Формула Барнетта — это механизм, используемый Казначейством Соединенного Королевства для автоматической корректировки сумм государственных расходов, выделяемых Северной Ирландии , Шотландии и Уэльсу, для отражения изменений в уровнях расходов, выделяемых на государственные услуги в Англии , Шотландии и Уэльсе , по мере необходимости. Формула применяется к большой части, но не ко всем бюджетам децентрализованных правительств — в 2013–2014 годах она применялась примерно к 85% общего бюджета шотландского парламента. [1]
Формула названа в честь Джоэла Барнетта , который разработал ее в 1978 году [2], будучи главным секретарем казначейства , в качестве краткосрочного решения для разрешения мелких споров в Кабинете министров в преддверии референдумов о передаче полномочий в Шотландии и Уэльсе в 1979 году .
Формула Барнетта, как утверждается, «не имеет юридического статуса или демократического обоснования» [3] и, будучи всего лишь условностью, может быть изменена по желанию Казначейства. Сам Барнетт позже назвал обещание 2014 года продолжать использовать ее «ужасной ошибкой». [4] В 2009 году Комитет Палаты лордов по формуле Барнетта пришел к выводу, что «формула Барнетта больше не должна использоваться для определения ежегодных увеличений блочного гранта для автономных администраций Соединенного Королевства... Должна быть введена новая система, которая распределяет ресурсы между автономными администрациями на основе четкой оценки их относительных потребностей». [5]
Во время референдума о независимости Шотландии в 2014 году формула Барнетта привлекла всеобщее внимание, учитывая более высокий уровень государственных расходов в Шотландии. [2]
Ее принцип заключается в том, что любое увеличение или сокращение расходов в Англии автоматически приведет к пропорциональному увеличению или сокращению ресурсов для автономных правительств в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии. Аналогичные положения применяются к категориям расходов, которые контролируются только некоторыми автономными правительствами. Формула не применяется ко всем государственным расходам, но является вариантом по умолчанию, если не принято никаких других решений. Расходы распределяются целиком , а не по службам, что позволяет каждой автономным администрациям распределять эти средства так, как она считает целесообразным.
Для областей финансирования, где соответствующее финансирование центрального департамента правительства охватывает только Англию, например, образование и здравоохранение, формула финансирования Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии состоит из базового уровня плюс увеличения, основанного на увеличении государственных расходов в Англии в сопоставимых программах, применяемых пропорционально текущей численности населения: [3] [6]
Например, в 2000 году население Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса составляло 3,69%, 10,34% и 5,93% (соответственно) от населения Соединенного Королевства (включая Англию, Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию). Для программ в Департаменте здравоохранения фактор сопоставимости для Шотландии и Уэльса составлял 99,7%. Таким образом, если бы 1 млрд фунтов стерлингов был добавлен к запланированным расходам на здравоохранение в Англии, то дополнительная сумма, добавленная к шотландскому блоку, по сравнению с предыдущим годом, составила бы 1 млрд фунтов стерлингов x 10,34% x 99,7% = 103 млн фунтов стерлингов, а сумма, добавленная к валлийскому блоку, составила бы 1 млрд фунтов стерлингов x 5,93% x 99,7% = 59,1 млн фунтов стерлингов. [3]
Для областей финансирования, где соответствующее финансирование центрального правительственного департамента охватывает Англию и Уэльс, таких как Министерство внутренних дел и юридические департаменты, формула финансирования Шотландии и Северной Ирландии состоит из базового уровня плюс увеличения, основанного на увеличении государственных расходов в Англии и Уэльсе в сопоставимых программах, применяемых пропорционально текущей численности населения:
Для областей финансирования, где соответствующее финансирование центрального правительственного департамента охватывает Англию, Уэльс и Шотландию, таких как работа и пенсии, формула финансирования Северной Ирландии состоит из базового уровня плюс увеличения, основанного на увеличении государственных расходов в Англии, Уэльсе и Шотландии в сопоставимых программах, применяемых пропорционально текущей численности населения:
Когда в Англии планируются дополнительные государственные расходы, соответствующие дополнения, которые вносятся в ассигнования на финансирование автономных администраций, называются «последствиями Барнетта». Например, в осеннем заявлении 2011 года были выделены дополнительные средства для содействия реформе предложения в экономике, направленной на стимулирование инвестиций и роста экспорта, отмечая, что там, где расходы были произведены в Англии, «автономные администрации [будут] получать последствия Барнетта для инвестирования в свои ключевые инфраструктурные приоритеты». [7]
Предшественником формулы была формула Гошена 1888 года , введенная Джорджем Гошеном , когда он был канцлером казначейства, как часть предложений по ирландскому самоуправлению . Она распределяла 80% финансирования между Англией и Уэльсом, 11% между Шотландией и 9% между Ирландией; таким образом, шотландская доля составляла 13,75% от англо-валлийской суммы.
