Пункт о договорах Конституции Соединенных Штатов ( Статья II, Раздел 2, Пункт 2 ) устанавливает процедуру ратификации международных соглашений . Он наделяет президента полномочиями главного переговорщика по соглашениям между Соединенными Штатами и другими странами и гласит, что совет и согласие двух третей квалифицированного большинства Сената придает договору обязательную силу федерального закона .
[Президент] имеет право по совету и с согласия Сената заключать международные договоры при условии согласия двух третей присутствующих сенаторов...
Как и при составлении Конституции США в целом, на Договорное положение повлияли предполагаемые недостатки и ограничения Статей Конфедерации , первой правительственной структуры Соединенных Штатов. Статьи установили слабое центральное правительство и предоставили значительную автономию и уважение отдельным штатам. Однопалатный Конгресс Конфедерации был единственным национальным руководящим органом, обладающим как законодательными, так и исполнительными функциями, включая право заключать договоры. Однако для вступления в силу договорам требовалось одобрение квалифицированного большинства штатов (девять из тринадцати), что являлось высокой планкой, препятствовавшей заключению многих иностранных пактов. [1] Хотя Статьи обязывали штаты не «вмешиваться» в международные обязательства Конгресса, на практике они часто игнорировали или даже бросали вызов таким соглашениям. [2]
Слабость Статей в отношении иностранных дел была наиболее выражена в отношении Парижского договора с Великобританией , который предусматривал, что Конгресс защищает права собственности британских кредиторов и лоялистов. Многие правительства штатов либо не обеспечивали соблюдение договора, либо принимали меры для его преднамеренного нарушения. В ответ на протесты британского правительства министр иностранных дел США Джон Джей мог только предложить Конгрессу потребовать от законодательных органов штатов отменить все законодательство, которое противоречило договору, и уполномочить суды штатов обеспечивать его соблюдение. Хотя незначительное большинство штатов в той или иной степени выполнило его, неспособность национального правительства выполнять свои обязательства перед иностранными державами оказалась как международным позором, так и потенциально наносящей ущерб национальным интересам; многие отцы-основатели беспокоились, что страны также откажутся от договоров с Соединенными Штатами или воздержатся от заключения договоров, которые были бы выгодны для торговли и коммерции. [3]
В ответ на различные опасения по поводу неэффективности Статей в 1787 году был созван Конституционный конвент для обсуждения и разработки более прочного регулирующего документа. Во время Конвента изначально предполагалось, что Сенат США, недавно предложенная верхняя палата Конгресса, будет иметь полномочия заключать договоры (а также назначать послов и судей Верховного суда). [4] Всего за десять дней до закрытия Конвента было решено, что эти полномочия будут разделены с Президентом. [5] Многие делегаты ссылались на устоявшуюся международную традицию, согласно которой руководители обладают исключительной властью в отношении международных отношений и соглашений; участие Сената через механизм «совета и согласия» было добавлено как своего рода компромисс. [6]
Ведущие федералисты, такие как Джон Джей , Джеймс Мэдисон и Александр Гамильтон , все поддерживали эту договоренность, особенно объем полномочий, предоставленных Президенту по сравнению с Сенатом. В Федералисте № 64 Джей утверждал, что, хотя Сенат будет проверять президентские полномочия по заключению договоров, Президент будет иметь право, при необходимости, заключать международные соглашения без одобрения Сената. [7] Мэдисон, которого провозглашают Отцом Конституции, описал Договорную статью как дающую Сенату лишь «частичные полномочия» в полномочиях Президента по международным отношениям. [6] Гамильтон утверждал в Федералисте № 75 , что процедура Статьи II сделала две ветви «надлежащим образом объединенными» в иностранных делах:
Качества, описанные в другом месте как необходимые для управления международными переговорами, указывают на исполнительную власть как на наиболее подходящего агента в этих сделках; в то время как огромное значение доверия и действие договоров как законов настоятельно требуют участия всего или части законодательного органа в их принятии.
