Акты о парламенте 1911 и 1949 годов [1] — два акта парламента Соединенного Королевства , которые являются частью конституции Соединенного Королевства . Раздел 2(2) Акта о парламенте 1949 года предусматривает, что два акта должны толковаться как один.
Акт о парламенте 1911 года (1 и 2 Geo. 5. c. 13) утвердил верховенство Палаты общин , ограничив полномочия Палаты лордов по блокированию законодательства ( отлагательное вето ). При условии соблюдения положений Акта, законодательство может быть принято без одобрения Палаты лордов. Кроме того, Акт 1911 года внес поправки в Акт о семилетии 1716 года, сократив максимальный срок полномочий парламента с семи до пяти лет. Акт о парламенте 1911 года был изменен Актом о парламенте 1949 года (12, 13 и 14 Geo. 6. c. 103), который еще больше ограничил полномочия лордов, сократив время, в течение которого они могли откладывать законопроекты, с двух до одного года. [2]
Парламентские акты использовались для принятия законов вопреки воле Палаты лордов семь раз с 1911 года, включая принятие Парламентского акта 1949 года. Некоторые юристы-конституционалисты ставили под сомнение действительность Акта 1949 года. Эти сомнения были отклонены в 2005 году , когда члены Countryside Alliance безуспешно оспорили действительность Акта об охоте 2004 года , который был принят под эгидой Акта. В октябре 2005 года Апелляционный комитет Палаты лордов отклонил апелляцию Альянса против этого решения, причем необычно большая группа из девяти лордов-законодателей (из существовавших на тот момент двенадцати) постановила, что Акт 1949 года был действительным Актом парламента.
Акт 1911 года стал реакцией на столкновение между либеральным правительством и Палатой лордов, кульминацией которого стал так называемый « Народный бюджет » 1909 года. В этом бюджете канцлер казначейства Дэвид Ллойд Джордж предложил ввести земельный налог , основанный на идеях американского реформатора налогов Генри Джорджа . [3] Этот новый налог оказал бы большое влияние на крупных землевладельцев и встретил сопротивление консервативной оппозиции, многие из которых сами были крупными землевладельцами. Консерваторы считали, что деньги следует собирать за счет введения тарифов на импорт , которые, как они утверждали, помогут британской промышленности. Вопреки британской конституционной конвенции, консерваторы использовали свое подавляющее большинство в Палате лордов, чтобы проголосовать против бюджета. Либералы сделали сокращение полномочий лордов важным вопросом всеобщих выборов в январе 1910 года . [4]
Либералы вернулись в подвешенном парламенте после выборов: [5] их призыв к действию против лордов вдохновил сторонников наследственного принципа голосовать за консерваторов, но не смог вызвать большого интереса у остальной части голосующей публики. [ необходима цитата ] Либералы сформировали правительство меньшинства при поддержке лейбористов и ирландских националистов в парламенте. Лорды впоследствии приняли бюджет. Однако в результате спора по бюджету новое правительство внесло резолюции (которые позже сформировали парламентский законопроект) об ограничении власти лордов. [6] Премьер-министр, Его Высочество Асквит , попросил короля Эдуарда VII создать достаточное количество новых либеральных пэров для принятия законопроекта, если лорды его отклонят. Король сказал, что не будет готов сделать это, если Асквит не получит четкого мандата на такие радикальные изменения, победив на вторых всеобщих выборах.
Лорды отклонили этот законопроект 1910 года. Эдуард VII умер в мае 1910 года, но его сын Георг V согласился предоставить Асквиту вторые всеобщие выборы в декабре 1910 года (это также привело к формированию правительства меньшинства), и в то время он согласился, что при необходимости он создаст сотни новых либеральных пэров, чтобы нейтрализовать консервативное большинство в палате лордов. [7] Затем консервативные лорды отступили, и 10 августа 1911 года Палата лордов приняла Закон о парламенте с небольшим перевесом 131–114 голосов [8] при поддержке около двух десятков консервативных пэров и одиннадцати из тринадцати духовных лордов .