К 1970 году, в рамках подготовки к передаче полномочий, были изучены изменения в относительном населении. К тому времени относительное население составляло 85% в Англии и 10% в Шотландии, что означало, что новая формула Барнетта установила изменения в шотландских расходах на уровне 10/85 изменения в Англии (или 11,76%), на 2% ниже изменения, которое получалось при Гошене. Процент населения пересчитывался ежегодно с 1999 года, и шотландская доля изменений была установлена в 2002 году на уровне 10,23% от английской суммы.
Первоначальный расчет был основан на неверных оценках численности населения, и не было предпринято никаких попыток скорректировать исходную линию с учетом этих ошибок [8], хотя изменения в расходах основаны на более текущих цифрах численности населения.
Политическое нежелание управлять задачей внесения изменений, необходимых для перебалансировки существующих расходов, означало, что формула Барнетта применялась только к изменениям. Тем не менее, ожидалось, что по мере того, как инфляция приводила к повторному применению формулы, средние расходы на душу населения на децентрализованные услуги в Шотландии с годами будут все ближе и ближе к английской цифре (так называемое «сжатие Барнетта»).
Подробную информацию о финансировании можно найти в Заявлении о политике финансирования Министерства финансов Ее Величества . [9]
Оценки государственных расходов по регионам приводятся в ежегодной публикации Казначейства Ее Величества «Статистический анализ государственных расходов» (PESA). [10] [11] Эти оценки расходов на душу населения неизменно показывают самые высокие уровни расходов в Северной Ирландии, за которой следуют Шотландия, Уэльс и, наконец, Англия. Например:
Тот факт, что государственные расходы на душу населения в Англии по-прежнему ниже, чем в других регионах, по-прежнему вызывает призывы к пересмотру формулы.
Поскольку эти различия никогда не были сознательной политикой Казначейства или Парламента, это неравенство было названо причиной реформы. Более того, эрозия этих различий с течением времени была очень медленной и неравномерной. Изменение шотландских идентифицируемых расходов в процентах от английских расходов с 2001/02 по 2012/13 составило 121,3% [13] до 119,0%. [14] Предыдущие оценки того, что эти различия исчезнут через 30 лет, теперь кажутся маловероятными.
Средний размер общих идентифицируемых расходов Великобритании на услуги составляет приблизительно £8788. Немедленная отмена формулы Барнетта и корректировка расходов четырех стран до этого среднего значения приведет к значительному снижению на каждого человека в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии, но к увеличению примерно на 3% на человека в Англии.
Хотя это и не подчиняется формуле Барнетта, существуют также значительные различия в определяемых расходах между регионами Англии: в 2012/13 году они составляли от 7638 фунтов стерлингов на Юго-Востоке (87% от среднего показателя по Великобритании) до 9435 фунтов стерлингов в Лондоне (107%). [14]
Как отмечено ниже, не учитываются суммы, собранные за счет налогообложения в каждой из стран-доноров , а также соответствующая фискальная потребность (основанная на таких факторах, как редкость населения, стоимость проезда, уровень безработицы, состояние здоровья, возрастной состав населения, протяженность дорог, зарегистрированные преступления и количество нестандартных жилищ) в каждой области. Формула Барнетта никогда не претендовала на решение этих проблем и была базовым расчетом на основе пропорций населения. [17] [18]
Исследование по оценке потребностей было проведено Казначейством в 1979 году в рамках подготовки к запланированной децентрализации, чтобы оценить относительные потребности только в отношении политических областей, которые должны были быть децентрализованы (т. е. исключая недецентрализованные государственные расходы, такие как социальное обеспечение). Это исследование было обновлено в 1993 году. Оба исследования выявили самую высокую потребность в децентрализованных услугах в Северной Ирландии, за которой следовали Шотландия, Уэльс и, наконец, Англия. В 1979 году Северная Ирландия и Шотландия получили больше средств на расходы на услуги, которые должны были быть децентрализованы, чем предполагала оценка потребностей, а Уэльс — меньше. К 1993 году все три страны увеличили разрыв между оценкой потребностей и фактическими расходами. Однако это не обязательно отражает общую потребность и расходы, включая недецентрализованные услуги.