Напротив, Руфус Кинг , участвовавший в Конвенте, заявил в качестве сенатора в 1818 году, что «Сенат может и должен изучать и контролировать каждую отрасль иностранных дел страны; поэтому они могут в любое время потребовать полную и точную информацию относительно иностранных дел и выразить свое мнение и совет Президенту относительно того же, когда и при любых других обстоятельствах они могут счесть такой совет целесообразным». [8] Аналогичным образом, несколько видных делегатов на Конвенте безуспешно выступали за то, чтобы Палата представителей приняла участие в договоре. Однако эта идея была широко отвергнута из-за того, что Палата была гораздо более крупным органом, чем Сенат, и, таким образом, с меньшей вероятностью действовала бы решительно или держала в секрете определенные деликатные соглашения. Кроме того, делегаты из небольших штатов опасались оказаться в невыгодном положении в иностранных делах, поскольку Палата приносила пользу более густонаселенным штатам; напротив, Сенат гарантировал каждому штату равный голос через двух сенаторов, независимо от численности населения. [9]
Тем не менее, точное разграничение полномочий по заключению договоров между двумя ветвями власти оставалось спорным.
Федеральные законы и договоры также рассматриваются как «высший закон страны» в соответствии с Положением о верховенстве Конституции США, при этом «никакой высшей силы... не дается ни одному из них над другим». [10] Таким образом, в силу ратификации договор включается в свод федеральных законов США не иначе, как и законодательный акт . [11]
Как и в случае с законами, договоры подлежат судебному толкованию и пересмотру . [12] Юридически обязательный характер договоров в соответствии с Конституцией последовательно признавался судами; еще в 1796 году Верховный суд США в деле Уэр против Хилтона впервые применил положение о верховенстве, постановив, что договор заменяет собой противоречащее ему законодательство штата. [13] Хотя решение по делу Уэра не касалось положения о договоре напрямую, оно постановило, что как штаты, так и частные лица обязаны соблюдать договорные обязательства федерального правительства, которое, в свою очередь, было связано с «международным правом» в отношении соблюдения договоров. [14]
Вскоре после решения по делу Уэра , в деле 1801 года « Соединенные Штаты против шхуны Пегги» , суд сослался на договор в поддержку иска частного лица против правительства и впервые подробно остановился на правовом значении конституционно ратифицированных международных соглашений:
Конечно, верно, что исполнение контракта между нациями должно быть востребовано и, в общем, контролироваться исполнительной властью каждой нации, и поэтому, какое бы решение этого суда ни было относительно прав сторон, тяжущихся перед ним, иск к нации, если он не удовлетворен, все равно может быть заявлен. Но все же, когда договор является законом страны и как таковой затрагивает права сторон, тяжущихся в суде, этот договор в той же степени связывает эти права и в той же степени должен рассматриваться судом как акт конгресса; и хотя восстановление может быть исполнительным, если рассматривать его как существенный акт, независимый и не связанный с другими обстоятельствами, все же осудить судно, восстановление которого предписано законом страны, было бы прямым нарушением этого закона и, следовательно, неправомерным. [15]
Хотя с тех пор суды расходятся во мнениях относительно обязательности некоторых типов международных соглашений, а также относительно точного объема правовых обязательств договора, ученые-конституционалисты и судебные органы в целом согласны с тем, что договоры, как правило, имеют такую же обязательную силу, как и федеральный закон. [6] [16]
В законодательстве США различаются самоисполняемые договоры, которые не требуют дополнительных законодательных действий для вступления в силу, и несамоисполняемые договоры, которые должны быть реализованы актом законодательного органа. [11] [17] Хотя такие различия в процедуре и терминологии не влияют на обязательный статус соглашений в соответствии с международным правом, они имеют серьезные последствия в соответствии с законодательством США; в деле 1829 года Фостер против Нильсона главный судья Джон Маршалл , утверждая, что договор является конституционным «законом страны», впервые сформулировал разницу между самоисполняемыми и несамоисполняемыми соглашениями на национальном уровне:
Наша конституция провозглашает договор законом страны. Следовательно, он должен рассматриваться в судах как эквивалент акта законодательного органа, когда он действует сам по себе, без помощи какого-либо законодательного положения. Но когда условия соглашения подразумевают контракт — когда одна из сторон обязуется выполнить определенное действие, договор адресуется политическому, а не судебному департаменту; и законодательный орган должен выполнить контракт, прежде чем он станет правилом для суда.