Закон о парламенте был задуман как временная мера. В преамбуле говорится:
в то время как он призван заменить Палату лордов в том виде, в котором она существует в настоящее время, Второй палатой, сформированной на народной, а не наследственной основе, но такая замена не может быть немедленно введена в действие. [9]
Одной из причин поддержки парламентариями Ирландской парламентской партии Акта о парламенте и ожесточения сопротивления юнионистов было то, что потеря вето Палаты лордов сделала бы возможным ирландское самоуправление (т. е. децентрализованный законодательный орган). [ необходима цитата ] Предыдущая попытка либерального правительства инициировать ирландское самоуправление была отклонена Палатой лордов в 1893 году: к моменту своей отставки в 1894 году Уильям Эварт Гладстон не получил достаточной поддержки от своих коллег для битвы с Палатой лордов. Акт о парламенте привел к окончательному принятию Акта о самоуправлении Ирландии 1914 года . [ необходима цитата ]
Акт отменил любое право Палаты лордов налагать вето на любой публичный законопроект, внесенный в Палату общин [10], за исключением законопроекта, содержащего положения о продлении максимального срока полномочий парламента свыше пяти лет [11] или законопроекта об утверждении временного распоряжения . [12] Акт не затрагивает законопроекты, внесенные в Палату лордов [2] , частные законопроекты [2] или делегированное законодательство [13] .
Эффект Акта заключается в том, что Палата лордов может отложить те законопроекты, на которые она раньше могла наложить вето. Если они были отправлены в Палату лордов по крайней мере за месяц до окончания сессии, денежные законопроекты могут быть отложены на срок до одного месяца после отправки, а другие законопроекты могут быть отложены на срок до одного года после отправки. Период, на который могли быть отложены законопроекты, отличные от денежных, изначально составлял два года. [2] Спикеру было предоставлено право удостоверять, какие законопроекты классифицируются как денежные законопроекты.
Раздел 1(1) предусматривает:
Если денежный законопроект, принятый Палатой общин и направленный в Палату лордов не менее чем за месяц до окончания сессии, не принят Палатой лордов без поправок в течение одного месяца после его направления в эту Палату, законопроект, если Палата общин не распорядится об обратном, должен быть представлен Его Величеству и стать Актом парламента с момента выражения королевского согласия , несмотря на то, что Палата лордов не дала согласия на законопроект. [14]
Слово «месяц» означает календарный месяц. [15]
Раздел 1(2) определяет выражение « денежный вексель ».
Раздел 1(3) предусматривает:
На каждом денежном законопроекте, когда он направляется в Палату лордов и когда он представляется Его Величеству для одобрения, должен быть подписан сертификат спикера Палаты общин о том, что это денежный законопроект. Перед выдачей своего сертификата спикер должен проконсультироваться, если это осуществимо, с двумя членами, назначаемыми из Панели председателей в начале каждой сессии Комитетом по отбору .
Первоначально этот раздел предусматривал, что законопроект, к которому применялся этот раздел и который был отклонен Палатой лордов, будет представлен на королевское одобрение, если он будет принят Палатой общин на трех последовательных сессиях, при условии, что между вторым чтением законопроекта и его окончательным принятием в Палате общин прошло два года, несмотря на то, что лорды не одобрили законопроект.
Раздел 1 Закона о парламенте 1949 года предусматривает, что Закон о парламенте 1911 года вступает в силу и считается вступившим в силу с начала сессии, на которой был внесен законопроект о Законе о парламенте 1949 года (за исключением самого законопроекта), как если бы разделы 2(1) и (4) Закона о парламенте 1911 года читались так, как они напечатаны в следующем пересмотренном тексте раздела 2 этого Закона:
(1) Если какой-либо публичный законопроект (кроме финансового законопроекта или законопроекта, содержащего какое-либо положение о продлении максимальной продолжительности полномочий парламента свыше пяти лет) принят Палатой общин [в двух последовательных сессиях] (независимо от того, одного и того же парламента или разных) и, будучи направлен в Палату лордов по крайней мере за месяц до окончания сессии, отклоняется Палатой лордов на каждой из этих сессий, этот законопроект, после его отклонения [во второй раз] Палатой лордов, если Палата общин не распорядится об обратном, должен быть представлен Его Величеству и стать Актом парламента с выраженного на то королевского согласия, несмотря на то, что Палата лордов не дала согласия на законопроект:
При условии, что это положение вступит в силу только в том случае, если [не пройдет один год] между датой второго чтения законопроекта в первой из этих сессий в Палате общин и датой его принятия Палатой общин [во второй из этих сессий].