Оценка потребностей была проведена Независимой комиссией по финансированию и финансам Уэльса (2010), созданной правительством Уэльса. Она использовала формулу распределения, используемую правительством Великобритании для английских регионов, и применила ее к Уэльсу, определив, что Уэльс тогда получал примерно на 3 процента меньше расходов на душу населения, чем получал бы, если бы считался английским регионом. Комиссия смоделировала распределение с помощью формулы регрессии и применила ее к Шотландии и Северной Ирландии. Было обнаружено, что Ирландия финансировалась примерно адекватно, возможно, на один или два процента выше постоянного уровня, но Шотландия получала непропорциональные расходы — около 125 процентов английских расходов на душу населения, тогда как если бы считалась английским регионом, то получила бы 108 процентов.
Барнетт в конечном итоге счел разработанную им формулу несправедливой. В январе 2004 года в The Scotsman он написал: «Это никогда не должно было длиться так долго, но это продолжалось и продолжалось, и это становилось все более несправедливым по отношению к регионам Англии. Я не создавал эту формулу, чтобы дать Шотландии преимущество над остальной частью страны, когда речь идет о государственном финансировании».
По данным Scotland on Sunday , [20] переход к распределению государственных финансов на основе потребностей обойдется Шотландии примерно в 2,5 млрд фунтов стерлингов в год, однако Аудиторская комиссия (Англии и Уэльса) в отчете за 1993 год пришла к выводу, что «оценка потребностей никогда не может быть идеальной или справедливой».
После деволюции , когда уровни финансирования Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии были определены центральным правительством в обзоре расходов с использованием формулы Барнетта, парламент Великобритании голосует за необходимые положения для государственных секретарей Шотландии , Уэльса и Северной Ирландии в рамках лимитов расходов департаментов (DEL) их центральных правительственных департаментов. [21] Затем государственные секретари производят выплаты децентрализованным администрациям из DEL в качестве блочных грантов , что означает, что они могут быть потрачены децентрализованными законодательными органами на любые децентрализованные полномочия по своему усмотрению. [22]
В 2011–2012 годах общий объем финансирования DEL Шотландского офиса составил 27,567 млрд фунтов стерлингов [23] , из которых блочный грант шотландскому парламенту составил 26,985 млрд фунтов стерлингов [24] . Общий объем финансирования DEL Уэльского офиса составил 14,625 млрд фунтов стерлингов, а общий объем финансирования DEL Североирландского офиса составил 10,465 млрд фунтов стерлингов [23] .
Формула Барнетта применяется только к расходам автономных администраций, классифицированным в рамках DEL, которые для Шотландии составляют около 85% от общего бюджета шотландского парламента. [1] Другие источники дохода автономных администраций включают:
Формула Барнетта широко признана спорной, но единого мнения о том, как ее изменить, нет.
Налогообложение и сборы, применяемые только в одной стране или регионе, спорно влияют на формулу Барнетта. В одном примере дополнительная плата за обучение, введенная в Англии, учитывается как дополнительные английские государственные расходы (поскольку дополнительный доход тратится университетами) и, следовательно, эквивалентная сумма из Консолидированного фонда , выплачиваемая за счет общебританского налогообложения, была переведена шотландскому правительству . Утверждалось, что это означало, что только англичане платили за обучение, однако эти деньги делились с шотландскими университетами, несмотря на то, что шотландским студентам, обучающимся в этих университетах, не приходилось вносить никаких дополнительных сборов.
Напротив, если бы шотландский парламент использовал свои полномочия по корректировке налогов, то дополнительные (или уменьшенные) доходы не учитывались бы ни в каких расчетах по формуле Барнетта для блочного гранта для Шотландии.
Еще одно критическое замечание заключается в том, что, несмотря на то, что временами бюджетный баланс Англии почти находится в равновесии между налогами и расходами, она по-прежнему несет ответственность за долги, возникшие на уровне Великобритании из-за заимствований, которые почти полностью были сделаны для автономных государств. [27]
В 2007 году правительство Великобритании приняло решение об отсутствии каких-либо последствий в связи с делом Барнетта в отношении более чем 7 млрд фунтов стерлингов государственных расходов, выделенных на проведение Олимпийских игр 2012 года в Лондоне, несмотря на то, что значительная часть этих расходов должна была быть использована для финансирования реконструкции и транспортной инфраструктуры в районе восточного Лондона. [28] [29] [30]
Отсутствие законодательной базы для формулы касается граждан Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса [ требуется цитата ] . Законодательство о передаче полномочий гласит только, что государственный секретарь каждой страны будет предоставлять грант из тех средств, которые предоставит парламент. Это рассматривается как слишком большая опора на добрую волю Вестминстерского парламента и нарушение независимости переданных исполнительных органов [ требуется цитата ] .
