Акт о парламенте 1911 года ( 1 & 2 Geo. 5 . c. 13) является актом парламента Соединенного Королевства . Он имеет конституционное значение и частично регулирует отношения между Палатой общин и Палатой лордов , двумя палатами парламента . Акт о парламенте 1949 года предусматривает, что Акт о парламенте 1911 года и Акт о парламенте 1949 года должны толковаться вместе «как один» по своим последствиям и что эти два акта могут цитироваться вместе как Акты о парламенте 1911 и 1949 годов . [1]
Акт фактически полностью отменил право Палаты лордов накладывать вето на финансовые законопроекты и заменил ее право вето на другие публичные законопроекты возможностью откладывать их максимум на два года (Закон о парламенте 1949 года сократил этот срок до одного года). Он также сократил максимальный срок полномочий парламента с семи лет (как установлено Законом о семилетии 1716 года ) до пяти.
После того, как Палата лордов отклонила « Народный бюджет » 1909 года, Палата общин стремилась установить свое формальное господство над Палатой лордов, которая нарушила соглашение, выступив против законопроекта. Бюджет был в конечном итоге принят Палатой лордов после того, как демократический мандат Палаты общин был подтвержден путем проведения всеобщих выборов в январе 1910 года . Следующий Закон о парламенте, который был направлен на предотвращение повторения бюджетных проблем, также встретил широкое противодействие в Палате лордов, и межпартийное обсуждение провалилось, в частности из-за применимости предлагаемого акта к принятию законопроекта о самоуправлении Ирландии . После вторых всеобщих выборов в декабре закон был принят с согласия монарха Георга V после того, как Палата лордов признала из-за угрозы правительства, что консервативное большинство в Палате лордов может быть преодолено путем создания множества новых либеральных пэров.
До принятия Закона о парламенте 1911 года не было способа разрешить разногласия между двумя палатами парламента, кроме как путем создания дополнительных пэров монархом. [2] Королева Анна создала двенадцать пэров-тори для голосования по Утрехтскому договору в 1713 году. [3] Закон о реформе 1832 года был принят, когда Палата лордов отказалась от своего сопротивления ему: король Вильгельм IV пригрозил создать восемьдесят новых пэров по просьбе премьер-министра графа Грея . [2] Это создало неформальное соглашение о том, что лорды уступят, когда общественность поддержит Палату общин. Например, закон об отмене ирландского статуса , который был основным предметом разногласий между двумя основными партиями с 1830-х годов, был принят лордами в 1869 году после вмешательства королевы Виктории и победы У. Э. Гладстона на выборах 1868 года по этому вопросу. Однако на практике это давало лордам право требовать наличия такой общественной поддержки и определять сроки проведения всеобщих выборов. [2]
Преобладающим мнением было то, что Палата лордов не могла вносить поправки в финансовые законопроекты , поскольку только Палата общин имела право решать, какие ресурсы может затребовать монарх. [2] Однако это не помешало ей полностью отклонить такие законопроекты. [2] В 1860 году, с отменой бумажных пошлин , все денежные законопроекты были объединены в единый бюджет. Это лишило Лордов возможности отклонять отдельные компоненты, и перспектива проголосовать против всего бюджета казалась невыносимой. Только в 1909 году эта возможность стала реальностью. [4] До принятия этого акта Лорды имели равные с Палатой общин права в отношении законодательства, но, по соглашению, не использовали свое право вето в отношении финансовых мер. [5]
После раскола либералов в 1886 году в Палате лордов было подавляющее большинство консерваторов и либералов-юнионистов. [2] Поскольку Либеральная партия пыталась провести значительные реформы социального обеспечения при значительной народной поддержке, проблемы в отношениях между палатами, казалось, неизбежно возникали. [2] В период с 1906 по 1909 год несколько важных мер были значительно смягчены или полностью отклонены: [6] например, Августин Биррелл представил законопроект об образовании 1906 года , который был призван устранить недовольство нонконформистов, вытекающее из Закона об образовании 1902 года , но он был изменен лордами до такой степени, что