Закон о холдинговых компаниях коммунального обслуживания 1935 года ( PUHCA ), [1] также известный как Закон Уиллера-Рэйберна , был федеральным законом США, предоставляющим Комиссии по ценным бумагам и биржам полномочия регулировать, лицензировать и разделять холдинговые компании электроэнергетических компаний . Он ограничивал операции холдинговых компаний одним штатом , тем самым подвергая их эффективному государственному регулированию. Он также разделял любые холдинговые компании с более чем двумя уровнями, вынуждая к отделению активов, так что каждая становилась единой интегрированной системой, обслуживающей ограниченную географическую область. Еще одной целью PUHCA было удержать холдинговые компании коммунальных услуг, занимающиеся регулируемым бизнесом, от участия в нерегулируемом бизнесе. Закон был основан на выводах и рекомендациях расследования Федеральной торговой комиссии 1928-35 годов в отношении электроэнергетической отрасли. 12 марта 1935 года президент Франклин Д. Рузвельт опубликовал отчет, заказанный им Национальным комитетом по политике в области энергетики. Этот отчет стал шаблоном для PUHCA. Политическая борьба за его принятие была одной из самых ожесточённых в ходе Нового курса , за ней последовали одиннадцать лет судебных апелляций со стороны холдинговых компаний во главе с Electric Bond and Share Company , которая окончательно завершила свой распад в 1961 году.
26 августа 1935 года президент Франклин Д. Рузвельт подписал законопроект. [2]
Закон об энергетической политике 2005 года отменил PUHCA.
Принятие Закона о холдинговых компаниях коммунального обслуживания стало кульминацией тридцатилетней общенациональной борьбы между государственным и частным развитием электроэнергетики в Соединенных Штатах. Другие общественные вопросы, такие как почтовая служба, общественные дороги, школы, социальное обеспечение, национальное медицинское страхование и государственная собственность на производство электроэнергии, были частью глобального явления, в котором большая часть Европы и регионов Соединенных Штатов поддерживала смешанную экономику . Национальная ассоциация электрического освещения и ее компании-члены организовали крупнейшую кампанию по связям с общественностью в США в 1920-х годах. Кампания преследовала две цели: с одной стороны, заклеймить государственную собственность, а с другой — способствовать быстрой консолидации частного сектора в несколько гигантских многоуровневых холдинговых компаний. Почти 2000 городов, имевших государственные системы, во главе с сенатором Небраски Джорджем У. Норрисом , сенатором Монтаны Томасом Дж. Уолшем и губернатором Пенсильвании Гиффордом Пинчотом смогли принять резолюцию Сената 83 1928 года, которая предписывала Федеральной торговой комиссии провести детальное расследование финансов отрасли и пропагандистской войны, развязанной против государственных коммунальных предприятий. Это семилетнее расследование приобрело особое значение после краха Уолл-стрит 1929 года, поскольку ранняя фаза расследования выявила крупномасштабную коррупцию, скрытую в шести-десятислойных пирамидальных структурах холдинговых компаний, которые концентрировали финансовую власть в руках немногих.
В июне 1932 года империя Middle West Utility, одна из крупнейших электрических холдинговых компаний, работающая в 39 штатах США, обанкротилась, уничтожив сбережения сотен тысяч мелких инвесторов по всему Востоку и Среднему Западу. [3] Губернатор Нью-Йорка Франклин Делано Рузвельт , который был сторонником государственной власти, вел кампанию по вопросу реформирования электроэнергетической отрасли и победил на выборах в качестве 32-го президента страны. Его первые годы на посту президента включали крупные проекты общественных работ, такие как Tennessee Valley Authority , Bonneville Power Administration и California's Central Valley Project . Все это были масштабные, финансируемые из федерального бюджета проекты по водоснабжению и электроснабжению, которые давали работу десяткам тысяч людей. Самым важным из этих проектов было Rural Electrification Administration , которое наконец принесло электричество в сельскую Америку, чего избегала городская электроэнергетическая промышленность страны, поскольку не приносило прибыли.
