Закон о реинвестировании в сообщества ( CRA , PL 95-128, 91 Stat. 1147, раздел VIII Закона о жилищном строительстве и развитии сообществ 1977 года , 12 USC § 2901 и далее ) — федеральный закон США, призванный поощрять коммерческие банки и сберегательные ассоциации помогать удовлетворять потребности заемщиков во всех сегментах их сообществ, включая районы с низким и средним уровнем дохода. [1] [2] [3] Конгресс принял Закон в 1977 году для сокращения дискриминационной кредитной практики в отношении районов с низким уровнем дохода, практики, известной как « красная черта» . [4] [5]
Закон предписывает соответствующим федеральным органам финансового надзора поощрять регулируемые финансовые учреждения помогать удовлетворять потребности в кредитах местных сообществ, в которых они зарегистрированы, в соответствии с принципами безопасной и надежной работы (Раздел 802). Для обеспечения соблюдения закона федеральные регулирующие органы проверяют банковские учреждения на предмет соответствия требованиям CRA и принимают эту информацию во внимание при одобрении заявок на открытие новых банковских филиалов или на слияния или поглощения (Раздел 804) [6].
Закон о реинвестировании в сообщества 1977 года был направлен на устранение дискриминации в кредитах, выдаваемых частным лицам и предприятиям из районов с низким и средним уровнем дохода. [7] Закон обязывает все банковские учреждения, получающие страховку Федеральной корпорации по страхованию депозитов (FDIC), оцениваться федеральными банковскими агентствами, чтобы определить, предлагает ли банк кредиты способом, соответствующим безопасной и надежной работе (согласно разделу 802(b) и разделу 804(1)) во всех сообществах, в которых им разрешено вести бизнес. [3] Закон не перечисляет конкретных критериев оценки эффективности финансовых учреждений. Вместо этого он предписывает, чтобы процесс оценки учитывал ситуацию и контекст каждого отдельного учреждения. Федеральные правила предписывают поведение агентства при оценке соответствия банка пяти областям эффективности, включающим двенадцать факторов оценки. Эта проверка завершается рейтингом и письменным отчетом, который становится частью надзорного отчета для этого банка. [8]
Однако закон подчеркивает, что деятельность учреждения в области CRA должна осуществляться безопасным и надежным образом, и не требует от учреждений выдавать высокорисковые кредиты, которые могут принести учреждению убытки. [3] [4] Репутация учреждения в области CRA принимается во внимание банковскими регулирующими органами, когда учреждение стремится расшириться путем слияния, поглощения или создания филиалов. Закон не предусматривает никаких других штрафов за несоблюдение CRA. [6] [9]
Те же банковские агентства, которые отвечают за надзор за депозитарными учреждениями, также являются агентствами, которые проводят проверки на соответствие CRA. [10] Эти агентства — Федеральная резервная система (FRB), FDIC и Управление контролера денежного обращения (OCC). В 1981 году для содействия достижению целей CRA каждый из федеральных резервных банков создал Управление по делам сообщества для работы с банковскими учреждениями и общественностью по выявлению кредитных потребностей в сообществе и способов удовлетворения этих потребностей. [6]
Реализация CRA этими финансовыми надзорными органами регламентируется Разделом 12 Свода федеральных правил (CFR); Частями 25, 228, 345 и 563e с добавлением Части 203, поскольку она относится к разделам Закона о раскрытии информации о жилищной ипотеке (HMDA). [11]
Федеральный совет по проверке финансовых учреждений (FFIEC) координирует межведомственную информацию о CRA. [11] [29] Информация о рейтингах CRA отдельных банковских учреждений от трех ответственных агентств (Федеральная резервная система, FDIC и OCC) находится в открытом доступе на веб-сайте FFIEC. [30] Эти рейтинги были впервые опубликованы администрацией Клинтона для обеспечения участия общественности и публичных комментариев по результатам работы CRA. [31]
В дополнение к существующей нормативной базе генеральный инспектор каждого федерального финансового надзорного органа проводит регулярные проверки любых внесенных изменений в нормативные акты, чтобы убедиться, что намеченные цели действительно достигаются. [32]
Первоначальный Акт был принят 95-м Конгрессом США и подписан президентом Джимми Картером 12 октября 1977 года (Pub.L. 95-128, 12 USC ch. 30). [33] CRA был принят в результате национального давления, направленного на решение проблемы ухудшающихся условий в американских городах, особенно в районах проживания малообеспеченных слоев населения и меньшинств. [4]
Общественные активисты, такие как Гейл Синкотта из National People's Action в Чикаго, возглавили общенациональную борьбу за принятие, а затем и за обеспечение соблюдения Акта. [34] С тех пор было принято несколько законодательных и нормативных поправок. [ необходимо разъяснение ]
CRA следовал аналогичным законам, принятым для снижения дискриминации на рынках кредитования и жилья, включая Закон о справедливом жилищном обеспечении 1968 года, Закон о равных возможностях кредитования 1974 года и Закон о раскрытии информации о жилищной ипотеке 1975 года (HMDA). Закон о справедливом жилищном обеспечении и Закон о равных возможностях кредитования запрещают дискриминацию по признаку расы, пола или других личных характеристик. Закон о раскрытии информации о жилищной ипотеке требует, чтобы финансовые учреждения публично раскрывали данные об ипотечном кредитовании и заявках. В отличие от этих актов, CRA стремится обеспечить предоставление кредита всем частям сообщества, независимо от относительного богатства или бедности района. [35] [36]
До принятия закона существовала серьезная нехватка кредитов, доступных для районов с низким и средним уровнем дохода. В своем отчете за 1961 год Комиссия США по гражданским правам обнаружила, что афроамериканские заемщики часто были обязаны вносить более высокие первоначальные взносы и принимать более быстрые графики погашения. Комиссия также задокументировала общие отказы в кредитовании в определенных районах ( красная черта ). [37]
Обвинения в «красной черте» некоторых районов возникли в Федеральном управлении жилищного строительства в 1930-х годах. «Карты безопасности жилья», созданные Корпорацией по кредитованию домовладельцев (HOLC) для FHA, использовались частными и государственными организациями в течение многих лет после этого, чтобы удерживать ипотечный капитал из районов, которые считались «небезопасными». [38] Факторами, способствующими нехватке прямого кредитования в сообществах с низким и средним уровнем дохода, были ограниченный вторичный рынок ипотечных кредитов, информационные проблемы, связанные с отсутствием кредитных оценок для заемщиков с низким доходом, и отсутствие координации между кредитными агентствами. [39] [35] [36]
В ходе дебатов в Конгрессе по Акту критики утверждали, что закон создаст ненужное бремя регулирования. Отчасти в ответ на эти опасения Конгресс включил мало предписывающих деталей и просто предписал банковским регулирующим органам гарантировать, что банки и сберегательные ассоциации обслуживают кредитные потребности своих местных сообществ безопасным и надежным образом. [4] [35] Общественные группы лишь медленно организовывались, чтобы воспользоваться своим правом в соответствии с Актом жаловаться на применение закона к правилам. [40]
В скрытой таблице ниже перечислены акты Конгресса , которые напрямую повлияли на Закон о реинвестировании в сообщество. Годы, в которые были внесены законодательные изменения, выделены жирным шрифтом перед публичными законами, которые их ввели. Ссылки на кодификацию и примечания к разделам также могут предоставить дополнительную информацию о законодательных изменениях.
