Благодаря привлечению детального научного и другого опыта в политику, процесс нормотворчества стал средством, с помощью которого были созданы некоторые из наиболее далеко идущих правительственных постановлений 20-го века. Например, научно обоснованные нормативы имеют решающее значение для современных программ по защите окружающей среды , безопасности пищевых продуктов и безопасности на рабочем месте . Однако рост количества нормативных актов вызвал критику в отношении того, что процесс нормотворчества снижает прозрачность и подотчетность демократического правительства . [1]
Введение
Законодательные органы полагаются на нормотворчество, чтобы добавить к политике более детальный научный, экономический или отраслевой опыт, конкретизируя более широкие полномочия по утверждению законодательства. Например, обычно законодательный орган принимает закон, обязывающий установить стандарты безопасной питьевой воды, а затем поручает агентству разработать список загрязнителей и безопасные уровни посредством нормотворчества.
Возникновение процесса нормотворчества само по себе является предметом политических разногласий. Многие считают, что неясное и сложное нормотворчество имеет тенденцию подрывать демократический идеал правительства, за которым пристально наблюдают и подотчетны своим гражданам.
Цели
Хотя на исполнительные органы обычно возлагается ответственность за исполнение, а не обнародование схем регулирования, сегодня широта и глубина регулирования затрудняет, а то и делает невозможным, законодательным органам определение деталей современных схем регулирования. В результате уточнение этих деталей в основном делегируется агентствам по нормотворчеству.
Добавляем детали реализации. Например, законодательство об эффективности автомобильного топлива часто делегирует разработку реальных испытаний двигателей, используемых для расчета «пробег по городу» и «пробег по шоссе».
Добавление гибкости. Более подробные правила допускают более детальный подход к различным условиям, чем это мог бы сделать единый законодательный стандарт. Более того, правила, как правило, легче изменить по мере появления новых данных или технологий.
Нахождение компромисса. В некоторых случаях разделенный законодательный орган может достичь соглашения по компромиссному законодательному стандарту, в то время как каждая сторона надеется, что правила реализации будут более благоприятными для ее дела.
Закон о ведении домашнего хозяйства, 5 USC § 301, который дает руководителям агентств право устанавливать правила для сотрудников агентств.
Закон о гибкости регулирования , 5 USC §§ 601 и последующие, который требует от агентств учитывать потребности малых предприятий при разработке правил.
Закон о сокращении бумажной работы , 44 USC §§ 3501 и последующие, который ограничивает полномочия агентства по сбору информации от общественности.
Закон о пересмотре Конгресса , 5 USC §§ 801–808, который дает Конгрессу право проверять и накладывать вето на любое постановление агентства.
Закон об ассигнованиях на независимые офисы 1952 года, 31 USC §§ 9701, который ограничивает полномочия агентств устанавливать плату с пользователей.
Исполнительный указ 12866 , который требует от агентств использовать баланс затрат и выгод во всех нормативных действиях.
Например, типичное федеральное нормотворчество в США будет содержать следующие шаги:
Законодательство . Конгресс США принимает закон, содержащий органический статус , который создает новое административное агентство и определяет общие цели, которые агентство должно преследовать посредством своего нормотворчества. Аналогичным образом, Конгресс может предписать такие цели и обязанности по установлению норм уже существующему агентству.
Когда агентство приступает к разработке правила, оно должно подать в OMB заявление о включении правила в «Повестку дня регулирования». [3]
В процессе разработки правила, перед публикацией в Уведомлении о предлагаемом нормотворчестве, агентство должно «консультироваться с представителями общественности» [4] для оценки следующего: [5]
(i) необходим ли предлагаемый сбор информации для надлежащего выполнения функций агентства; (ii) точность оценки агентства бремени; (iii) как повысить качество, полезность и ясность собираемой информации; и (iv) минимизировать нагрузку по сбору информации на тех, кто должен отвечать.
