Формула Барнетта — это механизм, используемый Казначейством Соединенного Королевства для автоматической корректировки сумм государственных расходов, выделяемых Северной Ирландии , Шотландии и Уэльсу, для отражения изменений в уровнях расходов, выделяемых на государственные услуги в Англии , Шотландии и Уэльсе , в зависимости от обстоятельств. Формула применима к значительной части, но не ко всем бюджетам переданных правительств: в 2013–2014 годах она применялась примерно к 85% общего бюджета шотландского парламента. [1]
Формула названа в честь Джоэла Барнетта , который разработал ее в 1978 году [2], будучи главным секретарем Казначейства , как краткосрочное решение мелких споров в кабинете министров в преддверии запланированной политической передачи полномочий в 1979 году .
Утверждается, что формула Барнетта «не имеет юридической силы или демократического обоснования» [3] и, будучи всего лишь условностью, может быть изменена по желанию Казначейства. Сам Барнетт позже назвал обещание 2014 года продолжать использовать его «ужасной ошибкой». [4] В 2009 году Специальный комитет Палаты лордов по формуле Барнетта пришел к выводу, что «формула Барнетта больше не должна использоваться для определения ежегодного увеличения блочного гранта для автономных администраций Соединенного Королевства... Новая система распределения ресурсов». переданным администрациям на основе явной оценки их относительных потребностей». [5]
Во время референдума о независимости Шотландии в 2014 году формула Барнетта привлекла широкое внимание, учитывая более высокий уровень государственных расходов Шотландии. [2]
Его принцип заключается в том, что любое увеличение или сокращение расходов в Англии автоматически приведет к пропорциональному увеличению или сокращению ресурсов переданных правительств в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии. Аналогичные механизмы применяются к категориям расходов, которые контролируются лишь некоторыми из переданных правительств. Формула не применяется ко всем государственным расходам, но является вариантом по умолчанию, если не принято никаких других решений. Расходы распределяются блоком , а не по видам услуг, что позволяет каждой децентрализованной администрации распределять эти средства по своему усмотрению.
Для областей финансирования, где соответствующее финансирование департамента центрального правительства охватывает только Англию, например, образование и здравоохранение, формула финансирования Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии состоит из базового уровня плюс увеличения, основанного на увеличении государственных расходов в Англии в сопоставимых программах. , применяется пропорционально текущей численности населения: [3] [6]
Например, в 2000 году население Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса составляло 3,69%, 10,34% и 5,93% (соответственно) населения Соединенного Королевства (включая Англию, Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию). Для программ Министерства здравоохранения коэффициент сопоставимости для Шотландии и Уэльса составил 99,7%. Следовательно, если к запланированным расходам на здравоохранение в Англии добавить 1 миллиард фунтов стерлингов, то дополнительная сумма, добавленная к шотландскому блоку по сравнению с прошлым годом, составит 1 миллиард фунтов стерлингов x 10,34% x 99,7% = 103 миллиона фунтов стерлингов, а Сумма, добавленная к валлийскому блоку, составит £1 млрд x 5,93% x 99,7% = £59,1 млн. [3]
Для областей финансирования, где соответствующее финансирование департамента центрального правительства охватывает Англию и Уэльс, таких как Министерство внутренних дел и юридические департаменты, формула финансирования Шотландии и Северной Ирландии состоит из базового уровня плюс увеличения, основанного на увеличении государственных расходов в Англии и Северной Ирландии. Уэльс в сопоставимых программах, применяемых пропорционально нынешнему населению:
Для областей финансирования, где соответствующее финансирование департамента центрального правительства охватывает Англию, Уэльс и Шотландию, таких как работа и пенсии, формула финансирования Северной Ирландии состоит из базового уровня плюс увеличения, основанного на увеличении государственных расходов в Англии, Уэльсе и Шотландии. в сопоставимых программах, применяемых пропорционально нынешнему населению:
Когда в Англии планируются дополнительные государственные расходы, соответствующие дополнения, которые вносятся в ассигнования на финансирование переданных администраций, называются «последствиями Барнетта». Например, в Осеннем заявлении 2011 года были выделены дополнительные средства на поддержку реформы предложения в экономике, направленной на стимулирование инвестиций и роста экспорта, отмечалось, что там, где расходы были осуществлены в Англии, «переданные администрации [получат] сопутствующие доходы Барнетта для инвестирования в свои ключевые инфраструктурные приоритеты». [7]
Конечным предшественником формулы была формула Гошена 1888 года , представленная Джорджем Гошеном , когда он был канцлером казначейства, как часть предложений по ирландскому самоуправлению . В результате 80% финансирования было направлено Англии и Уэльсу, 11% - Шотландии и 9% - Ирландии; следовательно, доля Шотландии составляла 13,75% от суммы Англии и Уэльса.