Закон о реформе, восстановлении и обеспечении соблюдения финансовых институтов 1989 года (FIRREA) был принят 101-м Конгрессом и подписан президентом Джорджем Бушем -старшим в результате кризиса сбережений и кредитов 1980-х годов. В рамках последующей общей реформы банковской отрасли FIRREA добавил раздел 807 (12. USC § 2906) к существующим законам CRA в попытке улучшить область, касающуюся проверок застрахованных депозитарных учреждений.
Новый язык теперь требовал от соответствующего федерального регулирующего агентства подготовки письменной оценки после завершения проверки записи учреждения в удовлетворении кредитных потребностей всего его сообщества, включая любые районы с низким и средним доходом в нем. Эти отчеты об оценке были разделены на отдельные разделы - один конфиденциальный; позволяя оцениваемому учреждению сохранять целостность своей частной и личной информации в то же время, когда составлялись зачатки соответствующих баз данных, и другой обнародованный; предназначенный для повышения доступа и надзора за процессом проверки CRS. Публичный раздел представил четырехуровневую систему рейтинга проверки CRA с уровнями производительности «Превосходно», «Удовлетворительно», «Необходимо улучшить» или «Существенное несоответствие», каждый из которых дополнялся письменным резюме обоснования оценки агентствами с использованием любых доступных фактов для поддержки их выводов. [35] [41]
По словам Бена Бернанке , этот закон значительно увеличил возможности групп поддержки, исследователей и других аналитиков «проводить более сложный количественный анализ банковских записей», тем самым влияя на кредитную политику банков. Со временем общественные группы и некоммерческие организации установили «более формализованные и более продуктивные партнерства с банками». [4]
Примерно в то время, когда был принят Закон о совершенствовании Федеральной корпорации по страхованию депозитов 1991 года (FDICIA), соответствующие федеральные регулирующие органы надежно собрали достаточно данных об экзаменах учреждений, чтобы гарантировать их включение в публичную часть письменных оценок, впервые установленных в 1989 году. С принятием этого Закона в декабре 1991 года раздел 807 (12. USC § 2906) был изменен, чтобы потребовать включения любых данных об экзаменах, имеющих отношение к определению рейтинга CRA учреждений. [4] [42]
Неделей ранее в том же декабре в действующий устав CRA были внесены поправки еще раз с принятием Закона о рефинансировании, реструктуризации и совершенствовании Resolution Trust Corporation 1991 года. Он позволял Resolution Trust Corporation (RTC) предоставлять доступ к любому филиалу любой сберегательной ассоциации, расположенной в любом районе с преобладанием меньшинств, если RTC была назначена опекуном или получателем любого депозитного учреждения меньшинств или женского депозитного учреждения на выгодных условиях. После добавления раздела 808 (12. USC § 2907) к существующим уставам CRA в соответствии с Законом любое депозитное учреждение, которое пожертвовало, продало на выгодных условиях (как определено соответствующим федеральным финансовым надзорным органом) или предоставило на безвозмездной основе любой филиал таких учреждений, расположенный в любом районе с преобладанием меньшинств, любому депозитному учреждению меньшинства или женскому депозитному учреждению, сумма взноса или сумма убытка, понесенного в связи с такой деятельностью, будет направлена на удовлетворение кредитных потребностей сообщества учреждения и будет учитываться при оценке экзаменов CRA. [43]
Хотя в Закон о реинвестировании в сообщество были внесены незначительные поправки, касающиеся рассмотрения учреждений и партнерств, принадлежащих меньшинствам и женщинам, во время оценок, впервые проведенных в 1991 году, другие части Закона о финансовой безопасности и надежности федеральных жилищных предприятий 1992 года косвенно повлияли на практику CRA в то время, требуя от Fannie Mae и Freddie Mac , двух спонсируемых правительством предприятий , которые покупают и секьюритизируют ипотечные кредиты, выделять процент своих кредитов на поддержку доступного жилья. [4]
Закон Ригла-Нила об эффективности межштатной банковской деятельности и филиалов 1994 года , отменивший ограничения на межштатную банковскую деятельность, перечислил рейтинги Закона о реинвестировании в сообщества, полученные банком за пределами штата, в качестве фактора, который следует учитывать при принятии решения о разрешении межштатных филиалов. [44] [45]
По словам Бернанке, всплеск слияний и поглощений банков последовал за принятием закона, и группы поддержки все чаще использовали процесс общественного обсуждения, чтобы опротестовать банковские заявки на основании Закона о реинвестировании в сообщество . Когда заявки были весьма спорными, федеральные агентства проводили публичные слушания, чтобы позволить общественности прокомментировать кредитную историю банка. В ответ многие учреждения создали отдельные бизнес-подразделения и дочерние корпорации для содействия кредитованию, связанному с CRA. Были сформированы местные и региональные государственно-частные партнерства и многобанковские кредитные консорциумы для расширения и управления таким кредитованием, связанным с CRA. [4]
В июле 1993 года президент Билл Клинтон попросил регулирующие органы реформировать CRA, чтобы сделать экзамены более последовательными, прояснить стандарты эффективности и сократить расходы и нагрузку по соблюдению требований. [46]