(2) Когда законопроект представляется Его Величеству для одобрения в соответствии с положениями настоящего раздела, на законопроекте должно быть проставлено удостоверение спикера Палаты общин, подписанное им, о том, что положения настоящего раздела были надлежащим образом соблюдены.
(3) Законопроект считается отклоненным Палатой лордов, если он не принят Палатой лордов либо без поправок, либо только с такими поправками, которые могут быть согласованы обеими Палатами.
(4) Законопроект считается тем же законопроектом, что и предыдущий законопроект, направленный в Палату лордов в предыдущей сессии, если при его направлении в Палату лордов он идентичен предыдущему законопроекту или содержит только те изменения, которые, по свидетельству спикера Палаты общин, необходимы ввиду времени, прошедшего с даты предыдущего законопроекта, или представляют собой любые поправки, внесенные Палатой лордов в предыдущий законопроект в предыдущей сессии, и любые поправки, внесенные спикером Палаты лордов [во второй сессии] и одобренные Палатой общин, должны быть включены в законопроект, представленный для получения королевского одобрения в соответствии с настоящим разделом:
При условии, что Палата общин может, если сочтет нужным, при прохождении такого законопроекта через Палату [во второй сессии] предложить любые дальнейшие поправки, не внося поправки в законопроект, и любые такие предложенные поправки должны быть рассмотрены Палатой лордов и, если она согласится с ними, должны рассматриваться как поправки, внесенные Палатой лордов и одобренные Палатой общин; но осуществление этого полномочия Палатой общин не должно влиять на действие этого раздела в случае отклонения законопроекта Палатой лордов. [16]
Слова в квадратных скобках заменены разделом 1 Закона о парламенте 1949 года.
До отмены в 1986 году положение к разделу 1 Закона о парламенте 1949 года гласило:
При условии, что если законопроект был отклонен Палатой лордов во второй раз до выражения королевского согласия на законопроект об этом акте, независимо от того, произошло ли такое отклонение на той же сессии, на которой было выражено королевское согласие на законопроект об этом акте, или на более ранней сессии, требование указанного раздела два о том, что законопроект должен быть представлен Его Величеству после его вторичного отклонения Палатой лордов, будет иметь силу в отношении отклоненного законопроекта как требование о том, что он должен быть представлен Его Величеству, как только будет выражено королевское согласие на законопроект об этом акте, и, несмотря на то, что такое отклонение было на более ранней сессии, королевское согласие на отклоненный законопроект может быть выражено на той сессии, на которой было выражено королевское согласие на законопроект об этом акте. [17]
Это положение предусматривало применение Акта о парламенте 1911 года к любому законопроекту, отклоненному во второй раз Палатой лордов до того, как королевское согласие было дано Акту о парламенте 1949 года 16 декабря 1949 года. В отчете от 27 сентября 1985 года Комиссия по праву и Комиссия по праву Шотландии заявили, что это положение никогда не применялось и к этой дате не могло быть применено. [18] Они рекомендовали отменить его. [19]
В этом разделе представлено:
Ничто в настоящем Акте не должно умалять или ограничивать существующие права и привилегии Палаты общин. [20]
Премьер-министр Х. Х. Асквит сказал о пункте, который стал этим разделом:
Это делается для того, чтобы мы могли при необходимости одобрить отдельные поправки, внесенные Палатой лордов, в отношении которых эта Палата может отказаться от своей привилегии. [21]
Этот раздел внес поправки в Семилетний акт 1715 года , сократив максимальную продолжительность полномочий любого парламента с семи до пяти лет. [22]
Президент Совета по образованию Уолтер Рансиман сказал:
Период в пять лет выбран с намеренной целью достижения компромисса между старым трехлетним парламентом, отстаиваемым в дни хартизма , и семилетним парламентом. Наша цель при ограничении периода пятью годами заключается в том, чтобы не было риска возникновения опасностей, которые были провозглашены с большой энергией достопочтенными и достопочтенными господами, в противовес правительству, воспользовавшемуся полномочиями, предоставленными ему второй резолюцией, пережившему свое гостеприимство, полностью потерявшему связь со страной и использующему свой продленный период жизни, скажем, шесть лет, для проведения законодательства, которое страна не одобряет. Пять лет, названные в резолюции, будут почти в каждом случае означать четырехлетний парламент. Следовательно, это означает, что если бы парламент разделил свое время способом, описанным лидером оппозиции, в первые два года выполняя работу, для которой он был возвращен, а во вторые два года ожидая выборов, которые вот-вот должны были наступить, он бы заполнил весь четырехлетний период, который предусматривает эта резолюция. Наша единственная цель при ограничении срока полномочий парламента заключается в том, чтобы Палата общин не теряла связь с мнением электората. [23]
Этот раздел был отменен Законом о фиксированном сроке полномочий парламента 2011 года [24] для Соединенного Королевства [25] 15 сентября 2011 года [26] , когда парламенту был предоставлен фиксированный пятилетний срок полномочий.
Данный Закон был отменен для Республики Ирландия 16 мая 1983 года разделом 1 и Частью IV Приложения к Закону о пересмотре статутного права 1983 года (№ 11).
Сразу после Второй мировой войны лейбористское правительство Клемента Эттли решило внести поправки в Акт 1911 года, чтобы еще больше ограничить полномочия лордов, поскольку они опасались, что их радикальная программа национализации будет отложена лордами и, следовательно, не будет завершена в течение жизни парламента. [27] Палата лордов не вмешивалась в национализацию в 1945 или 1946 годах, но были опасения, что предлагаемая национализация металлургической промышленности станет слишком далеко зашедшим мостом, [28] поэтому в 1947 году был внесен законопроект, сокращающий время, в течение которого лорды могли откладывать законопроекты, с трех сессий в течение двух лет до двух сессий в течение одного года. [2] Лорды попытались заблокировать это изменение. Законопроект был повторно внесен в 1948 году и снова в 1949 году, прежде чем Акт 1911 года был наконец использован для его принятия. [29] Поскольку Акт 1911 года требовал задержки в три «сессии», в 1948 году была введена специальная короткая «сессия» парламента с речью короля 14 сентября 1948 года и перерывом в работе парламента 25 октября. [2]
Измененный Закон о парламенте никогда не использовался в 1940-х или 1950-х годах, возможно, потому, что было достаточно одной угрозы. [ необходима цитата ] Соглашение в Солсбери о том, что лорды не будут блокировать правительственные законопроекты, упомянутые в правительственном манифесте , датируется этим временем. Солсбери считал, что поскольку, вернувшись к власти, правительство получило четкий мандат на политику, предложенную в его манифесте, было бы неправильно, если бы лорды препятствовали такому законодательству. [30]
В каждом законопроекте, представленном монарху в соответствии с разделами 1–3 Закона о парламенте 1911 года (с поправками), слова принятия следующие:
БУДЕТ УТВЕРЖДЕНО Его Превосходнейшим Величеством Королем, по совету и с согласия Палаты Общин, собравшейся в настоящем Парламенте, в соответствии с положениями Законов о Парламенте 1911 и 1949 годов и с их разрешения, как указано ниже [31]
Обычная формула принятия, используемая в других актах, также ссылается на совет и согласие духовных и светских лордов и опускает ссылку на парламентские акты. [32]
Первоначальная форма Акта 1911 года использовалась трижды. [2] Это были:
Измененная форма Акта 1911 года использовалась четыре раза. [2] Это были:
Закон о валлийской церкви и Закон о правительстве Ирландии получили королевское одобрение [33] в тот же день, что и Закон о приостановке 1914 года , что означало, что ни один из них не вступит в силу до окончания войны. [34]