Предварительное уведомление о предлагаемом нормотворчестве . Этот необязательный шаг влечет за собой публикацию первоначального анализа предмета, проведенного агентством, часто с просьбой заблаговременно высказать мнение общественности по ключевым вопросам. Любые данные или сообщения, касающиеся предстоящего правила, будут доступны для ознакомления общественности. Иногда создается совет потенциально затрагиваемых сторон для проведения взаимных переговоров по предмету нормотворчества, что в противном случае привело бы к тупиковой оппозиции со стороны заинтересованной стороны. [6] Обычно это называют « согласованным нормотворчеством », [6] и в результате получается более индивидуальное предлагаемое правило. ANPRM может стать полезной возможностью для агентства собрать некоторую информацию и отзывы, необходимые для последующих шагов.
Если правило является «экономически значимым» в соответствии с Исполнительным указом 12,866 [7], тогда агентство должно подготовить анализ регулятивного воздействия в соответствии с Циркуляром A-4 OMB, прежде чем агентство опубликует Уведомление о предлагаемом принятии правил. [8]
Любое правило [9] , которое налагает или изменяет какое-либо бремя «сбора информации» для общественности, должно быть представлено директору OMB с «объективно подтвержденными» оценками не позднее момента Уведомления о предлагаемом принятии правил. [10] В рамках этой подачи агентство должно подтвердить или продемонстрировать (в зависимости от условий), а также предоставить запись в подтверждение сертификации, [11] что:
(a) информация, подлежащая сбору, «необходима для надлежащего выполнения функций агентства»; [12]
(b) агентство не стремится к «ненужному дублированию» сбора «информации, которая в противном случае была бы разумно доступна агентству»; [13]
(c) агентство «предприняло все разумные меры для обеспечения того, чтобы предлагаемый сбор информации… был наименее обременительным из необходимых»; [14] и (d) правила «написаны с использованием простой, последовательной и недвусмысленной терминологии». [15]
Предлагаемое правило . На этом этапе агентство публикует предлагаемые нормативные формулировки в Федеральном реестре ; в котором печатается обсуждение обоснования и анализа правила, а также ответ агентства на любые публичные комментарии по предварительному уведомлению.
Общественное обсуждение . После публикации предлагаемого правила в Федеральном реестре начинается период общественного обсуждения, позволяющий общественности направлять в агентство письменные комментарии. Большинство агентств обязаны реагировать на каждый вопрос, поднятый в комментариях. В зависимости от сложности правила периоды комментариев могут длиться от 30 до 180 дней.
Последнее правило. Обычно предлагаемое правило становится окончательным с некоторыми незначительными изменениями. На этом этапе агентство публикует полный ответ на вопросы, поднятые в комментариях общественности, а также обновленный анализ и обоснование правила, включая анализ любых новых данных, представленных общественностью. В некоторых случаях агентство может опубликовать второй проект предлагаемого правила, особенно если новый проект настолько отличается от предлагаемого правила, что поднимает новые вопросы, которые не были вынесены на общественное обсуждение. Это снова появляется в Федеральном реестре , и если общественность или заинтересованные стороны не предпринимают дальнейших шагов, это кодифицируется в Своде федеральных правил .
Судебный пересмотр . В некоторых случаях представители общественности или регулируемые стороны подают иск, утверждая, что нормотворчество является ненадлежащим. Хотя суды, как правило, с большим уважением относятся к технической экспертизе агентства, они внимательно проверяют, превышает ли постановление нормотворческие полномочия, предоставленные санкционирующим законодательством, и правильно ли агентство соблюдает процесс публичного уведомления и комментариев.
Дата вступления в силу . За исключением чрезвычайных обстоятельств, правило не вступает в силу в течение некоторого времени после его первоначальной публикации, чтобы позволить регулируемым сторонам прийти к его соблюдению. Некоторые правила предусматривают несколько лет для соблюдения.
«Гибридное» нормотворчество . Не юридический термин, но описывает тип нормотворчества, осуществляемый агентствами, который находится где-то между формальным (с слушанием и протоколированием) и неформальным (с процедурами уведомления и комментариев, описанными выше). Гибридное нормотворчество обычно включает в себя процедурные аспекты, предназначенные для вынесения судебного решения, например, официальное слушание, на котором заинтересованные стороны приводятся к присяге и подвергаются перекрестному допросу. Законодательная конструкция Закона об административных процедурах , а также постановление Верховного суда по делу Vermont Yankee Nuclear Power Corp. против Совета по защите природных ресурсов, Inc. [ 16] делают гибридное нормотворчество правильным только тогда, когда это специально предусмотрено Конгрессом США. .