Роберт Рубин , помощник президента по экономической политике при президенте Клинтоне, объяснил, что это соответствует стратегии президента Клинтона «решить проблемы центральной части города и неблагополучных сельских общин». Обсуждая причины предложения администрации Клинтона об усилении CRA и дальнейшем сокращении красной черты, Ллойд Бентсен , тогдашний министр финансов, подтвердил свою убежденность в том, что доступность кредита не должна зависеть от того, где человек живет: «Единственное, что должно иметь значение при подаче заявки на кредит, — это то, можете ли вы его вернуть, а не то, где вы живете». Бентсен сказал, что предлагаемые изменения «облегчат кредиторам демонстрацию того, как они соблюдают Закон о реинвестировании в сообщества», и «сократят множество документов и расходов на кредиты для малого бизнеса». [31]
К началу 1995 года предлагаемые правила CRA были существенно пересмотрены, чтобы учесть критику, что правила и их реализация агентством в процессе проверки на сегодняшний день были слишком ориентированы на процесс, обременительны и недостаточно сосредоточены на фактических результатах. [47] Сам процесс проверки CRA был реформирован, чтобы включить ожидаемые изменения. [35] Информация о рейтингах CRA банковских учреждений также была доступна на веб-странице для публичного ознакомления. [31] Управление контролера денежного обращения (OCC) также приняло решение пересмотреть свою структуру регулирования, разрешив кредиторам, подпадающим под действие CRA, требовать кредиты на развитие сообщества для займов, предоставленных для финансирования экологической очистки или реконструкции промышленных площадок, когда это было частью усилий по оживлению сообщества с низким и средним уровнем дохода, где располагалась площадка. [48]
Во время одного из слушаний в Конгрессе, посвященных предлагаемым изменениям в 1995 году, Уильям А. Нисканен , председатель Института Катона , раскритиковал как наборы предложений 1993, так и 1994 годов за политический фаворитизм при распределении кредитов, за микроменеджмент со стороны регулирующих органов и за отсутствие гарантий того, что банки не будут работать в убыток, чтобы достичь соответствия CRA. Он предсказал, что предлагаемые изменения будут очень дорогостоящими для экономики и банковской системы в целом. Нисканен считал, что основным долгосрочным эффектом будет искусственное сокращение банковской системы. Нисканен рекомендовал Конгрессу отменить Акт . [ 49]
Нисканен и другие респонденты предлагаемых изменений выразили свою обеспокоенность в периоды публичных комментариев и показаний в конце 1993 г. — начале 1995 г. В ответ на совокупные опасения, зафиксированные к тому времени, федеральные финансовые надзорные агентства (OCC, FRB, FDIC и OTS) дали дополнительные разъяснения относительно определения, оценки, рейтингов и сферы действия; в достаточной степени разрешив многие из вопросов, поднятых в процессе. Агентства совместно сообщили о своих окончательных измененных положениях по реализации Закона о реинвестировании в сообщества в Федеральном реестре 4 мая 1995 г. Окончательные измененные положения заменили существующие положения CRA в полном объеме. [50] (См. примечания в столбце «1995» Таблицы I. для получения подробной информации)
В 1999 году Конгресс принял, а президент Клинтон подписал Закон Грэмма-Лича-Блайли , также известный как Закон о модернизации финансовых услуг . Этот закон отменил часть Закона Гласса-Стиголла , которая запрещала банкам предлагать полный спектр инвестиционных , коммерческих банковских и страховых услуг с момента его принятия в 1933 году. Аналогичный законопроект был представлен в 1998 году сенатором Филом Грэммом, но он не смог завершить законодательный процесс в виде закона. Сопротивление принятию законопроекта 1998 года, а также последующего законопроекта 1999 года было сосредоточено вокруг формулировки законодательства, которая расширила бы типы банковских учреждений того времени на другие сферы услуг, но не подлежала бы соблюдению CRA для этого. Сенатор также потребовал полного раскрытия любых финансовых «сделок», которые общественные группы имели с банками, обвиняя такие группы в «вымогательстве». [51]
Осенью 1999 года сенаторы Додд и Шумер предотвратили еще один тупик , обеспечив компромисс между сенатором Грэммом и администрацией Клинтона, согласившись внести поправки в Федеральный закон о страховании депозитов ( 12 USC ch. 16), чтобы разрешить банкам объединяться или расширяться в другие типы финансовых учреждений. Связанные с FDIC положения нового Закона Грэмма-Лича-Блайли , наряду с добавлением подпункта § 2903(c) непосредственно к Разделу 12, застраховали любое банковское холдинговое учреждение, желающее быть повторно назначенным в качестве финансового холдингового учреждения Советом управляющих Федеральной резервной системы, также должны были следовать руководящим принципам соответствия Закону о реинвестировании в сообщество, прежде чем любое слияние или расширение могло вступить в силу. [52]
В то же время изменения, внесенные Законом о GLB в Федеральный закон о страховании депозитов, теперь позволят банкам расширять свои направления деятельности, а неаффилированные группы, заключающие соглашения с этими банками или финансовыми учреждениями, также должны будут сообщать, как указано в недавно добавленном разделе к Разделу 12, § 1831y (Требования CRA Sunshine), чтобы удовлетворить опасения Грэмма. [53] [54]
В связи с изменениями в Законе Грэмма-Лича-Блайли, более мелкие банки будут проверяться реже на предмет соответствия CRA путем добавления §2908. (Регулятивное облегчение для малых банков) непосредственно в Главу 30 (существующие законы CRA). Закон 1999 года также предписывал проведение двух исследований в связи с « Законом о реинвестировании в сообщество »: [55]
Подписав Закон Грэмма-Лича-Блайли, президент Клинтон заявил, что он «устанавливает принципы, согласно которым по мере расширения полномочий банков мы будем расширять сферу действия Закона [о реинвестировании в сообщества]». [58]