фактически стал другим законопроектом , после чего Палата общин отклонила его. [7] Это привело к резолюции в Палате общин 26 июня 1907 года, выдвинутой либеральным премьер-министром Генри Кэмпбеллом-Баннерманом , в которой заявлялось, что полномочия лордов должны быть ограничены. [6] [8] В 1909 году, надеясь провести выборы , [9] Лорды отклонили финансовый законопроект, основанный на правительственном бюджете (« Народный бюджет »), предложенный Дэвидом Ллойд Джорджем , [2] 350 голосами против 75. [10] Это действие, по мнению Палаты общин, было «нарушением конституции и узурпацией прав Палаты общин». [6] Лорды предложили Палате общин продемонстрировать на выборах правдивость своего утверждения о том, что законопроект представляет волю народа. Либеральное правительство пыталось сделать это посредством всеобщих выборов в январе 1910 года . Представительство либералов в Палате общин резко упало, но партия сохранила большинство с помощью значительного числа депутатов Ирландской парламентской партии (ИПП) и лейбористской партии . [6] ИПП считала, что сохраняющаяся власть Лордов пагубна для перспективы обеспечения ирландского самоуправления . [4] После выборов лорды смягчились в отношении бюджета (который был повторно внесен правительством), [6] и он был принят лордами 28 апреля, на следующий день после голосования в палате общин. [11]
Теперь перед лордами встала перспектива принятия Акта о парламенте, который имел значительную поддержку со стороны ирландских националистов. [4] Была согласована серия встреч между либеральным правительством и членами оппозиции-юнионистами. Двадцать одна такая встреча была проведена в период с 16 июня по 10 ноября. [12] В ходе обсуждений рассматривался широкий спектр предложений, с первоначальным соглашением о финансовых законопроектах и о совместном заседании Палаты общин и лордов как средства, с помощью которого можно было бы обеспечить превосходство Палаты общин в спорных областях; число присутствующих членов Палаты общин было бы ограничено, чтобы либеральное большинство в пятьдесят или более человек в Палате общин могло бы отменить решение Лордов. [13] Однако главным спором был вопрос о самоуправлении для Ирландии , и юнионисты хотели исключить такой закон из процедуры Акта о парламенте посредством общего исключения для «конституционных» или «структурных» законопроектов. Либералы поддержали исключение для законопроектов, касающихся монархии и протестантского престолонаследия, но не самоуправления. [13] 10 ноября было объявлено, что переговоры провалились. [12]
Правительство пригрозило новым роспуском, если Акт о парламенте не будет принят, и выполнило свою угрозу, когда оппозиция в Палате лордов не уменьшилась. Всеобщие выборы в декабре 1910 года мало что изменили по сравнению с январем. [14] Второй роспуск парламента, как теперь кажется, противоречил желаниям Эдуарда VII . Эдуард умер в мае 1910 года, когда кризис все еще продолжался. Его преемника, Георга V , спросили, готов ли он создать достаточное количество пэров, что он сделает только в том случае, если возникнет такая необходимость. [6] Это означало бы создание более 400 новых либеральных пэров. [15] Однако король потребовал, чтобы законопроект был отклонен Палатой лордов по крайней мере один раз до его вмешательства. [13] Две поправки, внесенные Лордами, были отклонены Палатой общин, и сопротивление законопроекту не показывало никаких признаков уменьшения. Это заставило Его Святейшество Асквита объявить о намерении короля преодолеть большинство в Палате лордов, создав достаточное количество новых пэров. [16] Законопроект был окончательно принят в Палате лордов 11 августа 1911 года 131 голосом против 114, большинство в 17 голосов. [17] Это отражало большое количество воздержавшихся. [18]
По просьбе видного члена Кабинета министров сэра Эдварда Грея в преамбулу были включены слова «он призван заменить Палату лордов, как она существует в настоящее время, Второй палатой, созданной на основе народного, а не наследственного права, но такая замена не может быть немедленно введена в действие». [19] [20] Длинное название акта было «Закон, предусматривающий положение в отношении полномочий Палаты лордов по отношению к полномочиям Палаты общин и ограничивающий продолжительность полномочий парламента». [19] Раздел 8 определял короткое название как «Закон о парламенте 1911 года». [21]