Когда семилетнее расследование Федеральной торговой комиссии подходило к концу, Рузвельт сформировал Национальный комитет по энергетической политике (NPPC), чтобы разобраться в расследовании и его рекомендациях. PUHCA был первоначально запрошен Франклином Делано Рузвельтом в его Втором обращении к Конгрессу о положении страны и основывался на работе, проделанной NPPC. Комитет состоял из федеральных агентств во главе с Робертом Э. Хили , который курировал 63-тысячное электрическое расследование Федеральной торговой комиссии 1928-35 годов . 6 февраля 1935 года законопроект Уиллера-Рэйберна был представлен сенатором Уиллером (S 1725) и представителем Рейберном (HR 5423). Это была одна из нескольких инициатив Нового курса по борьбе с трастами и регулированию ценных бумаг , которые были приняты после краха Уолл-стрит 1929 года и последовавшей за ним Великой депрессии . К 1932 году восемь крупнейших холдинговых компаний коммунального обслуживания контролировали 73 процента электроэнергетической отрасли, принадлежащей инвесторам. [ 4] Их сложные, сильно закредитованные корпоративные структуры было очень трудно регулировать отдельным штатам.
Повестка дня Нового курса столкнулась с самой большой законодательной борьбой по принятию PUHCA. С марта 1928 года Федеральная торговая комиссия (FTC) ежемесячно публиковала отчеты Сенату о своем расследовании электроэнергетической отрасли. 15 ноября 1934 года FTC опубликовала часть 71A своего 94-томного расследования, в котором подытожила многолетнюю «пропагандистскую» войну против широкой общественности и сторонников муниципальной собственности на электроустановки. [5] Консервативные новостные СМИ страны мало освещали текущие публичные слушания FTC или ежемесячные отчеты, но это вскоре изменилось.
20 ноября 1934 года агентство Associated Press опубликовало подробную статью о Национальном комитете по энергетической политике Рузвельта (NPPC). [6] Рузвельт создал NPPC 29 июля 1934 года для рассмотрения и составления отчета по масштабному расследованию FTC в электроэнергетической отрасли. [7] Рузвельт выбрал комиссара по ценным бумагам и биржам и бывшего судью Роберта Э. Хили , который также отвечал за электрическое расследование FTC, для руководства обзором NPPC. В статье был раскрыт весь законодательный план администрации за два месяца до того, как NPPC или FTC опубликовали свои отчеты или рекомендации по электроэнергетической отрасли.
4 января 1935 года Рузвельт объявил о своем плане регулирования электроэнергетической отрасли в своем втором обращении к Конгрессу о положении страны. До завершения расследования FTC оставался еще год, а продолжающиеся финансовые исследования и работа в газовой отрасли все еще не были завершены. Однако 25 января, за три дня до того, как FTC опубликовала сегмент 73A 94-томного расследования [8] в Сенате США, охватывающий ее финансовые рекомендации по электроэнергетическим холдинговым компаниям, крупная холдинговая компания Associated Gas & Electric (AG&E) [9] разместила свою первую большую атакующую рекламу в крупных газетах. [10]
28 января FTC опубликовала 200-страничный отчет, в котором призвала к устранению «зловредных практик и условий» в отрасли, которые выявило ее расследование. В своем резюме от ноября 1934 года FTC задокументировала «пропагандистскую» войну, которая велась против движения за государственную власть, начиная как минимум с 1919 года. Фактически, собственные ежегодные протоколы отрасли четко документируют, что ее кампания против государственной власти была активной с 1890-х годов. В 1906 году была создана кампания «сотрудничества» Национальной ассоциации электрического освещения , отчасти для мониторинга и противодействия общенациональному движению за государственную собственность.
Неотъемлемой частью кампании по сотрудничеству в отрасли была ее дружественная стратегия связей с общественностью в прессе страны. В результате расследование FTC не выглядело заслуживающим освещения в печати. [11] FTC разоблачила общенациональную пропагандистскую кампанию отрасли с точки зрения самой отрасли, чтобы подвергнуть цензуре любое негативное освещение или историю, связанную с ее деятельностью, включая манипуляции с учебниками и радиоиндустрией страны.
Например, М. Х. Эйлсворт, первый президент Национальной вещательной компании (NBC), был также исполнительным директором Национальной ассоциации электрического освещения с 1921 по 1926 год. Именно General Electric основала Radio Corporation of America , которая приобрела первую в стране радиосеть у AT&T и стала называться NBC в 1926 году.