В 2002 году был проведен межведомственный обзор эффективности нормативных изменений 1995 года в Законе о реинвестировании в сообщества, и были рассмотрены новые предложения. [35] В 2003 году исследователи Федерального резервного банка Нью-Йорка отметили, что резкие изменения в сфере финансовых услуг ослабили CRA, и что в 2003 году менее 30 процентов всех кредитов на покупку жилья подлежали интенсивному обзору в соответствии с CRA. [59]
В начале 2005 года Управление по надзору за сберегательными учреждениями (OTS) ввело новые правила, которые, среди прочих изменений, позволили сберегательным учреждениям с активами более 1 миллиарда долларов США изменять давно существующие пороговые значения рейтингов CRA 50-25-25, продолжая соответствовать 50 процентам своего общего рейтинга CRA посредством кредитной деятельности, как всегда, но остальные 50 процентов могли быть любой комбинацией кредитования, инвестиций и услуг, которую хотел сберегательный фонд. Обязательства придерживаться 25 процентов для услуг и 25 процентов для инвестиций стали необязательными, а средства для обеспечения удовлетворительного рейтинга CRA были оставлены на усмотрение соответствующих сберегательных учреждений (см. примечания в столбце «2005» Таблицы I. для получения подробной информации). [ необходимо разъяснение ] [60]
В апреле 2005 года группа конгрессменов -демократов во главе с представителем Барни Фрэнком опубликовала письмо с протестом против этих изменений, заявив, что они подрывают способность CRA «удовлетворять потребности лиц и сообществ с низким и средним доходом». [61] Изменения также вызвали протест со стороны общественных групп, обеспокоенных тем, что это ослабит CRA. [62]
После принятия технической нормативной поправки, включающей другую формулу для стратификации как столичных, так и сельских зон, чтобы лучше соответствовать расширенному определению их в рамках CRA в процессе, [63] [64] Федеральная корпорация по страхованию депозитов (FDIC), Совет управляющих Федеральной резервной системы (FRB) и Управление контролера денежного обращения (OCC) также ввели новый набор правил в действие в сентябре 2005 года — отражая большую часть того, что OTS уже инициировала ранее в этом году (см. примечания в столбце «2005» Таблицы I для получения подробной информации). [65] Эти правила также включали менее строгие определения «малых» и «средних малых» банков. [15] «Средние малые банки» были определены как банки с активами менее 1 миллиарда долларов, но более 250 миллионов долларов, что позволяло этим банкам выбирать для проверки либо как малый банк, либо как крупный банк. [27] В настоящее время банки с активами более $1,061 млрд оценивают свою эффективность CRA в соответствии с кредитными, инвестиционными и сервисными тестами. Агентства используют индекс потребительских цен для ежегодной корректировки пороговых значений размера активов для малых и крупных учреждений. [35]
Управление по надзору за сберегательными учреждениями (OTS) предложило пересмотреть и начало собирать общественные комментарии относительно полного согласования своего правила CRA с правилами CRA других трех федеральных банковских агентств в ноябре 2006 года. Агентство сослалось на несколько факторов в пользу предлагаемого согласования, в частности, на то, что единый стандарт CRA, применяемый как к банковской, так и к сберегательной отрасли, будет способствовать объективной оценке эффективности CRA; обеспечит точную оценку банков и сберегательных учреждений, работающих на тех же рынках; и позволит общественности проводить обоснованные сравнения эффективности CRA банков и сберегательных учреждений. [66]
Директор OTS в то время Джон Райх объявил об окончательном решении продолжить и внедрить предложенные изменения в четырех основных областях своего действующего Закона о реинвестировании в сообщество (CRA), чтобы восстановить единообразие между его правилами и правилами других федеральных банковских агентств. Подтвердив основу для пересмотренных правил, как было предложено изначально, Райх заявил: «OTS вносит эти изменения, чтобы способствовать согласованности и способствовать объективной оценке эффективности CRA в банковской и сберегательной отраслях. Согласованные стандарты позволят общественности проводить более эффективные сравнения эффективности CRA банков и сберегательных учреждений». Он отметил, что изменения усиливают цели CRA, соответствующие эффективности сберегательных учреждений в удовлетворении потребностей своих сообществ в финансовых услугах. [67]
Этот пересмотр правил OTS приведен в соответствие с правилами других агентств: [68]
Эти четыре изменения в целом отражают изменения, внесенные тремя другими федеральными агентствами в конце 2005 года. [ необходима цитата ] Агентство отметило, что учреждениям будет предоставлена свобода действий на короткий период времени в контексте экзаменов, проводимых после даты вступления в силу, 1 июля 2007 года, с целью плавного внедрения изменений в программу в соответствии с новым правилом. [ необходима цитата ]
С принятием Закона о возможностях получения высшего образования Pub. L. 110–315 (текст) (PDF), 14 августа 2008 года каждое соответствующее федеральное финансовое надзорное агентство теперь должно рассматривать в качестве фактора при оценке и учете записи о соответствии финансового учреждения CRA любые и все недорогие образовательные кредиты, предоставленные финансовым учреждением заемщикам с низким доходом. Все затронутые федеральные финансовые надзорные агентства имеют один год после даты принятия для выпуска правил в окончательной форме для внедрения изменений в Кодекс федеральных правил (CFR) в соответствии с Разделом X, Подзаголовком C, Разделом 1031 Закона.