В деле Миссури против Холланда (1920) Верховный суд постановил, что конституционное право заключать договоры отделено от других перечисленных полномочий федерального правительства; следовательно, договоры могут использоваться для принятия законов в областях, которые в противном случае находились бы в исключительной компетенции штатов, и, подразумеваемо, в областях, не входящих в сферу компетенции федерального правительства или его ветвей. [18] Однако это широкое толкование было ограничено в деле Рейд против Коверта (1957), в котором постановили, что Билль о правах не может быть отменен договором; [19] постановление широко трактуется как ограничение возможности договоров обходить конституционные ограничения в целом. [20]
Верховный суд разъяснил вопрос о принудительном исполнении договоров в деле Медельин против Техаса (2008 г.), решении, которое широко трактуется как судами, так и юристами как еще больше ограничивающее силу договоров. [21] Суд постановил, что договоры, даже если они в противном случае представляют собой международное обязательство, автоматически не имеют силу внутреннего закона, если они явно не «самоисполнимы» в тексте или не реализуются актом Конгресса. Решение по делу Медельина также ограничило способность президента в одностороннем порядке принудительно исполнять международное соглашение без явного делегирования Конгресса.
Среди ученых-конституционалистов и судей ведутся споры о том, является ли пункт Договора единственным законным средством заключения международных соглашений. [22] Хотя Конституция прямо не предусматривает альтернативы процедуре заключения договора по статье II, в разделе 10 статьи I проводится различие между «договорами» (которые штатам запрещено заключать) и «соглашениями» (которые штаты могут заключать с согласия Конгресса). [23] Некоторые ученые-правоведы трактуют это положение как разрешение «класса менее важных международных соглашений», которые не оправдывают процедуру пункта Договора. [24]
Еще в 1791 году тогдашний государственный секретарь Томас Джефферсон объяснил, что процедура договора по статье II не является необходимой, если нет долгосрочных обязательств:
Во многих случаях желательно обмениваться взаимными выгодами посредством законодательных актов, а не посредством договоров: поскольку первые, хотя и считаются взаимоуважительными и поэтому весьма уважаемыми, все же, когда они становятся слишком неудобными, могут быть отменены по желанию любой из сторон: тогда как положения договоров навсегда не подлежат отмене, кроме как по обоюдному согласию... [25]
Альтернативы формальным договорам широко распространены на протяжении всей истории США и фактически составляют большинство соглашений с другими странами. [11] Помимо пункта о договоре, законы, регулирующие внешнюю политику США , предусматривают два других механизма заключения международных соглашений: соглашения между Конгрессом и исполнительной властью, которые, как и федеральные законы, требуют простого большинства голосов как в Сенате , так и в Палате представителей, за которыми следует подпись Президента; и исполнительные соглашения , которые заключаются Президентом в одностороннем порядке в соответствии с конституционными полномочиями исполнительной власти . [11]
Хотя они неотличимы от договоров в соответствии с международным правом, такие соглашения юридически отличаются в соответствии с законодательством США; например, положение о верховенстве применяется только к иностранным договорам, заключенным в соответствии с положением о договоре. Верховный суд обычно поддерживал недоговорные соглашения в ограниченных обстоятельствах. [26] Соглашение между конгрессом и исполнительной властью может охватывать только вопросы, которые Конституция явно относит к полномочиям Конгресса и Президента; [11] аналогично, соглашение с единоличной исполнительной властью может касаться только вопросов, входящих в полномочия Президента или по которым Конгресс делегировал полномочия Президенту. [11]
В целом, соглашения о контроле над вооружениями часто ратифицируются договорным механизмом; [27] торговые соглашения, такие как Североамериканское соглашение о свободной торговле и вступление США во Всемирную торговую организацию , обычно принимают форму соглашений между конгрессом и исполнительной властью и, как правило, включают явное право выхода после предоставления достаточного письменного уведомления другим сторонам. [28] Если международное коммерческое соглашение содержит обязательные «договорные» обязательства, то может потребоваться две трети голосов Сената. [29] Исполнительные соглашения, точная сфера действия которых остается неурегулированной судами, [26] обычно касаются вопросов, подразумевающих дипломатические отношения, такие как урегулирование претензий между гражданами США и иностранными гражданами, [30] или национальную безопасность, такие как Совместный всеобъемлющий план действий в отношении ядерной программы Ирана.