Расследование FTC дало тысячи страниц показаний о том, как электроэнергетическая промышленность страны успешно заручилась поддержкой прессы по всей стране с помощью своей стратегии размахивания рекламными долларами и предоставила ей огромное количество анонимных материалов для публикации. [12] В основном консервативная пресса страны стала союзником отрасли в ее цели заклеймить сообщество муниципальных собственников как неамериканское. Возвращаясь к периоду 1907-13 годов, когда вся страна перешла от муниципального к государственному регулированию электроэнергетической промышленности с созданием государственных агентств, известных как комиссии по коммунальным услугам , этот сдвиг в пользу частных компаний должен был быть оформлен как регрессивный сдвиг в пользу «энергетического траста», как обычно называли крупные электроэнергетические компании, или политики власти «город против штата». Однако консервативная пресса не так представляла борьбу или не то, чего хотел ее рекламный клиент — электроэнергетическая промышленность. Переход от муниципального к государственному регулирующему надзору также представляет собой один из крупнейших примеров захвата регулирования, известного как сложность электроэнергетической отрасли в сочетании с типовыми законами, принятыми между 1907 и 1913 годами, что привело к тому, что комиссии почти полностью состояли из бывших специалистов отрасли. Эта предвзятость стала очевидной, когда 46 из 48 государственных комиссий открыто встали на сторону электроэнергетической отрасли во время публичных слушаний по законопроекту.
Другими словами, расследование задокументировало, что электроэнергетическая промышленность установила личные отношения с владельцами и редакционными советами новостной индустрии и поэтому ежемесячно получала десятки тысяч бесплатных редакционных статей. Во многих случаях собственные пресс-службы отрасли распространяли контент, который местные и национальные газеты затем перепечатывали без указания источника. Те же отношения с прессой затем использовались для создания рамок битвы за остановку законопроекта путем запугивания мелких инвесторов страны пунктом о «смертном приговоре», который пресса повторяла с тех пор.
6 февраля 1935 года, через 9 дней после того, как Федеральная торговая комиссия опубликовала свои выводы и рекомендации [13] по результатам шестилетнего расследования, сенатор Уиллер (SB 1725) и конгрессмен Рейберн (HR 5423) представили законопроект, который стал одной из самых ожесточенных законодательных битв в истории. [14]
Версия законопроекта сенатора Уиллера была представлена в Межгосударственный комитет по торговле Сената, который провел публичные слушания, и поправки были вынесены на голосование и приняты 14 голосами против 2 13 мая. Законопроект был принят полным составом Сената 56 голосами против 32 11 июня. [15] Однако представитель Рейберн столкнулся с полномасштабной войной. Представители были завалены миллионами писем и сотнями тысяч телеграмм с требованием отменить законопроект, а отрасль выстроила союзников, которые представили множество свидетелей-экспертов во время слушаний. В то же время армия незарегистрированных лоббистов штурмовала двери представителей, в то время как печатные СМИ страны были завалены крупными объявлениями и редакционными статьями, выступающими против законодательства.
2 июля заголовки газет по всей стране кричали, что Рузвельт и его «Смертная статья» проиграли, поскольку Палата представителей отозвала ужасный раздел 2 законопроекта. Риторика кампании против закона стала настолько экстремальной, что лоббисты даже утверждали, что Рузвельт планирует захватить отрасль. Даже выдвинув против законопроекта комиссаров по коммунальным услугам страны, но произошла ошибка: всего несколько городов в стране указаны в качестве источника почти всех телеграмм, отправленных в Конгресс. В тот же день, когда статья была отозвана, Сенат организовал новый комитет для расследования лоббирования. Сенатор от Алабамы Хьюго Блэк был назначен ответственным за следственный комитет, и Палата также открыла специальный комитет, который возглавил сторонник отрасли, использовавший свое время для нападок на президента.
Черный комитет быстро докопался до сути того, что было фальшивой общенациональной кампанией, организованной электроэнергетической промышленностью, чтобы создать видимость реального общественного несогласия с законодательством. 8 августа Блэк выступил в прайм-тайм общенационального радио, чтобы рассказать о войне стоимостью 5 миллионов долларов (теперь эквивалентной 93 миллионам долларов), развязанной против законодательства. Он также указал пальцем на главу AG&E, Говарда К. Хопсона , которого комитет вызвал в суд, но до сих пор не нашел. Его почти обанкротившаяся компания потратила более 700 000 долларов, выступая против законодательства. Было обнаружено, что AG&E стоит за примерно 250 000 фальшивых телеграмм, которые выдавали себя за граждан, не знавших, что их имена были прикреплены к телеграммам. Слушания задокументировали уничтожение данных электроэнергетических компаний [16] в отчаянной попытке скрыть миллионы писем и телеграмм фальшивого движения, в которых даже офисы Western Union, которые запустили десятки тысяч телеграмм, случайно удалили свои записи вопреки политике компании. В конечном итоге Western Union удалось отследить 97 000 поддельных телеграмм, часть из которых была сожжена.