В 2007 году Бен Бернанке предложил еще больше расширить присутствие Fannie Mae и Freddie Mac на рынке доступного жилья, чтобы помочь банкам выполнить свои обязательства по CRA, предоставив им больше возможностей для секьюритизации кредитов, связанных с CRA. [69]
13 февраля 2008 года Комитет по финансовым услугам Палаты представителей США провел слушания по вопросу влияния Закона о реинвестировании в сообщества на предоставление кредитов, инвестиций и услуг малообеспеченным сообществам и его эффективности. Было 15 свидетелей из правительства и частного сектора. [5]
15 апреля 2008 года представитель FDIC сообщил тому же комитету, что FDIC изучает возможность предоставления банкам стимулов для предложения недорогих альтернатив займам до зарплаты . Это позволило бы им получить благоприятное рассмотрение в соответствии с их обязанностями по Закону о реинвестировании в сообщество. Недавно был начат двухгодичный пилотный проект с первоначальной группой из 31 банка. [70]
Конгрессмен Эдди Бернис Джонсон представила новый законопроект, Закон о модернизации реинвестирования в сообщества 2009 года, 12 марта 2009 года, чтобы расширить сферу действия CRA, включив в нее небанковские финансовые учреждения , такие как кредитные союзы . [71] [72] Были и другие попытки законодательно «модернизировать» Закон о реинвестировании в сообщества на предыдущих сессиях Конгресса, например, в 2000/2001 и 2007 годах, среди прочих. Комитет Палаты представителей США по финансовым услугам провел слушания 16 сентября 2009 года по «Предложениям по модернизации Закона о реинвестировании в сообщества» с 10 свидетелями, включая Джонсона. [73] Еще одно слушание состоялось 15 апреля 2010 года по «Перспективам и предложениям по Закону о реинвестировании в сообщества» с восемью свидетелями. [74]
24 июня 2010 года Управление контролера денежного обращения (OCC), Федеральная резервная система , Федеральная корпорация по страхованию депозитов (FDIC) и Управление по надзору за сберегательными учреждениями (OTS) совместно опубликовали предлагаемые изменения правил, реализующих Закон о реинвестировании в сообщества. [75] Эти агентства вместе с Национальной администрацией кредитных союзов (NCUA) образуют Федеральный совет по проверке финансовых учреждений (FFIEC), который координирует регулирование финансовых учреждений, включая реализацию Закона о реинвестировании в сообщества. Предлагаемые изменения правил CRA направлены на пересмотр термина «развитие сообщества» с целью «включить кредиты, инвестиции и услуги, которые поддерживают, обеспечивают или облегчают проекты или виды деятельности», которые соответствуют критериям, описанным в Законе о жилищном строительстве и экономическом восстановлении 2008 года (HERA), и проводятся в обозначенных целевых районах, определенных в рамках Программы стабилизации соседства, созданной HERA, и Закона о восстановлении и реинвестировании Америки 2009 года (ARRA). Помимо прочего, это расширит круг обслуживаемых лиц, включив в него домохозяйства со средним уровнем дохода. [ необходима цитата ]
В 2009 году Федеральные резервные банки Бостона и Сан-Франциско опубликовали работу «Пересмотр CRA: перспективы будущего Закона о реинвестировании в сообщества» , в которой собраны мнения широкого круга ученых-исследователей, регулирующих органов, специалистов по развитию сообществ и представителей сферы финансовых услуг о том, как улучшить CRA в будущем. [76]
Администрация Обамы усилила контроль за предоставлением кредитов бедным и афроамериканским районам. Кредиторы попали под следствие за то, что не работали в таких районах, независимо от того, прекратили ли они обслуживание или никогда не работали там раньше. [77] Бывший заместитель редактора Atlantic Дэниел Индивиглио связывает рост несоблюдения CRA с ужесточением требований к кредитованию. [78]
В 2020 году OCC предложила окончательное правило [79] для CRA, которое было объявлено попыткой модернизировать закон, чтобы соответствовать изменениям в финансовом секторе, в частности росту цифрового банкинга. Это было сделано в одностороннем порядке без поддержки FDIC и Федерального резерва. [80]
Общественные группы также выступили против предложения 2020 года. Возглавляемые Национальной коалицией по реинвестированию в сообщества (NCRC) [81] , 1594 или 83% из 1922 представленных уникальных комментариев выразили несогласие с правилом OCC; 674 из этих комментариев цитировали NCRC или использовали некоторые из предложенных организацией формулировок. Еще 10 000 комментариев от отдельных лиц, представленных через онлайн-петиционную кампанию, также поддержали точку зрения NCRC.
Несмотря на это противодействие, OCC опубликовала окончательное правило в 2020 году. Сразу после этого NCRC и California Reinvestment Coalition (CRC), представленные Democracy Forward и Farella Braun + Martel, подали иск, требуя отменить правило CRA OCC, [82] утверждая, что оно нарушает Закон об административных процедурах и было окончательно принято без достаточных данных для поддержки изменений. В феврале 2020 года федеральный судья отклонил попытку OCC отклонить иск, что было ключевым препятствием для продвижения иска. [83]
В январе 2021 года, с инаугурацией президента Джо Байдена, OCC перешел под новое руководство, а 14 декабря 2021 года OCC полностью отменил свое правило CRA 2020 года. [84]
Общественные группы представили позиционный документ [85] 1 марта 2022 года в OCC, FDIC и Федеральный резерв о ключевых реформах, которые они хотели бы видеть. Они включали рассмотрение расы на экзаменах CRA, более объективные показатели эффективности, которые снижают инфляцию рейтингов, и расширенные области оценки CRA, которые включают не только те места, где у банков есть филиалы, но и области со значительными объемами банковского кредитования и/или депозитной активности.
Группы также рекомендовали расширить действие CRA на весь финансовый сектор, за пределы банков. [86] Для этого потребуется принятие законодательства Конгресса, но в законах штатов о CRA были прецеденты [87] , которые применялись к ипотечным компаниям и кредитным союзам, а не только к банкам.
В октябре 2023 года при поддержке защитников прав потребителей были предложены новые правила, которые будут учитывать онлайн-кредиты для целевой демографической группы независимо от географического положения. Они стали предметом судебного иска Американской ассоциации банкиров. [88]
Первым крупным исследованием CRA стала книга 1993 года Community Reinvestment Performance (1993, Probus Publishing) Кеннета Х. Томаса, доктора философии, преподавателя финансов в Школе Уортона Пенсильванского университета. Главный вывод книги, основанный на анализе результатов 6706 экзаменов CRA, заключался в том, что закон был необходим и работает, но его необходимо улучшить, в основном за счет лучшего и более объективного исполнения, чтобы избежать «инфляции оценок CRA». Многие рекомендации из этой книги были включены в реформу CRA 1995 года. В CRA Handbook (1998, McGraw Hill) было тщательно изучено более 1500 экзаменов CRA в рамках реформ 1995 года, выявлена дополнительная инфляция оценок CRA и даны конкретные рекомендации по повышению эффективности закона, в первую очередь за счет более объективных и поддающихся количественной оценке стандартов.
