помещении. Однако в таком случае основным видом использования будет использование фабрики (класс использования B1 или B2).
Существует отдельная система контроля за изменениями в зданиях, которые перечислены как представляющие архитектурный или исторический интерес (« перечисленные здания »). Изменения в таком здании, которые влияют на его архитектурный или исторический характер, внутри или снаружи, требуют «согласия на перечисленное здание» (и могут также потребовать разрешения на планирование, если объем предлагаемых изменений или застройки превышает тот, который классифицируется как разрешенная застройка). Проведение работ без необходимого согласия на перечисленное здание является правонарушением. Владелец перечисленного здания также может быть обязан поддерживать его в хорошем состоянии для сохранения его архитектурной или исторической значимости.
Деревья и леса , имеющие особое значение для местного благоустройства или экологии , могут стать предметом постановления о сохранении деревьев (TPO). Если только эти деревья не мертвы, не умирают и не представляют опасности, то перед их удалением требуется согласие, и, как правило, может потребоваться замена дерева.
Если застройка ведется без разрешения на планирование, то LPA может предпринять «принудительные действия», чтобы снести здание, восстановить землю или, по крайней мере, предпринять минимальные меры, необходимые для устранения возникшего вреда. Как правило, ретроспективное заявление на разрешение на планирование будет предложено, если есть обоснованная вероятность того, что оно будет разрешено, и меры, принятые в случае отказа в разрешении на планирование или невозможности сделать застройку приемлемой. Почти все разрешения на планирование выдаются условно, и также могут быть предприняты принудительные действия для обеспечения соблюдения установленных условий. Несанкционированное строительство может стать предметом «уведомления о прекращении», если существует срочная необходимость предотвратить дальнейший вред.
В соответствии с разделом 77 Закона о городском и сельском планировании 1990 года , Государственный секретарь по жилищному строительству, общинам и местному самоуправлению имеет право отозвать любое заявление о планировании для своего определения, выведя его из-под контроля местного органа планирования . Принципы Кэборна являются установленными критериями для такого решения, которое на практике применяется лишь изредка. [4]
Заявки на разрешение на планирование должны по закону рассматриваться в соответствии с соответствующей политикой в рамках Плана развития, подготовленного и опубликованного LPA, «если иные существенные соображения не указывают на иное». Таким образом, управление развитием «руководствуется политикой».
С 2006 года в Англии План развития каждого района должен быть заменен на Местную структуру развития (LDF). Они подразумевают значительную степень участия сообщества и общественности в подготовке новой местной политики планирования, по которой заявки будут рассматриваться в последующие годы. Поэтому, хотя процесс подготовки местного плана может показаться далеким от принятия ежедневных решений, жизненно важно убедиться, что «свод правил» говорит правильные вещи.
Политика планирования, выраженная в LDF, касается широкого спектра местных проблем, включая продвижение более энергоэффективных транспортных объектов, предложений по автомагистралям и безопасности автомагистралей, обеспечение достаточного запаса земли для жилья и других целей, охрану территорий сельской местности и охрану важных ландшафтов или мест исторического, экологического или научного значения. Более конкретные политики обычно продвигают передовую практику в проектировании зданий как отражение местных традиций и приоритетов. Интересы устойчивости встроены в LDF не только с точки зрения энергоэффективности , но и в содействии экономическому росту , возрождению и содействии сильным и инклюзивным сообществам . Каковы бы ни были их местные приоритеты, LDF являются ключевым политическим документом для всех местных органов власти, позволяя им и другим местным агентствам участвовать в пространственном планировании для своей местной территории на инклюзивной и «объединенной» основе.