В Соединенных Штатах, когда агентство публикует окончательное правило, оно обычно вступает в силу не ранее, чем через тридцать дней после даты публикации в Федеральном реестре. Если агентство хочет, чтобы правило вступило в силу как можно скорее, оно должно привести «вескую причину» (убедительные причины), объясняющую, почему это отвечает общественным интересам.
Важные правила (определенные Исполнительным указом 12866) и основные правила (определенные Законом о справедливости регулирования малого бизнеса) должны иметь отсрочку вступления в силу на 60 дней. [17]
Правила нормотворчества
Большинство современных нормотворческих органов имеют традицию общего права или конкретный основной закон, который по существу регулирует деятельность регулирующих органов, подчиняя процесс нормотворчества стандартам надлежащей правовой процедуры , прозрачности и участия общественности .
Европейская комиссия недавно разработала новые стандарты на основе идей, изложенных в «Белой книге по управлению». Эта попытка была предпринята после ирландского голосования «против» в 2001 году, направленного на устранение опасений по поводу того, что общественность воспринимает законодательные и нормотворческие процессы Комиссии как слишком далекие от мнения граждан.
Использование в частной промышленности
Частные нормотворческие органы, такие как Internet Engineering Task Force , Java Community Process и другие технические сообщества, приняли аналогичные принципы и структуры для обеспечения справедливости, прозрачности и тщательности. Хотя механизмы различаются, эти усилия следуют одной и той же схеме: открытый протокол нормотворчества, публичная публикация предложений и возможность общественного обсуждения этих предложений до их окончательной доработки.
Нормотворческий аппарат
Участие общественности требует наличия у агентства некоторых официальных методов общения с общественностью. Как правило, агентства выпускают официальный бюллетень или периодическое издание для публикации всех уведомлений о нормотворчестве, например Федеральный реестр . Как только правило становится окончательным, язык самого правила (а не вспомогательного анализа или данных) кодифицируется в официальном своде правил, например, в Своде федеральных правил (CFR).
По сути, подотчетность системы нормотворчества предполагает, что общественность принимает к сведению все уведомления в Федеральном реестре, который может занимать более ста страниц в день. На практике многие отраслевые или общественные лоббисты и юристы ежедневно отслеживают содержание Федерального реестра по электронной почте от имени своих избирателей или клиентов.
Общественные комментарии – это основа способности общественности участвовать в процессе нормотворчества. Нормотворческое агентство обычно обязано рассмотреть и опубликовать письменный ответ на все комментарии. Хотя громкие нормативные акты могут включать публичные слушания, большинство нормотворческих актов просто отмечаются в Федеральном реестре с требованием предоставить письменные комментарии к установленному сроку.
Привлечение агентств к ответственности за объективное, основанное на фактах нормотворчество требует ведения формального учета фактов и анализа, лежащего в основе правила. Агентства должны собирать и публиковать записи о нормотворчестве , включающие всю информацию, рассматриваемую как часть процесса нормотворчества.
Эти записи могут быть огромными и могут легко заполнить сотни ящиков. Заинтересованные стороны обычно должны посетить хранилище агентства, чтобы проверить и скопировать эту запись. В Соединенных Штатах федеральное правительство движется к размещению протоколов нормотворчества на сайте www.regulations.gov. По состоянию на август 2006 года подтверждающая документация для 37% новых нормотворений была доступна в Интернете. К августу 2007 года она была доступна для 80% новых нормотворений. Заинтересованные стороны часто просматривают данные агентства, чтобы найти недостатки в рассуждениях агентства. Кроме того, комментарии заинтересованных сторон к правилу затем становятся частью этой записи.
Нормотворчество и суды
В США заинтересованные стороны могут подать в суд с требованием, чтобы судья рассмотрел процесс нормотворчества после того, как правило будет окончательно доработано. Заинтересованные стороны часто подают в суд на нормотворческое агентство, прося суд обязать агентство пересмотреть решение. Например, экологические группы могут подать в суд, утверждая, что это правило слишком мягкое для промышленности; или отраслевые группы могут подать в суд, утверждая, что правило слишком обременительно.