К 1970 году, готовясь к передаче полномочий, были изучены изменения в относительном населении. К тому времени относительная численность населения составляла 85% в Англии и 10% в Шотландии, а это означает, что новая формула Барнетта установила изменения в шотландских расходах на уровне 10/85 изменения в Англии (или 11,76%), что на 2% ниже, чем изменение, которое было принимается под Гошеном. Процент населения пересчитывается ежегодно с 1999 года, а доля изменений в Шотландии в 2002 году была установлена на уровне 10,23% от суммы в Англии.
Первоначальный расчет был основан на неверных оценках численности населения, и не было предпринято никаких попыток скорректировать базовый уровень с учетом этих ошибок [8], хотя изменения в расходах основаны на более текущей численности населения.
Политическое нежелание справиться с задачей внесения изменений, необходимых для изменения баланса существующих расходов, означало, что формула Барнетта применялась только к изменениям. Тем не менее, ожидалось, что, поскольку инфляция приведет к неоднократному применению формулы, средние расходы на душу населения на переданные услуги в Шотландии с годами будут падать все ближе и ближе к английским показателям (так называемое «сжатие Барнетта»).
Подробную информацию о механизме финансирования можно найти в Заявлении Казначейства Ее Величества о политике финансирования . [9]
Оценки государственных расходов по регионам приводятся в ежегодной публикации Министерства финансов Великобритании « Статистический анализ государственных расходов» (PESA). [10] [11] Эти оценки расходов на человека неизменно показывают самый высокий уровень расходов в Северной Ирландии, за ней следует Шотландия, затем Уэльс и, наконец, Англия. Например:
Тот факт, что государственные расходы на душу населения в Англии по-прежнему ниже, чем в других регионах, продолжает вызывать призывы к пересмотру формулы.
Поскольку эти различия никогда не были сознательно принятой политикой Казначейства или Парламента, это неравенство было названо причиной реформы. Более того, стирание этих различий с течением времени происходило очень медленно и неравномерно. Изменение идентифицируемых шотландских расходов в процентах от английских расходов с 2001/02 по 2012/13 год составило от 121,3% [13] до 119,0%. [14] Предыдущие оценки того, что эти различия исчезнут через 30 лет, теперь кажутся маловероятными.
В среднем в Великобритании общие идентифицируемые расходы на услуги составляют примерно 8788 фунтов стерлингов. Мгновенная отмена формулы Барнетта и приведение расходов четырех стран к этому среднему значению приведет к значительному снижению расходов на каждого человека в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии, но к увеличению примерно на 3% на человека в Англии.
Хотя это и не подпадает под формулу Барнетта, существуют также значительные различия в идентифицируемых расходах между регионами Англии: в 2012/13 году они варьировались от 7 638 фунтов стерлингов на Юго-Востоке (87% от среднего показателя по Великобритании) до 9 435 фунтов стерлингов в Лондоне (107% от среднего показателя по Великобритании). %). [14]
Как отмечено ниже, не учитываются суммы, собранные в результате налогообложения в каждой из стран базирования , а также соответствующие финансовые потребности (основанные на таких факторах, как редкость населения, стоимость поездок, уровень безработицы, здоровье, возрастное распределение населения). , длина дорог, зарегистрированные преступления и количество некачественного жилья) в каждом районе. Формула Барнетта никогда не претендовала на решение этих проблем и представляла собой базовый расчет, основанный на пропорциях населения. [17] [18]
Исследование по оценке потребностей было проведено Казначейством в 1979 году в рамках подготовки к запланированной передаче полномочий, чтобы оценить относительные потребности только в отношении тех областей политики, которые должны были быть переданы (т.е. исключая непередаваемые государственные расходы, такие как социальное обеспечение). Это исследование было обновлено в 1993 году. Оба исследования выявили наибольшую потребность в автономных услугах в Северной Ирландии, за ней следует Шотландия, затем Уэльс и, наконец, Англия. В 1979 году Северная Ирландия и Шотландия получили больше средств на услуги, которые должны были быть переданы, чем предполагала оценка потребностей, а Уэльс — меньше. К 1993 году во всех трех странах увеличился разрыв между оценкой потребностей и фактическими расходами. Однако это не обязательно отражает общие потребности и расходы, включая недецентрализованные услуги.