Планировочные заявки для большинства крупных разработок должны сопровождаться Заявлением о дизайне и доступе . Это не просто описание разработки, но и объяснение того, как был разработан дизайн, какие местные политики планирования были соблюдены, как общественное участие было отражено в дизайне и как соответствующие принципы хорошего дизайна способствовали предложению. Коммерческие вопросы, возможно, были первостепенными, но этот документ позволяет широкой публике понять, как развивалось предложение, и служит проверкой качества процесса принятия решений, который привел к этому предложению соответствующим застройщиком. Большинство из них пишутся в конце процесса и имеют ограниченную ценность. Могут быть включены изохронные карты . [5] [6] [7] [8]
Вопрос о том, что может быть существенным соображением при планировании при решении любого конкретного дела, может быть сложным. Этот вопрос никогда не был законодательно урегулирован парламентом и полностью состоит из судебного права, возникающего из многочисленных дел, разрешенных британскими судами . Короче говоря, это вопросы планирования, имеющие отношение к конкретному делу. То, что является существенным для одного заявления, может не быть существенным для другого. Лицо, принимающее решение, должно сделать выбор, подлежащий оспариванию в судах. Местная или правительственная политика планирования, скорее всего, будет существенной, а вопросы общественной безопасности или удобства могут быть существенными в любом конкретном случае. Важным моментом является то, что контроль за планированием касается только широких общественных интересов, а не защиты частных интересов любого человека. Конкуренция между предприятиями не является соображением при планировании; также не являются мотивы получения прибыли застройщиком или любая предполагаемая потеря стоимости близлежащих объектов или потеря вида. Частные соглашения о земле или что-либо, регулируемое другим законодательством, также не могут быть существенным соображением при принятии решения по заявлению о планировании.
При принятии решения о заявке на планирование LPA обязаны начать с плана развития, а затем учесть все существенные соображения по планированию. Однако, хотя они не могут просто проигнорировать соответствующий вопрос, при условии, что они ведут себя разумно, они имеют право решать, какой вес следует придать конкурирующим приоритетам.
Если разрешение на строительство должно быть отклонено или если должны быть приняты меры принудительного характера против несанкционированной застройки, то LPA должно указать причины в письменном виде, которые показывают «доказанный вред интересам признанной важности». Непопулярность не является основанием для отказа в разрешении на строительство. Надлежащая причина отказа в разрешении на строительство должна основываться на ощутимом вреде, который может быть нанесен предложением, как это отражено в соответствующей политике или другом вопросе, касающемся планирования, и в целях защиты общественных интересов. Аналогичным образом, если на выдачу любого разрешения на строительство должно быть наложено условие , соблюдение этого условия должно быть существенным для того, чтобы сделать приемлемым развитие, которое в противном случае было бы неприемлемым (т. е. отказ в разрешении на строительство).
Решение, принятое LPA, подлежит праву на апелляцию в случае отказа в разрешении на планирование, принятия мер принудительного характера, наложения обременительного или ненадлежащего условия на выданное разрешение на планирование или неспособности LPA определить заявку в установленные сроки («неопределение»). Право на апелляцию распространяется только на заявителя/застройщика, чьи интересы ущемлены решением LPA. Третьи лица, такие как представители общественности, не согласные с решением LPA о выдаче разрешения на планирование, не имеют права на апелляцию.
Апелляции по планированию в Англии и Уэльсе администрируются и решаются Инспекцией по планированию PINS, которая является исполнительным органом правительства Великобритании. В Шотландии апелляции рассматриваются Директоратом по планированию и экологическим апелляциям (DfPEA) правительства Шотландии , а в Северной Ирландии апелляции рассматриваются Комиссией по апелляциям по планированию. Инспектор (в Англии и Уэльсе), репортер (в Шотландии) или комиссар (в Северной Ирландии) расследуют вопрос и решают поддержать или отменить решение LPA. Решение основывается на свежем взгляде на дело с учетом заявлений, сделанных каждой стороной. Инспектор по планированию (или эквивалент) может найти ошибку в обосновании LPA, но все равно отклонить апелляцию, основываясь на собственном обосновании вопросов и политик планирования, которые имеют отношение к делу. В Англии около 65% апелляций по планированию поддерживают первоначальное решение LPA. [9] [10]
Общественность имеет право на консультации до того, как LPA примет решение по любому заявлению на планирование. Владельцы земель, непосредственно прилегающих к месту подачи заявления, обычно уведомляются, публичное уведомление может быть размещено на близлежащих улицах, а иногда уведомление публикуется в местной прессе. Заявления на планирование должны быть рассмотрены своевременно, и закон обычно отводит общественности только 21 день на то, чтобы высказать свое мнение. Заявления на планирование можно просмотреть на веб-сайте LPA, а комментарии можно отправить по электронной почте.