Традиционно суды неохотно берут на себя роль технических экспертов и вновь рассматривают решения, принятые в результате детального анализа агентства. Однако суды проверяют, соответствует ли нормотворчество стандартам нормотворческого процесса. Основа такого рассмотрения судами может быть ограничена определенными вопросами справедливости или процедурами, гарантирующими, что к обеим сторонам спора относятся одинаково до принятия какого-либо решения , или что решение не является явно необоснованным (согласно канадскому законодательству) или Уэднсбери . необоснованность (согласно британскому законодательству) или аналогичные доктрины, описанные ниже.
Эти полномочия по пересмотру административных решений, хотя часто и регулируются законом, первоначально были разработаны на основе королевских прерогативных приказов английского права , таких как приказ мандамуса и приказ certiorari .
Таким образом, недостаточно просто заявить, что нормотворческий орган мог бы выполнить свою работу лучше. Вместо этого, согласно административному законодательству США, чтобы попросить суд распорядиться об изменении правила, сторона должна доказать, что правило:
Произвольный и капризный и/или не подтвержденный записью. Чаще всего возражающие утверждают, что, даже если судья не является экспертом, судья может сказать, что в данных или анализе агентства существует очевидный пробел. Суд может вмешаться, если он придет к выводу, что не существует разумного способа, которым агентство могло бы разработать правило, учитывая доказательства, содержащиеся в протоколе нормотворчества. Суд может отправить правило обратно в агентство для дальнейшего анализа, обычно предоставляя агентству право решать, следует ли изменить правило, чтобы оно соответствовало существующей записи, или внести поправки в запись, чтобы показать, как они пришли к исходному правилу. Если суд возвращает решение агентству, это почти всегда предполагает дополнительное уведомление и период общественного обсуждения.
Превышает установленные законом полномочия. Зачастую противники нормы утверждают, что она не соответствует инструкциям разрешающего законодательства. Правила могут превышать установленные законом полномочия, если они слишком строгие или слишком мягкие. Если закон предписывает агентству издать постановление о запрете химического вещества, но агентство издает правило, которое вместо этого устанавливает уровни безопасного использования (или наоборот), суд может обязать агентство издать новое правило.
Выскочить из ниоткуда. Иногда заинтересованные стороны утверждают, что окончательное правило содержит положения, которые никогда не проверялись в период общественного обсуждения. Суд может вмешаться, если обнаружит, что комментирующая общественность не могла предвидеть новые положения и предоставить комментарии. Если это так, то новые положения, выражаясь красочной юридической формулировкой, являются «громом среди ясного неба», а не разумной коррекцией курса в процессе нормотворчества. Часто агентства проверяют несколько вариантов на этапе предлагаемых правил, чтобы иметь возможность прокомментировать весь спектр рассматриваемых правил.
^ Шенброд, Дэвид (2008). "Делегация". В Хамови, Рональд (ред.). Энциклопедия либертарианства . Таузенд-Оукс, Калифорния: SAGE ; Институт Катона . стр. 117–18. дои : 10.4135/9781412965811.n74. ISBN 978-1412965804. LCCN 2008009151. OCLC 750831024. ...[L]законодатели могут требовать кредита на ожидаемые выгоды..., но перекладывать вину на агентство за затраты и разочарование в ожиданиях....
^ Дэвид Э. Баунди, PTAB - это не суд по статье III, Часть 1: Учебник по нормотворчеству Федерального агентства , American Bar Ass'n, Landslide, vol. 10 нет. 2 стр. 9–13 (ноябрь–декабрь 2017 г.) здесь или здесь
^ 5 USC § 602 (а); Исполнительный указ 12,866 (с поправками), § 4(b). Например, см. Министерство торговли, Полугодовая программа регулирования, весна 2009 г., 74 Fed. Рег. 21887–914 (11 мая 2009 г.).