Некоторые экономисты задаются вопросом, была ли CRA — или, по крайней мере, стала — неактуальной, поскольку она не была нужна для того, чтобы поощрять банки выдавать выгодные кредиты различным заемщикам. [89] [90] В исследовательской работе 2003 года экономисты Федерального резерва не смогли найти четких доказательств того, что CRA увеличила кредитование и владение жильем больше в районах с низким доходом, чем в районах с высоким доходом. [91] Исследование Института конкурентоспособного предпринимательства 2008 года привело к аналогичным выводам. [92]
Бывший председатель Федеральной резервной системы Бен Бернанке заявил, что базовое предположение CRA – что больше кредитования означает лучшие результаты для местных сообществ – не всегда может быть верным, указывая на «недавние проблемы на рынках ипотечного кредитования». Однако он отмечает, что по крайней мере в некоторых случаях «CRA служил катализатором, побуждая банки выходить на недостаточно обслуживаемые рынки, которые они в противном случае могли бы проигнорировать». [4]
Институт Вудстока, некоммерческая организация, занимающаяся политикой и пропагандой, базирующаяся в Чикаго, обнаружил в ходе анализа данных опроса по Чикаго за 1996 год, что регионы с низким доходом все еще отстают в доступе к коммерческим кредитам. Большинство кредитов для малого бизнеса, выданных банками, регулируемыми CRA, направлялись в регионы с более высоким доходом; 16,6% в регионы с низким доходом, 18,4% в регионы с низким и средним доходом; 21,8% в регионы со средним доходом и 23,1% в регионы с высоким доходом. [93]
В статье 1998 года Алекс Шварц из Fannie Mae Foundation обнаружил, что соглашения CRA были «постоянно успешными в достижении своих целей по ипотеке, инвестициям в налоговые льготы на жилье для малоимущих, предоставлению грантов общественным организациям и открытию (и поддержанию работы) отделений банков в центре города». [40] В отчете 2000 года для Казначейства США несколько экономистов пришли к выводу, что CRA оказало предполагаемое влияние на улучшение доступа к кредитам для меньшинств и потребителей с низким и средним доходом. [94]
В статье 2005 года для New York University Law Review Майкл С. Барр , профессор юридического факультета Мичиганского университета , представил доказательства того, что CRA преодолел рыночные провалы , чтобы увеличить доступ к кредитам для заемщиков с низким и средним доходом, а также заемщиков из числа меньшинств по относительно низкой стоимости. Он утверждает, что CRA оправдан, привел к прогрессу и должен быть продолжен. [95]
Выступая на слушаниях в Комитете Конгресса по финансовым услугам в феврале 2008 года по CRA, Сандра Л. Томпсон, директор Отдела надзора и защиты прав потребителей в FDIC, похвалила положительное влияние CRA, отметив, что «исследования указали на рост кредитования клиентов с низким и средним доходом и меньшинств за десятилетия с момента принятия CRA». Она сослалась на исследование Объединенного центра жилищных исследований Гарвардского университета, которое обнаружило, что «данные за 1993–2000 годы показывают, что кредитование покупки жилья для людей с низким и средним доходом, проживающих в районах с низким и средним доходом, выросло на 94 процента — больше, чем в любой другой категории доходов». [36]
В своем заявлении перед тем же слушанием профессор экономики Нью-Йоркского университета Ларри Уайт заявил, что попытки регулятора «надавить» на банки неопределенными и субъективными способами, чтобы выдавать кредиты, являются «неподходящим инструментом для достижения этих целей». В мире национальных банковских предприятий такая политика, скорее всего, вытеснит учреждения из районов. Он заявил, что лучшими способами достижения этих целей были бы энергичное соблюдение антидискриминационных законов, антимонопольных законов для поощрения конкуренции и федеральное финансирование достойных проектов напрямую через «бюджетный и прозрачный процесс», такой как Фонд финансовых институтов развития сообществ . [96]
Согласно исследованию 2012 года, «кредитные рынки позволили значительной части испаноязычных семей жить в районах с меньшим количеством черных семей, даже несмотря на то, что значительная часть черных семей переезжала в более расово интегрированные районы. Чистый эффект заключается в том, что кредитные рынки усилили расовую сегрегацию». [97]
Politico сообщает, что Закон о реинвестировании в сообщества иногда может вытеснять бедных людей из их собственных районов, способствуя инвестициям со стороны. [98]
Согласно исследованию Министерства финансов США, проведенному в 2000 году по тенденциям кредитования в 305 городах США в период с 1993 по 1998 год, $467 млрд. ипотечных кредитов было выдано кредиторами, имеющими покрытие CRA, заемщикам и районам с низким и средним доходом. За этот период общее количество кредитов, выданных малоимущим американцам учреждениями, имеющими право на покрытие CRA, выросло на 39%, в то время как кредиты, выданные более состоятельным лицам учреждениями, имеющими покрытие CRA, выросли на 17%. В результате доля общего объема кредитования в США заемщиков с низким и средним доходом выросла с 25% в 1993 году до 28% в 1998 году. [99]
В ответ на опасения, что CRA снизит прибыльность банков, в исследовательской работе 1997 года экономисты Федеральной резервной системы пришли к выводу, что «кредиторы [CRA], работающие в районах с низкими доходами и с заемщиками с низкими доходами, по-видимому, столь же прибыльны, как и другие коммерческие банки, ориентированные на ипотеку». [100]
Опасения в то время по поводу изменения регулирования 1995 года, вызвавшего рост неспособности финансовых учреждений расширяться посредством слияний или поглощений из-за отказа со стороны регулирующих органов на основе плохого соответствия CRA, были необоснованными. За период 1993-97 годов одно регулирующее агентство, Федеральный резервный совет, фактически одобрило больше заявок, чем средний процент тех, у кого не было детального обзора CRA. Из 1100 случаев слияния или поглощения, которые FRB рассматривал в среднем в год, когда соответствующие учреждения подлежали CRA, только в 70 случаях в среднем были выявлены потенциальные проблемы CRA, независимо от общественного противодействия или внутренней отчетности, вызывающей обеспокоенность. В среднем, в 22 случаях в конечном итоге было выявлено, что соответствие CRA было основной причиной как отзыва заявки, так и отклонения FRB. [101]
В октябре 1997 года First Union Capital Markets и Bear, Stearns & Co запустили первую публично доступную секьюритизацию займов Community Reinvestment Act, выпустив таких ценных бумаг на сумму 384,6 млн долларов. Ценные бумаги были гарантированы Freddie Mac и имели подразумеваемый рейтинг «AAA». [102] [103] Публичное предложение было в несколько раз переподписано, в основном управляющими финансами и страховыми компаниями, которые не покупали их для кредита CRA. [104]