Договоры сравнительно редки в современной внешней политике США. В период с 1946 по 1999 год федеральное правительство заключило около 16 000 международных соглашений, из которых только 6% (912) были договорами, представленными в Сенат для одобрения в соответствии со статьей II Конституции; [11] большинство из них были соглашениями между Конгрессом и исполнительной властью.
Хотя статья II Конституции относится к исполнительной власти , пункт о договорах предусматривает, что полномочия по заключению договоров разделены между Президентом и Сенатом. [31] Однако этот пункт никогда не толковался как дающий Сенату полномочия или обязанность консультировать Президента до заключения договора; на практике полномочия Сената ограничиваются либо неодобрением, либо одобрением договора, причем последнее включает право налагать условия или оговорки. [31]
Джеймс Мэдисон утверждал, что Конгресс имел конституционное право и обязанность изменять или отменять договоры, основываясь на своем собственном определении того, что целесообразно для национальных интересов. [32] Начиная с дел о деньгах 1884 года , Верховный суд США последовательно постановил, что Конгресс может отменить договор посредством последующего законодательного действия, даже если это равносильно нарушению договора в соответствии с международным правом. [33] Суд также утверждал, что судебная система «ничего не делает и не может предоставить возмещение» в отношении международных последствий и споров, возникающих в результате таких действий Конгресса, поскольку это политический вопрос, выходящий за рамки судебного контроля. Впоследствии изменения Конгрессом договора будут принудительно выполняться судами США независимо от того, считают ли иностранные субъекты по-прежнему старые договорные обязательства обязательными для США [11]
Кроме того, Верховный суд последовательно постановил, что международное соглашение, которое не соответствует Конституции США, является недействительным, как и в случае с любым другим федеральным законом, противоречащим Конституции. [34] Этот принцип был наиболее четко установлен в деле 1957 года Рейд против Коверта , в котором говорилось, что «никакое соглашение с иностранным государством не может предоставлять полномочия Конгрессу или любой другой ветви власти, которая свободна от ограничений Конституции». [35] Следовательно, Верховный суд теоретически мог бы объявить договор по статье II неконституционным и недействительным в соответствии с внутренним законодательством, хотя он еще этого не сделал. [36]
В деле Голдуотер против Картера Конгресс оспорил конституционность одностороннего расторжения президентом Джимми Картером договора об обороне с Тайванем . [37] Дело было передано в Верховный суд, но было отклонено без заслушивания устных аргументов большинством из шести судей на том основании, что «рассматриваемый вопрос... по сути является политическим вопросом и не может быть рассмотрен судом, поскольку Конгресс не выдвинул официального возражения»; судья Бреннан выразил несогласие, заявив, что «вопрос о полномочиях по принятию решений должен решаться в рамках конституционного права, а не политического усмотрения» и, следовательно, подлежит судебному рассмотрению.