Оценка потребностей была проведена Независимой комиссией по финансированию и финансам Уэльса (2010 г.), созданной правительством Уэльса. Он использовал формулу распределения, используемую правительством Великобритании для английских регионов, и применил ее к Уэльсу, определив, что Уэльс получает примерно на 3 процента меньше расходов на душу населения, чем он получал бы, если бы его рассматривали как английский регион. Комиссия смоделировала распределения с помощью формулы регрессии и применила ее к Шотландии и Северной Ирландии. Было обнаружено, что Ирландия финансируется примерно адекватно, возможно, на один или два процента выше обычного уровня, но Шотландия получала непропорциональные расходы - около 125 процентов английских расходов на душу населения, тогда как, если бы ее рассматривали как английский регион, она получила бы 108 процентов.
В конечном итоге Барнетту пришлось счесть разработанную им формулу несправедливой. В журнале The Scotsman в январе 2004 года он написал: «Никогда не предполагалось, что это продлится так долго, но это продолжалось и продолжалось, и это становилось все более несправедливым по отношению к регионам Англии. Я создал эту формулу не для того, чтобы дать Шотландии преимущество». по сравнению с остальной частью страны, когда дело доходит до государственного финансирования».
По данным Шотландии в воскресенье , [20] переход к распределению государственных финансов на основе потребностей обойдется Шотландии примерно в 2,5 миллиарда фунтов стерлингов в год, но Аудиторская комиссия (для Англии и Уэльса) в отчете 1993 года пришла к выводу, что «оценка потребностей никогда не может быть осуществлена». быть совершенным или справедливым».
После передачи полномочий , как только уровни финансирования Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии были определены центральным правительством в ходе обзора расходов с использованием формулы Барнетта, парламент Великобритании голосует за необходимое положение государственным секретарям Шотландии , Уэльса и Северной Ирландии в рамках лимитов ведомственных расходов (DEL) своих центральных правительственных ведомств. [21] Затем госсекретари производят выплаты переданным администрациям из DEL в виде блочных грантов , что означает, что они могут быть потрачены переданными законодательными органами на любую переданную ответственность по своему усмотрению. [22]
В 2011–2012 годах общий доход шотландского офиса DEL составил 27,567 миллиардов фунтов стерлингов [23] , из которых блочный грант шотландскому парламенту составил 26,985 миллиардов фунтов стерлингов. [24] Общий оборот DEL офиса Уэльса составил 14,625 млрд фунтов стерлингов, а общий доход DEL офиса Северной Ирландии составил 10,465 млрд фунтов стерлингов. [23]
Формула Барнетта применима только к расходам переданных администраций, классифицированным в DEL, которые для Шотландии составляют около 85% общего бюджета шотландского парламента. [1] Другие источники дохода автономных администраций включают:
Формула Барнетта широко признана спорной, но нет единого мнения о том, как ее изменить.
Налоги и сборы, применяемые только в одной стране или регионе, неоднозначно влияют на формулу Барнетта. В одном примере дополнительная плата за обучение, введенная в Англии, считается дополнительными английскими государственными расходами (поскольку дополнительный доход расходуется университетами) и, следовательно, эквивалентной суммой из Консолидированного фонда , выплачиваемой за счет налогообложения по всей Великобритании. был передан шотландскому правительству . Утверждалось, что это означает, что только англичане платят за обучение, однако эти деньги делятся с шотландскими университетами, несмотря на то, что шотландским студентам, обучающимся в этих университетах, не нужно вносить никаких дополнительных сборов.
Напротив, если бы шотландский парламент воспользовался своими полномочиями по корректировке налогов, дополнительные (или уменьшенные) доходы не были бы учтены ни в каких расчетах по формуле Барнетта для блочного гранта для Шотландии.
Другая критика заключается в том, что, несмотря на то, что временами бюджетный баланс Англии почти находится в балансе между налогами и расходами, она по-прежнему несет ответственность за долги, возникшие на уровне Великобритании, из-за заимствований, почти полностью понесенных перед децентрализованными странами. [27]
В 2007 году правительство Великобритании решило, что не будет никаких последствий Барнетта в отношении более чем 7 миллиардов фунтов стерлингов государственных расходов, выделенных на проведение Олимпийских игр в Лондоне в 2012 году, несмотря на то, что значительная часть этих расходов должна была быть использована для финансирования восстановление и транспортная инфраструктура в районе восточного Лондона. [28] [29] [30]
Отсутствие законодательной основы для формулы касается граждан Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса . Законодательство о передаче полномочий гласит только, что государственный секретарь каждой страны будет выделять такие деньги, которые предоставляет парламент. Это рассматривается как слишком большая ставка на добрую волю Вестминстерского парламента и посягательство на независимость делегированных исполнительных органов .
