Статья о назначениях в Конституции Соединенных Штатов уполномочивает Президента Соединенных Штатов выдвигать и, по совету и согласию (подтверждению) Сената Соединенных Штатов , назначать государственных должностных лиц . [1] Хотя Сенат должен утверждать некоторых главных должностных лиц (включая послов , секретарей кабинета министров и федеральных судей ), Конгресс может законом поручить назначение «низших» должностных лиц только Президенту или судам или главам департаментов.
... и [Президент] выдвигает кандидатуры и по совету и с согласия Сената назначает послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, назначение которых не предусмотрено настоящим иным образом и устанавливается законом: однако Конгресс может посредством закона предоставить право назначения таких нижестоящих должностных лиц, которых он сочтет надлежащими, только Президенту, судам или главам департаментов.
Президент имеет полное право выдвигать [2] : ¶5 политических назначенцев , а роль Сената заключается только в совещательной роли в выдвижении, поскольку Президент не обязан назначать своего собственного кандидата даже по их совету. Как заявил губернатор Моррис в Конституционном конвенте , «Поскольку Президент должен был выдвинуть кандидатуру, то будет ответственность, а поскольку Сенат должен был согласиться, то будет безопасность». [3]
Статья о назначениях предоставляет Президенту неограниченные полномочия по выдвижению кандидатур и предоставляет Сенату неограниченные полномочия по отклонению или утверждению кандидатуры посредством положения о совете и согласии . Как и в случае с другими положениями о разделении властей в Конституции, формулировка здесь направлена на обеспечение подотчетности и предотвращение тирании. [2] Александр Гамильтон защищал использование публичного утверждения должностных лиц в Федералисте № 77 , где он прокомментировал «конклав, на котором заговоры и интриги получат полную свободу действий. ... Желание взаимного удовлетворения породит скандальный обмен голосами и торг за места». [2] : ¶12 Это разделение полномочий между Президентом и Сенатом также присутствует в (непосредственно предшествующем) Договорном пункте Конституции, который предоставляет Президенту право заключать международные договоры, но прикрепляет к нему условие о совете и согласии Сената.
Несколько создателей Конституции США объяснили, что требуемая роль Сената заключается в консультировании президента после того, как кандидатура была выдвинута президентом. [4] [5] Роджер Шерман считал, что консультирование до выдвижения кандидатуры все еще может быть полезным. [6] Аналогичным образом президент Джордж Вашингтон занял позицию, что консультирование перед выдвижением кандидатуры допустимо, но не обязательно. [7] Представление о том, что консультирование перед выдвижением кандидатуры является необязательным, переросло в объединение части полномочий «консультация» с частью «согласие», хотя несколько президентов неофициально консультировались с сенаторами по вопросам выдвижения кандидатур и заключения договоров.
Фактическое предложение, принятое Сенатом при осуществлении полномочий, — «советовать и давать согласие», что показывает, что первоначальные советы по номинациям и договорам не являются формальными полномочиями, осуществляемыми Сенатом. [8] [9] 21 ноября 2013 года Сенат изменил свои правила относительно количества голосов, необходимых для завершения дебатов по выдвижению кандидатуры на пост президента и вынесения ее на голосование. До этой даты меньшинство сенаторов могло заняться обструкцией и заблокировать голосование по выдвижению кандидатуры, если только три пятых сенаторов не проголосовали за прекращение дебатов. Согласно новым правилам, для завершения дебатов достаточно простого большинства. Единственным исключением были выдвижения кандидатур в Верховный суд Соединенных Штатов , которые все еще могли быть заблокированы от голосования обструкцией, пока правила Сената не были снова изменены 6 апреля 2017 года во время дебатов Сената по выдвижению Нила Горсача в Верховный суд. [10]
Сам Конгресс не может осуществлять полномочия по назначению; его функции ограничиваются ролью Сената в совете и согласии, а также принятием решения о том, следует ли наделять полномочиями по прямому назначению на определенную должность Президента, главу департамента или суды. Создатели Конституции США были особенно обеспокоены тем, что Конгресс может попытаться осуществлять полномочия по назначению и заполнять должности своими сторонниками, что приведет к умалению контроля Президента над исполнительной властью. Таким образом, пункт о назначениях действует как ограничение для Конгресса и как важный структурный элемент в разделении властей. [11] Попытки Конгресса обойти пункт о назначениях, либо производя назначения напрямую, либо с помощью таких приемов, как «одностороннее назначение действующего лица на новую и отдельную должность» под видом законодательного закрепления новых обязанностей для существующей должности», были отвергнуты судами. [11]
В статье о назначениях проводится различие между должностными лицами Соединенных Штатов , которые должны назначаться по рекомендации и с согласия Сената; и теми, которые могут быть указаны актами Конгресса, некоторые из которых могут быть назначены по рекомендации и с согласия Сената, но назначение которых Конгресс может вместо этого поручить только Президенту, судам или главам департаментов. [11] Эту последнюю группу обычно называют «низшими должностными лицами».