Другие важные вопросы, связанные с заявлениями сенаторов о том, что их телефоны прослушивались электросетевыми компаниями, и отчетом FTC о масштабном уклонении от уплаты налогов вплоть до взяточничества, всплыли в ходе расследования лоббирования Черным комитетом. Агрессивное использование Черным комитетом тактики, часто применяемой против менее влиятельных граждан, до сих пор используется консерваторами в качестве исторического примера злоупотреблений со стороны правительства.
Еще более драматичным образом следственный комитет Палаты представителей первым нашел Хопсона, а затем использовал свою повестку, чтобы защитить его от расследования Сената, но позволил Хопсону продвигать сторону отрасли. Позже выяснилось, что брат представителя Коннера получил 25 000 долларов от отрасли, и другие члены комитета в конечном итоге смогли заблокировать попытку председателя защитить Хопсона, поместив его под домашний арест, а затем немедленно освободив его, что по закону не позволило бы Сенату его заполучить. Скандал дал Рузвельту и другим сторонникам законопроекта возможность склонить Палату представителей к повторному голосованию, которое в конечном итоге было принято 24 августа 222 голосами против 112. В конечном итоге Хопсон был признан виновным в краже 20 миллионов долларов у налогоплательщиков Associated Gas & Electric.
Так называемый пункт о «смертном приговоре» сохранился — самые дорогостоящие лоббистские кампании XX века провалились.
Разговоры о юридических проблемах были в новостях в тот день, когда конгресс принял закон Уиллера-Рэйберна. [17] 24 сентября Институт электричества Эдисона обратился в суд, оспаривая конституционность PUHCA. [18] По данным Associated Press, 2 октября Федеральная торговая комиссия подала жалобу, обвиняющую Национальную ассоциацию производителей электрооборудования Нью-Йорка и 16 производителей-членов в «незаконном объединении, сговоре и соглашении об ограничении конкуренции». [19] В тот же день еще один иск против PUHCA был подан в Окружной суд Соединенных Штатов в Мэриленде для попечителей American States Public Service Co. [20]
После подписания президентом Рузвельтом 26 августа 1935 года законопроекта Уиллера-Рейберна Комиссия по ценным бумагам и биржам начала процесс подготовки к реализации двух основных частей (Раздел I и II) закона, который теперь называется Законом о холдинговых компаниях коммунального обслуживания 1935 года. Как указано в годовом отчете Комиссии по ценным бумагам и биржам за 1936 год, агентство приняло 7 новых правил и 11 форм, которые электроэнергетические компании должны были заполнить при регистрации, поскольку все они должны были сделать это до 31 декабря 1935 года. К июню 1936 года зарегистрировались только 65 компаний, а еще 375 запросили освобождение.
К 7 декабря 1935 года в 13 различных окружных судов США по всей стране было подано сорок пять исков от имени более 100 компаний. В этот же день Генеральный прокурор США и Главный юрисконсульт SEC подали ходатайство в Верховный суд США о приостановлении всех вышеуказанных исков до тех пор, пока Верховный суд не определит законность PUHCA в деле Securities and Exchange Commission v, Electric Bond and Share Company. 26 ноября 1935 года SEC в соответствии со своими прямыми полномочиями в соответствии с разделом 18 Закона подала иск в Окружной суд Южного округа Нью-Йорка против Electric Bond and Share Company и четырнадцати других холдинговых компаний. Все остальные иски против SEC были отклонены, за исключением одного, который был решен в пользу SEC — в деле Public Utility Investing Corporation. v. Utilities Power and Light Corporation. (82 F. 2d. 21, CCA, 4th, 1936), где суд установил, что акт регистрации не нанес непоправимого ущерба компании. [21]
28 марта 1938 года Верховный суд США вынес решение в пользу SEC и Закона о коммунальных услугах 1935 года, предоставив ему полное право на исполнение Закона. В течение 3 месяцев в SEC зарегистрировались 142 холдинговые компании, которые составили 51 отдельную систему коммунальных услуг, включающую 524 индивидуальных холдинга и 1524 субхолдинговых и операционных компаний. Примером драматического воздействия закона было задокументировано дело Columbia Gas & Electric Corporation, где капитал, представленный обыкновенными акциями, был сокращен с $194 349 005,62 до $12 304 282,00, в общей сложности $182 044 723,62 за счет ликвидации коррумпированных структур холдинговых компаний. [22]
В 1940 году расследования Конгресса в отношении брокерских фирм, страховых компаний и их связей с электроэнергетической промышленностью выявили, что Middle South Utilities, Southern Group и Electric Bond and Share Company финансировались Morgan Stanley [23] , а Уолл-стрит имела финансовое влияние почти на 80% электроэнергетической промышленности страны.