Большинство заявлений на планирование решаются уполномоченным старшим должностным лицом LPA — в рамках так называемых «делегированных полномочий». Только основные или спорные заявления решаются выборными советниками, собравшимися в качестве Комитета по планированию соответствующего органа. Повестка дня заседания комитета с отчетом должностных лиц по планированию по каждому заявлению на планирование обычно публикуется не позднее, чем за пять рабочих дней до заседания. Отчет по любому заявлению на планирование должен содержать описание разработки, справедливое резюме любых полученных публичных комментариев, изложение соответствующей политики планирования, которая имеет отношение к решению, и обсуждение поднятых вопросов — все это приводит к рекомендации либо предоставить, либо отклонить разрешение на планирование. Избранный Комитет по планированию может действовать по совету своих профессиональных должностных лиц по планированию или иногда может придерживаться другой точки зрения.
Комитет по планированию подчиняется тем же требованиям, что и должностные лица, по определению плана разработки заявок в первую очередь, а также рассмотрению материальных соображений. Членам может потребоваться смягчить взгляды своих избирателей с помощью четкого суждения о плановых достоинствах дела. Заявки не должны определяться на основе их популярности или непопулярности. Комитет может отказать в разрешении на планирование застройки, даже если их собственные профессиональные должностные лица по планированию рекомендовали предоставить разрешение на планирование, или разрешить заявку, которую должностные лица рекомендуют отклонить. Однако это должно быть основано на планировочном суждении по соответствующим вопросам.
Отклонение заявки, будь то комитетом или в рамках делегированных полномочий, может быть оспорено путем подачи апелляции через Инспекцию по планированию . Лица, возражающие против успешной заявки, не имеют права на апелляцию, за исключением законного иска в судах, хотя в случае некоторых важных заявок (например, касающихся важных политических вопросов) Государственный секретарь может быть вынужден «отозвать» заявку для пересмотра.
При условии предварительной договоренности многие LPA приглашают заявителей и представителей общественности выступить перед Комитетом по планированию до принятия решения. Однако Комитет является «заседанием, проводимым публично», а не «публичным собранием»; хотя представителям общественности предоставляется возможность выступить в начале заседания, им не разрешается участвовать в дебатах комитета. Есть ряд LPA, которые до сих пор вообще не разрешают общественности или заявителям выступать на заседании комитета.
Часто существуют разные мнения о том, что составляет «справедливость» при принятии решений по заявкам на планирование. Многие общественные возражения против новой застройки явно основаны на восприятии несправедливости, что застройщикам и землевладельцам должно быть разрешено получать прибыль, в то время как ближайшим соседям, местной среде или сообществу в целом этого делать нельзя. Могут быть также выдвинуты более конкретные возражения, но эта очевидная несправедливость является основой многих, если не большинства общественных возражений против новой застройки. Процесс застройки и повторной застройки рассматривается как немедленные затраты или неудобства для тех, кто живет поблизости, и любые выгоды неизменно приходятся на сообщество в целом, на более широкую географическую область и с течением времени. Наиболее очевидными бенефициарами любой застройки являются те, кто позже будет жить или работать в ней, но их мнения не будут услышаны при принятии решения по заявке на планирование. Даже хорошо управляемый LPA, принимающий решения в свете опубликованной политики планирования и после обширных общественных консультаций, все равно будет вызывать обвинения в несправедливости.