Решение, основанное на потребностях, было предложено как более справедливое, особенно с учетом того, что территории Англии не принимаются во внимание или сравниваются с тремя автономными странами Великобритании.
В Северной Ирландии не проводилось никакого пересмотра механизмов передачи финансовых полномочий и ответственности – в отличие от Уэльса с Комиссией по передаче полномочий в Уэльсе , Шотландии с Законом о Шотландии 2012 года и Англии с Хезелтинским обзором экономического роста . Комиссия по шелковому хозяйству в Уэльсе была прямо исключена из рассмотрения формулы Барнетта, которая, согласно более раннему отчету Независимой комиссии по финансированию и финансам Уэльса, была зарезервирована для двусторонних переговоров между двумя правительствами. Первоначальная формула имеет эффект, когда государственные расходы растет и очень постепенно сокращается относительная доля стран с более высокими расходами на душу населения, чем в Англии. Поскольку на момент подготовки своего отчета Уэльс получил меньше эквивалентных английских регионов, Комиссия предложила использовать нижний предел формулы Барнетта, чтобы ограничить любое дальнейшее сжатие в случае с Уэльсом. В конечном итоге это предложение было принято, и Закон 2017 года установил нижний предел, гарантирующий, что расходы на душу населения в Уэльсе не упадут ниже 115 процентов от уровня в Англии. В настоящее время такого нижнего предела не существует для других автономных администраций, хотя в случае Северной Ирландии это стало предметом споров.
Совет добровольных действий Северной Ирландии подчеркнул проблемы с нынешней системой, [31] ключевой из которых является потенциальная возможность сделать корпоративный налог более привлекательным для инвестиций, а также то, что эта формула благоприятствует Шотландии гораздо сильнее, чем Уэльсу или Северной Ирландии. [32]
Шотландская национальная партия указала на то, что было названо сжатием Барнетта . [33] Они отмечают, что вместо того, чтобы защищать благоприятную позицию Шотландии по расходам, формула Барнетта постепенно подрывает это преимущество: поскольку она обеспечивает равный прирост денежных средств (на душу населения), а расходы на душу населения в Шотландии выше, чем в Англии, увеличение Шотландии будет меньше в процентах от их общего бюджета, чем в Англии. Например, если для покрытия инфляции необходимо увеличение на 4%, то же самое увеличение денежных средств, которое обеспечивает увеличение на 4% для Англии, может привести к увеличению бюджета Шотландии всего на 3% - после инфляции это будет означать сокращение бюджета на 1%. для правительства Шотландии. [34] Противники этой точки зрения утверждают, что это не сокращения, а просто снижение темпов роста, и что сближение расходов между странами базирования не является политической целью нынешнего правительства Великобритании или правительства Шотландии. [35] Кроме того, на самом деле это снижение происходило чрезвычайно медленно – как показано в таблице выше, сокращение идентифицируемых расходов на душу населения в Шотландии со 121,5% от среднего показателя по Великобритании до 115,5% заняло почти 30 лет.
В 2009 году Специальный комитет Палаты лордов по формуле Барнетта пришел к выводу, что «необходимо ввести новую систему, которая распределяет ресурсы между переданными администрациями на основе явной оценки их относительных потребностей». [5]
Шотландские либерал-демократы поручили лорду Стилу из Эйквуда выяснить, какие существуют варианты изменения нынешней договоренности. Отчет Комиссии Стила [36] был опубликован 6 марта 2006 года и содержал призыв к расширению финансовых полномочий правительства Шотландии, аналогично Соглашению об общем кошельке , существующему для правительства острова Мэн .
Шотландская национальная партия предложила полную финансовую автономию Шотландии , которая предоставила бы шотландскому парламенту полный контроль над шотландским налогообложением, результатом чего стало бы изменение финансирования, когда шотландский парламент выплатил бы правительству Великобритании грант для покрытия шотландской доли в налогообложении. зарезервированные расходы на выпуск. Этот вариант был отвергнут парламентом Великобритании. [37]