В октябре 2000 года для расширения вторичного рынка доступных ипотечных кредитов для местного населения и повышения ликвидности кредитов, соответствующих требованиям CRA, Fannie Mae взяла на себя обязательство выкупить и секьюритизировать кредиты «MyCommunityMortgage» на сумму 2 миллиарда долларов. [105] [106] В ноябре 2000 года Fannie Mae объявила, что Департамент жилищного строительства и городского развития («HUD») вскоре потребует от нее выделить 50% своего бизнеса семьям с низким и средним доходом». В нем говорилось, что с 1997 года Fannie Mae осуществила около 7 миллиардов долларов в CRA-бизнесе с депозитарными учреждениями, но ее цель составляла 20 миллиардов долларов. [102] В 2001 году Fannie Mae объявила, что она приобрела 10 миллиардов долларов в виде специально предназначенных кредитов по Закону о реинвестировании в сообщества (CRA) более чем на полтора года раньше запланированного срока, и объявила о своей цели профинансировать более 500 миллиардов долларов в CRA-бизнесе к 2010 году, что составляет около трети кредитов, которые, как ожидается, будут профинансированы Fannie Mae в течение этого периода. [107]
Выступая в 2007 году на 30-й годовщине CRA, Бен Бернанке , председатель Федеральной резервной системы с 2006 года, заявил, что высокие затраты на сбор информации «могли создать проблему «первопроходца», когда каждое финансовое учреждение имеет стимул позволить одному из своих конкурентов первым выйти на недостаточно обслуживаемый рынок». Бернанке отмечает, что по крайней мере в некоторых случаях «CRA служил катализатором, побуждая банки выходить на недостаточно обслуживаемые рынки, которые они в противном случае могли бы проигнорировать». В той же речи 2007 года Бернанке также отметил, что «менеджеры финансовых учреждений обнаружили, что эти кредитные портфели, если они были надлежащим образом андеррайтингированы и управлялись, могли бы быть прибыльными» и что кредиты «обычно не влекли за собой непропорционально высокие уровни дефолта». [4]
Правила CRA дают общественным группам право комментировать или протестовать против предполагаемого несоблюдения банками CRA. [7] Такие комментарии могли помочь или помешать запланированному расширению банков. Группы поначалу лишь медленно пользовались этими правами. [40] Изменения в регулировании во время администрации Клинтона предоставили этим общественным группам лучший доступ к информации CRA и позволили им расширить свою деятельность. [4] [35] [108]
В статье для New York Post экономист Стэн Либовиц написал, что вмешательство общественных активистов в ежегодные проверки банков привело к получению ими крупных сумм денег от банков, поскольку плохие проверки могли привести к срыву планов слияния и даже к юридическим проблемам со стороны Министерства юстиции. [109] Мишель Минтон отметила, что Chase Manhattan и JP Morgan пожертвовали сотни тысяч долларов ACORN примерно в то же время, когда они должны были подать заявку на разрешение на слияние и должны были соблюдать правила CRA. [92]
По данным The New York Times , некоторые из этих групп по защите прав на жилье давали ранние предупреждения о потенциальном влиянии пониженных кредитных стандартов и вытекающем из этого необоснованном росте стоимости недвижимости, который они вызывали в сообществах с низким и средним доходом. Раздувающиеся ипотечные платежи по арендной недвижимости грозили потребовать значительного повышения арендной платы от арендаторов с низким и средним доходом, которые с трудом могли себе это позволить. [110]
По данным Inner City Press , «базирующаяся в Бронксе компания Fair Finance Watch прокомментировала Федеральному резерву практику ныне несуществующего небанковского субстандартного кредитора New Century , когда US Bancorp купила ордера на 24% акций New Century. ФРС, вместо того чтобы предпринять какие-либо действия в отношении New Century, просто подождала, пока US Bancorp продаст часть ордеров, а затем заявила, что вопрос неактуален». Однако субстандартные кредиты были настолько прибыльными, что их агрессивно продвигали в сообществах с низким и средним доходом, даже несмотря на возражения и предупреждения групп по защите прав на жилье, таких как ACORN. [111]
В исследовании 2002 года, посвященном изучению взаимосвязи между CRA и кредитованием, рассматриваемым как хищническое, Кэтлин К. Энгель и Патрисия А. Маккой отметили, что банки могли получать кредит CRA, предоставляя или выступая посредниками в кредитовании в районах с низким доходом, что считалось бы риском для обычной практики кредитования. Банки, регулируемые CRA, также могут непреднамеренно способствовать этой практике кредитования, финансируя кредиторов. Они отметили, что правила CRA, которые тогда применялись и осуществлялись Fannie Mae и Freddie MAC, не наказывали банки, которые занимались этой практикой кредитования. Они рекомендовали федеральным агентствам использовать CRA для санкционирования поведения, которое либо прямо, либо косвенно увеличивало практику хищнического кредитования, путем снижения рейтинга CRA любого банка, который способствовал этой практике кредитования. [112]
FDIC пытается решить эту проблему, «прекратив злоупотребления посредством процесса проверки и надзорных действий; поощряя банки обслуживать всех членов и все районы их сообществ справедливо; и предоставляя информацию и финансовое образование, чтобы помочь потребителям делать осознанный выбор». В настоящее время политика FDIC гласит, что «хищническое кредитование может иметь негативное влияние на показатели CRA банка». [113]
Конкуренция также сыграла свою роль в практике кредитования. Чтобы получить долю рынка, кредиторы снизили свои стандарты. [114]
Экономист Стэн Либовиц написал в New York Post , что укрепление CRA в 1990-х годах способствовало ослаблению стандартов кредитования во всей банковской отрасли. Он обвинил Федеральный резерв в игнорировании негативного влияния CRA. [109] По словам ученого из Manhattan Institute Говарда Хасока, генеральный директор банка среднего размера сообщил, что 20% ипотечных кредитов его учреждения, связанных с CRA, были просрочены в первый год, и, вероятно, 7% закончатся конфискацией имущества. [115] В комментарии для CNN конгрессмен Рон Пол , который работает в Комитете по финансовым услугам Палаты представителей США , обвинил CRA в «заставлении банков кредитовать людей, которые в обычных условиях были бы отклонены как имеющие плохой кредитный риск». [116] В статье, опубликованной в The Wall Street Journal , экономист Рассел Робертс написал, что CRA субсидировало жилье для людей с низким доходом, оказывая давление на банки, чтобы они обслуживали бедных заемщиков и бедные регионы страны. [117]
Другие экономисты исследовали этот вопрос и пришли к выводу, что CRA не способствовала финансовому кризису, в частности экономист Пол Кругман , [118] Тим Вестрих из Центра американского прогресса , [119] Роберт Гордон из American Prospect , [120] Эллен Сейдман из New America Foundation , [121] Дэниел Гросс из Slate , [122] Дин Бейкер из Центра экономических и политических исследований , [123] и Аарон Прессман из BusinessWeek . [124] Профессор права Майкл С. Барр , чиновник Министерства финансов при президенте Клинтоне, [58] [125] заявил, что примерно 50% субстандартных кредитов были выданы независимыми ипотечными компаниями, которые не регулировались CRA, а еще 25–30% поступили от частично регулируемых CRA дочерних банков и филиалов. Барр отметил, что учреждения, полностью регулируемые CRA, выдавали «возможно, один из четырех» субстандартных кредитов, и что «наиболее серьезные и широко распространенные злоупотребления имели место в учреждениях с наименьшим федеральным надзором» [126] .