Законопроект также был попыткой поставить отношения между Палатой общин и Палатой лордов на новую основу. Помимо прямого выпуска денежных законопроектов, он установил новые соглашения о том, как будет использоваться власть, которую лорды продолжали удерживать. [22] Однако он не изменил состав Палаты лордов. [15]
Лорды могли бы откладывать денежные законопроекты только на один месяц, [23] фактически прекращая свою возможность делать это. [15] Они были определены как любой публичный законопроект, который содержал только положения, касающиеся введения, отмены, освобождения от налогов, изменения или регулирования налогообложения ; введения для уплаты долга или других финансовых целей сборов с Консолидированного фонда или с денег, предоставленных парламентом, или изменения или отмены любых таких сборов; поставки; ассигнования, получения, хранения, выпуска или аудита счетов государственных денег; и получения или гарантии любого займа или его погашения. Но это не охватывало какие-либо местные налоги или аналогичные меры. Некоторые финансовые законопроекты не подпадали под этот критерий; законопроекты о Консолидированном фонде и ассигнованиях подпадают. Спикер Палаты общин должен был бы удостоверить, что законопроект является денежным законопроектом, одобрив его сертификатом спикера. [15] [24] Закон о финансах местного самоуправления 1988 года , который ввел общественный сбор («подушный налог»), не был сертифицирован как денежный законопроект и поэтому рассматривался лордами. [25] Хотя финансовые законопроекты не считаются денежными законопроектами, соглашение предписывает, что те части финансового законопроекта, которые касаются налогообложения или расходов (которые, если бы были актом, представляли бы собой денежный законопроект), не подвергаются сомнению. [26]
Другие публичные законопроекты больше не могли быть наложены вето ; вместо этого они могли быть отложены на срок до двух лет. Этот двухлетний период означал, что законодательство, внесенное на четвертом или пятом году работы парламента, могло быть отложено до следующих выборов, что могло оказаться эффективной мерой для предотвращения его принятия. [15] В частности, между вторым чтением в Палате общин на первой сессии и принятием законопроекта в Палате общин на третьей сессии должно было пройти два года. [23] Спикер также должен был подтвердить, что условия законопроекта были соблюдены. Существуют значительные ограничения [ какие? ] на поправки, чтобы гарантировать, что это один и тот же законопроект, который был отклонен дважды. [27] Акт 1911 года ясно дал понять, что жизнь парламента не может быть продлена без согласия лордов. [28]
Парламент был ограничен максимум семью годами в соответствии с Законом о Семилетии 1716 года , но Закон о Парламенте 1911 года внес поправки в Закон о Семилетии, чтобы ограничить парламент пятью годами, считая с первого заседания парламента после выборов. На практике никакие выборы не были абсолютно принудительными из-за этого ограничения; до тех пор, пока Закон о Семилетии не был отменен Законом о фиксированном сроке полномочий парламентов 2011 года , все парламенты распускались монархом в соответствии с королевской прерогативой по требованию премьер-министра. [29] Максимальная пятилетняя продолжительность в измененном Законе о Семилетии относилась к сроку полномочий парламента, а не к интервалу между всеобщими выборами. Например, всеобщие выборы 2010 года были проведены через пять лет и один день после всеобщих выборов 2005 года ; всеобщие выборы 1992 года состоялись 9 апреля 1992 года, а следующие всеобщие выборы не проводились до 1 мая 1997 года. Сокращение максимальной продолжительности парламента рассматривалось как противовес новым полномочиям, предоставленным Палате общин. [16] Закон о парламентах с фиксированным сроком полномочий 2011 года , напротив, призывал к проведению всеобщих выборов каждые пять лет (если только они не были назначены раньше, как в 2017 году ), и предусматривал более ранний роспуск парламента только посредством определенных указанных юридических процедур. Закон был отменен в 2022 году, восстановив предыдущую систему роспуска в рамках королевской прерогативы.