Если только представитель общественности не поднимает одно или несколько существенных соображений планирования, которые не были очевидны заранее, то общественное мнение обычно перевешивает соответствующие политики планирования при принятии решения. Важность общественного мнения заключается в добавлении вкуса к проблемам с точки зрения лица, принимающего решения. Заявки не могут быть определены на основе конкурса популярности. Они могут оказывать влияние на решение о том, какой «вес» придать различным существенным соображениям. Непопулярные предложения часто привлекают хорошо организованное общественное противодействие, и для LPA не является чем-то необычным получать несколько копий одного и того же заранее написанного письма с возражениями от большого числа людей или петиции с многочисленными подписями. Не является чем-то необычным, что LPA получают письма с возражениями против предложения с поддельными именами и адресами в попытке повысить уровень явного общественного противодействия заявке на планирование. Некоторые противники застройки также напишут своему члену парламента или другим людям, которые, как ошибочно полагают, имеют влияние на результат заявки на планирование, но депутаты будут скрупулезно избегать попыток повлиять на надлежащее функционирование демократически избранного LPA. Хотя члены избираются демократическим путем, они не должны принимать решения по заявкам на основе силы общественного мнения, а в соответствии с законом о планировании. Если нет существенных оснований для отклонения заявки, инспектор по планированию при апелляции может приказать LPA оплатить издержки, если его действия окажутся необоснованными и повлекут за собой ненужные расходы для другой стороны. Поведение апеллянта также несет ответственность.
Наиболее эффективными методами влияния на результат рассмотрения заявки на планирование являются письменные заявления в LOA и одному или нескольким избранным советникам , которые формируют LPA, чьи контактные данные легко доступны на веб-сайте LPA. Местные советники, которые также являются членами Комитета по планированию LPA, могут не желать встречаться с заявителями или представителями общественности лично, чтобы предотвратить последующие обвинения в предвзятости или предопределенности, когда Комитет по планированию придет принимать решение.
Советники, входящие в состав Комитета по планированию совета, подлежат различным ограничениям в отношении конфликта интересов в зависимости от страны Соединенного Королевства, а также Кодексу поведения, который может быть установлен законом или принят на местном уровне.
В Англии советники обязаны регистрировать раскрываемые имущественные интересы и заявлять о них, когда они вовлечены. Они не могут говорить или голосовать, когда у них есть такой конфликт интересов. [11]
В Шотландии соответствующие стандарты определяются шотландским парламентом и контролируются Комиссией по стандартам Шотландии .
В Уэльсе советники обязаны регистрировать определенные интересы, заявлять о них, когда они имеют отношение к решению, и отказываться от участия в заседании, если у них есть предвзятый интерес .
Большинство местных органов власти восприимчивы к жалобам общественности и стремятся извлечь из них уроки. Подавляющее большинство жалоб общественности на вопросы планирования касаются предполагаемой ошибки в процедуре, а не результата разрешенной застройки, как она была построена позже.
Гражданин, жалоба которого обоснована и который понес реальный ущерб или несправедливость в результате недобросовестного управления, может также подать жалобу на национальном уровне через местного омбудсмена . [12]
Как в комитетах по планированию, так и при принятии других решений советники также обязаны избегать предвзятости в форме предопределения . [11] По этому поводу существует много прецедентного права , и нынешняя позиция (после решения Апелляционного суда в деле Persimmon Homes Teesside Limited против Льюиса 2008 г.) заключается в том, что, хотя члены совета могут иметь предрасположенность к точке зрения по конкретному заявлению, они не должны были предопределять ее в том смысле, что они приходят к решению, будучи закрытыми для аргументов других членов совета и советов должностных лиц. [13] Это вызывает трудности, поскольку члены совета не только просят советников выслушать их точку зрения, но и пытаются убедить их заранее выступить за или против заявления о планировании, не понимая, что если они это сделают, возникнет риск юридического оспаривания решения, если те, кто его принимает, предопределили свою позицию.