После прихода к власти лейбористского правительства в 1997 году неоднократно высказывались предположения, что оно будет полагаться на парламентские акты, чтобы отменить проверку, проведенную Палатой лордов, но это оказалось необязательным. Парламентские акты не требовались для принятия, например, законопроекта об уголовном правосудии (режим судебного разбирательства) (№ 2) в 2000 году [2] (который изначально предлагал предоставить магистратам , а не обвиняемым, выбор места, где будет рассматриваться правонарушение « в любом случае »), поскольку правительство отказалось от законопроекта после разрушительной поправки в Палате лордов. [ необходима цитата ] Закон о парламенте угрожал быть использованным для принятия Закона об удостоверениях личности 2006 года Палатой лордов. Это подкреплялось угрозой немедленного введения обязательной схемы удостоверений личности. [ необходима цитата ] У лордов не было выбора, кроме как принять компромисс в виде отсрочки введения схемы. Парламентские акты не могут быть использованы для принятия законов, разработанных Палатой лордов, поэтому их нельзя было использовать для принятия Закона о гражданских партнерствах 2004 года или Закона о конституционной реформе 2005 года .
Первые три меры, для которых Акт использовался с 1949 года, не были упомянуты в манифестах, и, следовательно, пытаясь наложить на них вето, Лорды не нарушали Солсберийскую конвенцию . [35] Закон об охоте был упомянут в манифесте Лейбористской партии для всеобщих выборов 2001 года , поэтому, в зависимости от того, как трактуется конвенция, попытка заблокировать ее могла быть воспринята как нарушение. Однако, поскольку конвенции — это всего лишь конвенции, а не законы, Палата лордов не предприняла бы незаконных действий, если бы действовала иначе.
Закон о правительстве Ирландии 1914 года был полностью отменен Законом о правительстве Ирландии 1920 года , Закон о выборах в Европейский парламент 1999 года был полностью отменен Законом о выборах в Европейский парламент 2002 года , а большинство положений Закона о сексуальных преступлениях (поправка) 2000 года были отменены Законом о сексуальных преступлениях 2003 года . Хотя Закон о военных преступлениях 1991 года остается в силе, на сегодняшний день по нему был осужден только Энтони Савонюк . [ необходима ссылка ]
Угроза парламентских актов использовалась несколькими британскими правительствами, чтобы заставить лордов принять их законодательство. По крайней мере в трех случаях была начата процедура, разрешенная парламентским актом 1911 года или парламентскими актами 1911 и 1949 годов, но законодательство было одобрено Палатой лордов в результате уступок правительства. [2] Это были:
С тех пор как Акт 1949 года стал законом, некоторые ученые-юристы высказали сомнения относительно того, было ли правомерным использование Акта 1911 года для принятия Акта 1949 года, который внес поправки в сам Акт 1911 года. [2] [27] [36] Были высказаны три основные опасения:
Чтобы решить эти проблемы, лорд-законодатель , лорд Дональдсон из Лимингтона , представил частный законопроект в Палате лордов на сессии парламента 2000–2001 годов (законопроект о парламентских актах (поправка)), который должен был подтвердить легитимность Акта 1949 года, но запретить любое дальнейшее использование Акта о парламенте для внесения поправок или его использования для дальнейшего изменения или ограничения полномочий Палаты лордов. [2] [27] [38] Другой законопроект о парламентских актах (поправка) был представлен независимо лордом Рентоном из Маунт-Гарри на следующей сессии, [39] но ни один из этих законопроектов не прошел третье чтение . [2]
Первое юридическое оспаривание Акта 1949 года, как полагают, было сделано во время первого судебного преследования за военные преступления в соответствии с Актом о военных преступлениях 1991 года , Р против Серафиновича , но (согласно Апелляционному суду в деле Р (Джексон) против Генерального прокурора ) никаких записей о правовых аргументах не сохранилось. [40] : п. 94 Поскольку второй обвиняемый был успешно привлечен к ответственности в соответствии с Актом о военных преступлениях и приговорен к пожизненному заключению, и поскольку Акт о военных преступлениях был позднее изменен двумя другими актами ( Законом об уголовном правосудии и общественном порядке 1994 года и Законом об уголовном судопроизводстве и расследованиях 1996 года ), которые были приняты обеими палатами и получили королевское одобрение, действительность Акта о военных преступлениях не ставится под сомнение. [40]