Лорды продолжали предлагать поправки к финансовым законопроектам, на которые у них не было права вето; и в нескольких случаях они были приняты Палатой общин. К ним относятся Закон о возмещении ущерба Китаю 1925 года и Закон о прибрежном рыболовстве 1947 года. [25] Использование лордами теперь уже временного права вето остается мощным сдерживающим фактором для законодательства. [30]
Он использовался в отношении Закона о правительстве Ирландии 1914 года , который находился под угрозой вето лордов, теперь снятого. Протестанты Ольстера были категорически против принятия законопроекта. Однако Закон о правительстве Ирландии 1914 года так и не вступил в силу из-за начала Первой мировой войны . [31] Поправки к Закону о парламенте 1911 года были внесены с целью продления срока полномочий парламента 1910 года после начала Первой мировой войны, а также парламента 1935 года из-за Второй мировой войны . Они сделали специальные исключения из требования проводить всеобщие выборы каждые пять лет. [32]
Законодательство, принятое без согласия лордов, в соответствии с положениями Закона о парламенте, по-прежнему считается первичным законодательством , т. е. полностью действительным актом парламента. Важность этого была подчеркнута в деле Джексон против Генерального прокурора [дело 1], в котором была поставлена под сомнение законность Закона о парламенте 1949 года. [28] В иске утверждалось, что Закон о парламенте 1911 года делегировал полномочия парламента в целом Палате общин, и что Закон о парламенте 1949 года, таким образом, был делегированным, а не первичным законодательством. Если бы это было так, то Палата общин не могла бы дополнительно увеличить свои собственные полномочия посредством Закона о парламенте 1949 года без прямого разрешения Палаты лордов. Поскольку он был принят в соответствии с Законом 1911 года, Закон 1949 года так и не получил требуемого согласия лордов. [33] Однако Судебный комитет Палаты лордов установил, что акт 1911 года был в первую очередь направлен не на расширение полномочий Палаты общин, а скорее на ограничение возможности лордов отклонять законодательство, т. е. на изменение процесса, посредством которого Парламент в целом принимает законодательство. [33] Таким образом, акт 1949 года был законно принят. [28] Это постановление также, по-видимому, означает, что попытки упразднить Палату лордов (крупное конституционное изменение) с помощью этого акта могут быть успешными, хотя этот вопрос напрямую не рассматривался в постановлении. [34]
Акт о парламенте 1911 года можно рассматривать в контексте британской конституции : вместо того, чтобы создавать писаную конституцию, парламент решил вместо этого издавать законы через обычные каналы в ответ на кризис. Это был прагматичный ответ, который избежал дальнейших проблем кодификации неписаных правил и перестройки всего правительства. [35] Он обычно считается законом «конституционной важности», что дает ему неформальный приоритет в парламенте и в судах в отношении того, может ли более позднее законодательство изменить его и процесса, посредством которого это может произойти. [36]
Он также упоминается в обсуждении конституционного соглашения . Хотя он заменил соглашения относительно роли Палаты лордов, он также опирается на несколько других. Раздел 1(1) имеет смысл только в том случае, если в Палате лордов не возникают финансовые законопроекты, а положения в разделе 2(1) — только в том случае, если разбирательства по публичному законопроекту завершаются в течение одной сессии, в противном случае они должны быть отклонены и повторно проведены через процедуру. [37]
Полный текст Акта о парламенте 1911 года в Викиресурсе