Закон требовал, чтобы Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) одобрила холдинговую компанию, занимающуюся некоммунальным бизнесом, и такие предприятия должны были быть отделены от регулируемого бизнеса коммунальной компании. Холдинговые компании должны были зарегистрироваться в SEC, которая затем проводила административные процедуры , чтобы ограничить каждую холдинговую компанию владением единой интегрированной электрической системой (с некоторыми исключениями) посредством продажи ценных бумаг других коммунальных и не связанных компаний. [24]
Акт также уполномочил SEC выровнять корпоративную структуру коммунальных служб, чтобы удалить ненужные корпоративные слои. Отдельные действующие коммунальные компании могли централизовать определенные бизнес-операции в центральных сервисных компаниях, но все сервисные компании будут подчиняться регулированию SEC и Федеральной энергетической комиссии . (В 1977 году Федеральная энергетическая комиссия была заменена Федеральной комиссией по регулированию энергетики (FERC)).
В результате, когда государственная комиссия по коммунальным услугам регулировала деятельность коммунального предприятия в определенном штате, плательщики тарифов этого штата оплачивали только ту долю расходов компании общего обслуживания, которая связана с электрической компанией этого штата и которая была выделена ей в соответствии с утвержденными Комиссией по ценным бумагам и биржам формулами, чтобы не допустить двойного возмещения расходов холдинговой компанией, если она осуществляет свою деятельность в более чем одном штате.
Поскольку Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) строго следила за соблюдением положения PUHCA о продаже активов в своих разбирательствах и предписала продажу всех корпоративных активов, за исключением одной интегрированной электрической системы, затронутые холдинговые компании подали добровольные планы продажи активов. [25] В результате к 1948 году холдинговые компании добровольно продали активы на сумму около 12 миллиардов долларов, а количество дочерних компаний, контролируемых затронутыми холдинговыми компаниями, сократилось с 1983 до 303. [25]
Важное положение запрещало продажу товаров или услуг между филиалами холдинговой компании с целью получения прибыли. Эти правила не позволяли коммунальным предприятиям повышать свои регулируемые тарифы на основе себестоимости путем искусственного завышения цен, выплачиваемых компаниями-операторами коммунальных услуг, сверх того, что платил центральный филиал по закупкам.
Одно из заметных последствий этого положения было для электрических трамваев . Большинство компаний, занимающихся электрическим трамваем, были частными компаниями, принадлежавшими холдинговым компаниям электросетей. Трамвайные компании, как правило, не регулировались, в то время как электросети регулировались. Инвестируя напрямую в транзитные компании, электрические компании были « дойными коровами » даже во время Великой депрессии и смогли увеличить базу своей ограниченной доходности от инвестиций.
Результатом этого положения стало разукрупнение компаний, занимающихся электрическим трамваем, принадлежащих коммунальным службам, которые затем были приобретены различными сторонами и очень часто демонтированы для замены автобусами или безрельсовыми троллейбусами . Самым крупным последствием разукрупнения стал общенациональный демонтаж трамваев General Motors .
На протяжении многих лет коммунальная отрасль и потенциальные владельцы коммунальных услуг активно лоббировали в Конгрессе отмену PUHCA, утверждая, что он устарел. Например, в 1989 году у Стэндли Х. Хоха, генерального директора General Public Utilities (GPU), было два мандата как у лидера: упорядочить управление и снизить затраты, а также бороться за отмену Закона о холдинговых компаниях Public Utility 1935 года. [26]
8 августа 2005 года Закон об энергетической политике 2005 года был принят обеими палатами Конгресса и был подписан в качестве закона, отменяющего PUHCA. Отмена вступила в силу 8 февраля 2006 года. Он был заменен набором законов под названием «Закон о холдинговых компаниях коммунального обслуживания 2005 года», который предоставил FERC ограниченную роль в распределении расходов многоштатных холдинговых компаний коммунального обслуживания по отдельным действующим дочерним компаниям. [27] Были возражения потребителей, экологов, профсоюзов и кредитных рейтинговых агентств против нового закона.
В Акте 2005 года было много положений, которые применялись только к дочерним компаниям по электроэнергии, исключая дочерние компании холдинговых компаний по природному газу. 8 декабря 2005 года FERC рекомендовала Конгрессу внести поправки в Акт 2005 года, чтобы предоставить FERC полномочия по распределению затрат на дочерние компании по газу и более широкие полномочия по обеспечению соблюдения в отношении дочерних компаний по газу, [28] но Конгресс не отреагировал на запрос FERC.