Акт 1949 года и действительность актов, принятых в соответствии с ним, не подвергались сомнению в суде снова, пока парламентские акты не были использованы для принятия Акта об охоте 2004 года . В начале 2005 года Countryside Alliance подал иск в суд, чтобы оспорить действительность Акта 1949 года. [41] В Высоком суде было установлено, что формулировка Акта 1911 года не подразумевает никакого укрепления. [29] Подтверждение этому выводу можно сделать из парламентских дебатов по Акту 1911 года, в которых пункт об укреплении рассматривался, но был отклонен, правительство ясно продемонстрировало намерение иметь возможность вносить такие поправки при необходимости. Однако решение 2005 года было принято на других основаниях, поэтому вопрос о том, могут ли суды ссылаться на парламентские дебаты Акта 1949 года в соответствии с принципом, установленным в деле Pepper против Hart, не был решен. [29]
Высокий суд постановил, что Акт 1949 года является первичным законодательством , несмотря на то, что он необычен тем, что суды могут выносить решения о том, соблюдаются ли положения Акта 1911 года. [ необходима цитата ] Было постановлено, что Акт 1911 года четко разрешает использовать процедуры, указанные в Актах о парламенте, для «любого публичного законопроекта», и этого было достаточно, чтобы развеять аргумент о том, что Акт 1911 года не может быть использован для внесения поправок в сам себя. Суд счел, что Акт 1911 года был «переделкой» конституции, а не делегированием полномочий. [ необходима цитата ]
Последующее постановление Апелляционного суда согласилось с тем, что сам акт 1949 года был действительным, но оставило открытым вопрос о том, может ли Палата общин использовать Акт о парламенте для внесения существенных изменений в конституцию (например, отменив положение Акта о парламенте, запрещающее использование акта для продления срока полномочий парламента). [40] Апелляционный суд отказался предоставить Countryside Alliance разрешение на обжалование их решения в Палате лордов ; однако ходатайство о разрешении на апелляцию было подано непосредственно Лордам закона и удовлетворено в июле 2005 года. Аргумент по делу был рассмотрен 13 и 14 июля 2005 года большим комитетом из девяти Лордов закона, а не из обычных пяти. В единогласном решении Лорды закона подтвердили действительность Акта 1949 года. [42]
После того, как «первый этап» реформы Палаты лордов был реализован в Законе о Палате лордов 1999 года , Королевская комиссия Уэйкхэма по предложению «второго этапа» реформы отчиталась в январе 2000 года. Впоследствии правительство решило не предпринимать никаких действий по изменению законодательных отношений между Палатой общин и Палатой лордов. [2]
В марте 2006 года сообщалось, что тогдашнее лейбористское правительство рассматривало возможность отмены полномочий лордов откладывать принятие законов, которые возникают в результате обязательств, изложенных в манифесте (в то время как лорды все еще действовали в соответствии с самоналоженным ограничением, Солсберийской конвенцией , которую это законодательство просто формализовало), и сокращения их полномочий откладывать принятие других законов до периода в 60 дней [43] (хотя также предлагался компромисс в 6 месяцев). [ необходима цитата ] Лейбористское правительство не предприняло никаких попыток принять такие изменения до всеобщих выборов 2010 года , которые лейбористы проиграли. [ необходима цитата ]
В мае 2011 года заместитель премьер-министра Ник Клегг объявил о планах коалиционного правительства по принятию законов для преимущественно избираемой Палаты лордов. Столкнувшись с ожесточенным сопротивлением со стороны подавляющего большинства лордов, он указал, что рассмотрит возможность использования Закона о парламенте. [44] В конечном итоге этого не произошло.