^ Требование «проконсультироваться с представителями общественности» перед Уведомлением о предлагаемом принятии правил (NPRM) не содержится буквально в тексте закона, но вытекает из взаимозависимости между необходимыми шагами и практической реальностью, которую имеют большинство агентств. не имеет внутренних источников объективной информации о затратах на соблюдение требований и может получить объективную информацию о затратах только путем консультации с общественностью. Для запросов на сбор информации, содержащихся в предлагаемом правиле, 44 USC § 3507(d)(1)(A), 5 CFR § 1320.5(a)(3) и § 1320.11(b) требуют, чтобы агентство представило ICR в OMB». как можно скорее, но не позднее даты публикации уведомления о предлагаемом нормотворчестве в Федеральном реестре». В соответствии с 44 USC § 3507(a)(1)(D)(ii)(V) и 5 CFR § 1320.5(a)(iv) агентство также обязано опубликовать в Федеральном реестре уведомление, «устанавливающее… оценку бремени, которое возникнет в результате сбора информации». § 3506(c)(1)(A)(iv) и § 1320.8(a)(4) требуют, чтобы любая оценка нагрузки, представляемая директору OMB, в том числе согласно § 3507(d)(1)(A), была «объективно поддерживается». Для типов бремени, предусмотренных большинством агентств по нормотворчеству (т.е. новых требований к содержанию или форме документов), единственным практическим источником «объективной поддержки» оценок бремени является «совещание» с адвокатами, выполняющими аналогичную работу. Этот набор событий критического пути требует достаточных консультаций с общественностью перед Уведомлением о предлагаемом принятии правил, чтобы разрешить включение и поддержку «объективно подтвержденных оценок» в NPRM и в представлениях в OMB в соответствии с Законом о сокращении бумажной работы.
^ 44 USC § 3506(c)(2) и 5 CFR § 1320.8(d)(1).
^ ab «См. Закон об административных процедурах, 5 USC 561 и далее». Архивировано из оригинала 10 апреля 2008 г. Проверено 5 июня 2008 г.
^ Административный указ 12,866 § 3(f) определяет «значительное регулирующее действие» как любое принятие правила, которое может привести к принятию правила, которое может: (1) Оказать ежегодное влияние на экономику в размере 100 миллионов долларов или более или отрицательно повлиять на экономику материальным способом экономика, сектор экономики, производительность, конкуренция, рабочие места, окружающая среда, общественное здравоохранение или безопасность, а также государственные, местные или племенные органы власти или сообщества; (2) Создать серьезное несоответствие или иным образом помешать действию, предпринятому или запланированному другим агентством; (3) Существенно изменить бюджетные последствия пособий, грантов, сборов за пользование или программ кредитования или прав и обязанностей их получателей; или (4) Поднимать новые юридические или политические вопросы, вытекающие из юридических мандатов, приоритетов Президента или принципов, изложенных в настоящем Исполнительном указе.
^ Исполнительный указ № 12 866 доступен по адресу http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/eo12866/index_eo12866.html. Циркуляр А-4 находится по адресу http://www.whitehouse.gov/omb/circulars/a004/a-4.pdf.
^ Опубликовано ли это правило в Своде федеральных правил, руководящем документе или каком-либо другом документе.
^ Чтение 44 USC § 3507(d)(1) и § 3506(c)(2)(A) вместе.
^ 44 USC § 3506(c)(3) и 5 CFR § 1320.9.
^ 44 USC § 3506(c)(3)(A) и 5 CFR § 1320.5(d)(1)(i) («Чтобы получить одобрение OMB на сбор информации, агентство должно продемонстрировать, что оно приняло все разумные меры). шаг для обеспечения того, чтобы предлагаемый сбор информации: (i) был наименее обременительным, необходимым для надлежащего выполнения функций агентства…»).
^ 44 USC § 3506(c)(3)(B) и 5 CFR § 1320.5(d)(1)(ii).
^ 44 USC § 3506(c)(2)(A)(iv) и 5 CFR § 1320.5(d)(1)(i).
^ См. Vermont Yankee Nuclear Power Corp. против Совета по защите природных ресурсов, Inc, 435 US 519 (1978), сайт Университета штата Луизиана - Закон о медицине и общественном здравоохранении.
^ «Руководство по процессу нормотворчества» (PDF) . www.federalregister.gov . Управление Федерального реестра . Проверено 19 ноября 2016 г. .
.png/1280px-Rulemaking_Approach-1_(51254291264).png)