Было предложено решение, основанное на потребностях, как более справедливое, особенно с учетом того, что районы Англии не принимаются во внимание и не сравниваются с тремя автономными нациями Великобритании.
В Северной Ирландии не было никакого обзора механизмов, задействованных в отношении передачи фискальных полномочий и обязанностей — в отличие от Уэльса с Комиссией по деволюции в Уэльсе , Шотландии с Законом о Шотландии 2012 года и Англии с Обзором роста Хезелтина . Шелковая комиссия в Уэльсе была прямо исключена из рассмотрения формулы Барнетта, которая, после более раннего отчета Независимой комиссии по финансированию и финансам Уэльса, была зарезервирована для двусторонних переговоров между двумя правительствами. Первоначальная формула имеет эффект, когда государственные расходы растут, очень постепенно сокращая относительную долю стран с более высокими расходами на душу населения, чем Англия. Поскольку на момент своего отчета Уэльс получил меньше эквивалентных английских регионов, Комиссия предложила нижний предел для формулы Барнетта, чтобы ограничить любое дальнейшее сжатие в случае Уэльса. Это предложение было в конечном итоге принято, и Закон 2017 года установил нижний предел, который гарантировал, что расходы Уэльса на душу населения не упадут ниже 115 процентов от английского уровня. В настоящее время для других автономных администраций такого минимума не существует, хотя в случае Северной Ирландии этот вопрос уже стал предметом дискуссий.
Совет добровольных действий Северной Ирландии подчеркнул проблемы с текущей системой, [31] ключевыми из которых являются потенциал сделать корпоративный налог более привлекательным для инвестиций, а также то, что формула благоприятствует Шотландии в гораздо большей степени, чем Уэльсу или Северной Ирландии. [32]
Шотландская национальная партия указала на то, что было названо сжатием Барнетта . [33] Они указывают, что вместо того, чтобы защищать благоприятную позицию расходов Шотландии, формула Барнетта неуклонно подрывает это преимущество: поскольку она дает равные денежные увеличения (на душу населения), а расходы Шотландии на душу населения выше, чем у Англии, увеличение Шотландии будет меньше в процентном отношении от их общего бюджета, чем у Англии. Например, если для покрытия инфляции необходимо увеличение на 4%, то же самое увеличение денежных средств, которое обеспечивает увеличение на 4% для Англии, может привести к увеличению всего лишь на 3% бюджета Шотландии — после инфляции это будет означать сокращение бюджета на 1% для шотландского правительства. [34] Противники этой точки зрения утверждают, что это не сокращения, а просто более низкие темпы роста, и что конвергенция расходов между странами-донорами не является политической целью нынешнего правительства Великобритании или шотландского правительства. [35] Кроме того, в действительности это снижение происходило крайне медленно — как показано в таблице выше, сокращение идентифицируемых расходов на душу населения в Шотландии со 121,5% от среднего показателя по Великобритании до 115,5% заняло почти 30 лет.
В 2009 году Комитет Палаты лордов по формуле Барнетта пришел к выводу, что «следует ввести новую систему, которая распределяет ресурсы между автономными администрациями на основе четкой оценки их относительных потребностей». [5]
Шотландские либеральные демократы поручили лорду Стилу из Эйквуда исследовать, какие варианты изменения существующего положения существуют. Отчет комиссии Стила [36] был опубликован 6 марта 2006 года и призывал к расширению фискальных полномочий шотландского правительства, аналогичному Соглашению о едином кошельке , которое существует для правительства острова Мэн .
Шотландская национальная партия предложила полную фискальную автономию для Шотландии , которая предоставила бы шотландскому парламенту полный контроль над шотландским налогообложением, результатом чего стал бы откат финансирования, поскольку шотландский парламент выплачивал бы правительству Великобритании грант для покрытия шотландской доли расходов на зарезервированную эмиссию . Этот вариант был отклонен парламентом Великобритании. [37]