В настоящее время нет постановления Верховного суда о том, имеет ли президент право расторгнуть договор без одобрения Конгресса; остается неясным, какая ветвь власти уполномочена Конституцией расторгнуть договор, не говоря уже о процедуре, позволяющей это сделать. [38] На практике президент может расторгнуть договор в одностороннем порядке, если это разрешено условиями указанного договора. [39] Президент Джордж Буш-младший в одностороннем порядке вывел Соединенные Штаты из Договора по противоракетной обороне в 2002 году, через шесть месяцев после предоставления необходимого уведомления о намерении, [40] но не столкнулся ни с судебным вмешательством, ни с судебными исками. [39]
Еще в администрации Джорджа Вашингтона — первой в соответствии с Конституцией и, следовательно, Договорным положением — президенты, как правило, не стремились к участию Сената на всех этапах заключения договоров. Вашингтон изначально консультировался с Сенатом по предлагаемым договорам, но в конечном итоге отказался от этой практики, посчитав ее непродуктивной. Последующая и широко распространенная практика заключается в том, что президент самостоятельно ведет переговоры и подписывает договоры, а затем представляет предлагаемый договор Сенату для одобрения или неодобрения. [9]
Подобно Вашингтону, многие президенты подходили к процессу договора по статье II по-разному. Теодор Рузвельт , чья администрация проводила активную внешнюю политику , утверждал, что ратификация необходима там, где международное соглашение будет связывать последующие правительства:
Конституция не давала мне явно полномочий для заключения необходимого соглашения с Санто-Доминго . Но Конституция не запрещала мне делать то, что я делал. Я ввел соглашение в действие и продолжал его выполнение в течение двух лет, прежде чем Сенат принял меры; и я бы продолжил его до конца своего срока, если бы это было необходимо, без каких-либо действий со стороны Конгресса. Но было бы гораздо предпочтительнее, чтобы были действия со стороны Конгресса, чтобы мы могли действовать в соответствии с договором, который был законом страны, а не просто по указанию Главы исполнительной власти, которое прекращало свое действие, когда этот конкретный руководитель покидал свой пост. Поэтому я сделал все возможное, чтобы Сенат ратифицировал то, что я сделал. [41]
Соглашение с единоличным исполнительным органом может быть согласовано и заключено только с использованием полномочий президента (1) в области внешней политики, (2) как главнокомандующего вооруженными силами, (3) на основании предыдущего акта Конгресса или (4) на основании предыдущего договора. [11] Соглашения, выходящие за рамки этих полномочий, должны быть одобрены Конгрессом (для соглашений между Конгрессом и исполнительной властью) или Сенатом (для договоров).
В 1972 году Конгресс принял закон, требующий от президента уведомлять Конгресс о любых заключенных исполнительных соглашениях. [42]
Хотя доктрина неделегирования не позволяет Конгрессу делегировать свои законодательные полномочия исполнительной власти, Конгресс разрешил исполнительной власти действовать в качестве своего «агента» в торговых переговорах, например, устанавливая тарифы, а в случае с Trade Promotion Authority — единолично разрабатывая имплементирующее законодательство для торговых соглашений. Конституционность этого делегирования была подтверждена Верховным судом в деле Field v. Clark (1892).
Важный эпизод в соответствии со Статьями Конфедерации высветил проблему. Соединенные Штаты желали заключить торговый договор с Испанией и добивались свободного доступа к реке Миссисипи через контролируемый испанцами Новый Орлеан. Испания предложила выгодные условия торговли, но только если Соединенные Штаты откажутся от своих требований по Миссисипи. Северные штаты, которые получили бы наибольшую выгоду от торгового договора и мало заботились о Новом Орлеане, имели большинство, но не сверхбольшинство, в Континентальном конгрессе. Согласно Статьям Конфедерации, договоры требовали согласия сверхбольшинства (девять из тринадцати) штатов, и Юг мог заблокировать договор. Несомненно, именно этот опыт побудил авторов Конституции перенести принцип квалифицированного большинства из Статей Конфедерации, поскольку южные штаты (и многие люди на Севере) пришли к выводу, что требование квалифицированного большинства предотвратило заключение неразумного договора.