По словам Эдварда Пинто, сотрудника Американского института предпринимательства , Bank of America в 2008 году сообщил, что его портфель CRA, который составлял 7% от его собственных жилищных ипотечных кредитов, был ответственен за 29 процентов его убытков. Он заявил, что «примерно 50 процентов кредитов CRA для односемейных домов ... [имели] характеристики, которые указывали на высокий кредитный риск», однако, согласно стандартам, используемым различными государственными агентствами для оценки эффективности CRA в то время, не считались «субстандартными», поскольку кредитоспособность заемщика не учитывалась. [127] [128] [129] [130] Кругман утверждает, что категория Пинто «другие высокорисковые ипотечные кредиты» неправильно включает кредиты, которые не были высокорисковыми, а были похожи на традиционные соответствующие ипотечные кредиты. [131] Джин Эпштейн из Barron's оспорил утверждения Кругмана и утверждения статьи, которую он цитировал, как ошибочные и вводящие в заблуждение. [132] Другой критик CRA, Джозеф Фрид, признает, что «часть этого субстандартного кредитования CRA могла иметь место даже при отсутствии CRA. По этой причине прямое влияние CRA на объем субстандартного кредитования не является определенным». [133] Исследование экономистов Агарвала, Бенмелича и Бергмана показало, что банки, проходящие нормативные проверки, связанные с CRA, берут на себя дополнительный риск ипотечного кредитования. [134]
Комиссия по расследованию финансового кризиса, сформированная Конгрессом США в 2009 году для расследования причин финансового кризиса 2008 года, пришла к выводу, что «CRA не была существенным фактором в субстандартном кредитовании или кризисе». [135] Бен Бернанке , тогдашний председатель Федеральной резервной системы , писал, что опыт и исследования противоречат «обвинению в том, что CRA была у истоков или иным образом способствовала каким-либо существенным образом текущим трудностям с ипотекой». [136] Правительственные экономисты и должностные лица, включая Джанет Йеллен , тогдашнего президента и генерального директора Федерального резервного банка Сан-Франциско, [137] председателя FDIC Шейлу Бэр , [138] контролера денежного обращения Джона К. Дугана , [139] и губернатора Федеральной резервной системы Рэндалла Крошнера , [140] также считают, что CRA не внесла существенного вклада в субстандартный кризис. По словам Йеллен, бывшего председателя Федеральной резервной системы, независимые ипотечные компании выдавали рискованные «более дорогие» кредиты по ставке, более чем в два раза превышающей ставку банков и сберегательных учреждений; большинство кредитов CRA были выданы ответственно и не были «более дорогими» кредитами, которые способствовали текущему кризису. [137] [141] [142] Во время слушаний в Комитете по надзору и правительственной реформе Палаты представителей в 2008 году о роли Fannie Mae и Freddie Mac в финансовом кризисе, в том числе в связи с Законом о реинвестировании в сообщества, когда его спросили, предоставила ли CRA «топливо» для увеличения субстандартных кредитов, бывший генеральный директор Fannie Mae Франклин Рейнс сказал, что это могло быть катализатором, поощряющим плохое поведение, но это трудно сказать. Рейнс также сослался на информацию о том, что только небольшой процент рискованных кредитов возник в результате CRA. [143]
В 2015 году экономисты Федерального резервного совета Нил Бхутта и Дэниел Ринго опубликовали резюме имеющихся исследований по этому вопросу. Они пришли к выводу, что «кредиты, связанные с CRA, составляли небольшую часть рынка субстандартного кредитования во время ипотечного бума», и, следовательно, не внесли существенного вклада в финансовый кризис. [144]
Примечания
CRA разработан как простой тест того, как финансовые учреждения выполняют обязательства по обслуживанию удобства и потребностей местного рынка, где они находятся. Этот принцип был воплощен в федеральном законе, регулирующем страхование депозитов, банковские уставы и банковские слияния, задолго до принятия CRA.
Эффективная городская стратегия должна включать частные финансовые учреждения. Я прошу независимые финансовые регулирующие органы разработать соответствующие действия, соответствующие безопасной, надежной и осмотрительной практике кредитования, чтобы побудить финансовые учреждения играть более активную роль в удовлетворении кредитных потребностей своих сообществ. Во-первых, я прошу финансовые регулирующие органы определить, какие дальнейшие действия необходимы для прекращения практики «красной черты» — отказа в предоставлении кредита без обоснованного экономического обоснования. Я буду поощрять эти учреждения разрабатывать сильные, последовательные и эффективные правила для реализации Закона о реинвестировании в сообщества
Кроме того, данное руководство, как правило, не распространяется на: ... и кредиты на развитие сообществ, как определено в правилах CRA, которые могут иметь некоторые более высокие характеристики риска, но в остальном смягчаются гарантиями государственных программ, частными кредитными улучшениями или другими соответствующими методами смягчения риска.
Наш собственный опыт работы с CRA на протяжении более чем 30 лет и недавний анализ имеющихся данных, включая данные о показателях эффективности субстандартных кредитов, противоречат обвинению в том, что CRA была у истоков или иным образом существенно способствовала возникновению текущих ипотечных трудностей.
Наблюдалась тенденция смешивать текущие проблемы на рынке субстандартных кредитов с кредитованием, мотивированным CRA, или с кредитованием семей с низким доходом в целом. Я считаю, что очень важно проводить различие между ними. Большинство кредитов, выданных депозитарными учреждениями, проверенными в рамках CRA, не были кредитами с более высокой стоимостью, и исследования показали, что CRA увеличил объем ответственного кредитования домохозяйств с низким и средним доходом.
По данным HMDA за 2006 год, 19 процентов обычных ипотечных кредитов с правом первого залога, выданных депозитарными учреждениями, были предоставлены по более высокой ставке по сравнению с 23 процентами, выданными дочерними банками, 38 процентами, выданными другими банковскими филиалами, и более чем 40 процентами, выданными независимыми ипотечными компаниями.