Исторически большинство решений по заявкам на планирование принимались вокруг вопроса о том, является ли предлагаемая застройка «достаточно плохой, чтобы оправдать отказ в разрешении на строительство». Суть недавних реформ системы планирования в целом заключалась в том, чтобы повысить роль как застройщиков, так и их консультантов, а также местных органов власти, так что вопрос становится «достаточно ли хороша предлагаемая застройка, чтобы заслужить разрешение на строительство». В действительности тест более нейтральный: «Приемлемо ли это с точки зрения планирования»?
Требование подготовить Заявление о проектировании и доступе (D&A) для большинства значимых разработок требует от заявителей объяснить или обосновать свои предложения в этих терминах. Цель состояла в том, чтобы живой документ развивался в процессе проектирования, приводя к более продуманным предложениям. Это изменение культуры было успешным лишь отчасти, поскольку заявители часто рассматривают это как еще одну задачу, которую нужно выполнить, и склонны составлять D&A после завершения проектных работ, чтобы «поставить галочку». Политическое намерение правительства Великобритании и большинства местных органов власти заключается в том, что новые разработки должны вносить положительный вклад в свое окружение, а не просто избегать нанесения неприемлемого вреда.
LPA широко используют электронные системы по соображениям эффективности, а также для поощрения прозрачности. Почти у всех есть собственный веб-сайт и электронные системы управления документами, где можно просматривать и комментировать заявки на планирование, а также просматривать документы местной политики планирования и широкий спектр других соответствующих источников. При условии, что архитектурные чертежи и другие вспомогательные документы находятся в электронной форме, то заявки на планирование в идеале должны быть поданы в режиме онлайн, либо через веб-сайт LPA, либо через веб-сайт общебританского «портала планирования», который предоставляет общенациональный клиринговый центр по информации и объектам планирования. [14]
Местные органы власти постоянно находятся под давлением, требующим повышения скорости, эффективности и качества принятия решений. Заявителям обычно рекомендуется вступить в обсуждение с местным органом власти до завершения любой заявки на планирование, чтобы изучить соответствующую политику планирования и другие местные вопросы. Местные органы власти по-разному относятся к обсуждению до подачи заявки, но преимущество заключается в том, чтобы начать процесс и свести официальную заявку на планирование к «резиновому штампу». В прошлом застройщики часто подавали заявку на планирование в качестве начала того, что, как ожидалось, будет длительным процессом переговоров с местным органом власти. Теперь отношение изменилось, и лишь немногие местные органы власти согласятся принять значительно измененные предложения после подачи заявки, поскольку это потребовало бы от них перезапуска общественных консультаций и, таким образом, задержки принятия решения. Наряду с требованием подготовить хорошо написанную и полную документацию вместе с первоначальной подачей, это все больше возлагает на заявителя бремя того, чтобы с первого раза правильно оформить свое предложение.
Около полумиллиона заявлений на планирование подается по всей Великобритании каждый год. Из них около 60% относятся к «заявлениям домовладельцев» — то есть к расширениям или изменениям в доме отдельного человека. Гораздо большее количество предложений домовладельцев классифицируются как разрешенная застройка и не требуют подачи заявления на планирование. Только около 30% заявлений на планирование домовладельцев существенно изменяются перед тем, как их выдают, или фактически получают отказ в разрешении как неприемлемые. Это поднимает вопрос о том, тратится ли время LPA с пользой, когда такие типы незначительной застройки можно было бы кодифицировать и либо полностью исключить из контроля планирования, либо подчинить гораздо более простому режиму контроля. Помимо прочего, это освободило бы ресурсы для более важной работы по реализации местной политики планирования, которая принесла бы более широкую общественную пользу. Правительство Великобритании периодически готовит новое законодательство в этом направлении. [15]
[1]