Ранее предложенный проект пункта о назначениях предоставил бы президенту более широкие полномочия «назначать должностных лиц во всех случаях, не предусмотренных настоящей Конституцией», но некоторые делегаты Конституционного конвента Филадельфии беспокоились, что эта формулировка позволит президенту создавать должности, а также заполнять их, что является классическим случаем институциональной коррупции . Требование о том, что президент может назначать нижестоящих должностных лиц только тогда, когда Конгресс «по закону наделил» эту власть президентом, было направлено на то, чтобы исключить такую возможность. [11]
Один главный вопрос повторяется в терминах «по закону»: кто такие «низшие должностные лица», не подлежащие требованию совета и согласия; и (2) что представляет собой «министерство», когда Конгресс стремится отделить полномочия по назначению от Президента? В качестве первоначального вопроса, большинство государственных служащих не являются должностными лицами и, таким образом, не подпадают под действие Положения о назначениях. В деле Бакли против Валео Верховный суд постановил, что только те назначенцы, «осуществляющие значительные полномочия в соответствии с законами Соединенных Штатов», являются «должностными лицами Соединенных Штатов», и, следовательно, только те, кто осуществляет такие «значительные полномочия», должны назначаться с помощью механизма, изложенного в Положении о назначениях. Создатели не определили границу между главными должностными лицами и низшими должностными лицами, и Верховный суд довольствовался подходом к анализу на индивидуальной основе, а не посредством окончательного теста.
В деле Моррисон против Олсона (1988) Суд перечислил некоторые факторы как признаки статуса «низшего должностного лица», такие как возможность смещения вышестоящим должностным лицом исполнительной власти, кроме Президента, и ограничения обязанностей, юрисдикции и срока полномочий должностного лица. В деле Эдмонд против Соединенных Штатов (1997) Суд заявил, что « „низшие должностные лица“ — это должностные лица, чья работа направляется и контролируется на определенном уровне другими лицами, назначенными по представлению Президента с согласия и по рекомендации Сената». Среди должностных лиц, признанных «низшими», — клерки окружных судов, федеральные инспекторы выборов, специальный прокурор Уотергейта и независимый советник, назначенный в соответствии с Законом об этике в правительстве 1978 года . [11] В деле Люсия против SEC , 585 US ___ (2018), вынесенном в июне 2018 года, Верховный суд США постановил, что судьи по административным делам являются нижестоящими должностными лицами в значении пункта о назначениях Конституции США.
Другой главный вопрос заключается в том, что представляет собой «Департамент», когда Конгресс стремится отделить полномочия по назначению от Президента? Фраза «Главы департаментов» не была точно определена Верховным судом. С одной стороны, судебные толкования фразы относятся к главам департаментов, которые входят в исполнительную власть или, согласно делу Бакли против Валео, «по крайней мере, имеют некоторую связь с этой ветвью власти». Согласно этой точке зрения, главы всех агентств и департаментов, осуществляющих исполнительную власть при Президенте, по-видимому, могут квалифицироваться как «главы департаментов». Суд истолковал в деле Фрейтаг против Комиссара по внутренним доходам (1991) «главы департаментов» как относящиеся к «исполнительным подразделениям, таким как департаменты на уровне Кабинета министров». Использование фразы «такие как департаменты на уровне Кабинета министров» может означать, что в дополнение к департаментам Кабинета министров другие субъекты в исполнительной власти, которые в достаточной степени аналогичны департаментам Кабинета министров, могут квалифицироваться как «Департаменты» для целей пункта о назначениях.
С другой стороны, само решение по делу Фрейтага , по-видимому, неясно, что оно имело в виду под фразой «как департаменты уровня кабинета министров», и, безусловно, отступило от какой-либо четкой проверки. Решение по делу Фрейтага стремилось согласовать свой анализ с толкованием, учитывая другой термин «исполнительные департаменты» в пункте о мнении (который был истолкован как относящийся только к департаментам кабинета министров) и с более ранними делами, которые предполагали, что только секретари кабинета министров квалифицировались как «главы департаментов». В конечном счете, решение по делу Фрейтага , по-видимому, оставило вопрос о том, могут ли главы некабинетных агентств исполнительной власти считаться «главами департаментов» для целей пункта о назначениях. Возможно, [ спекуляция? ] фраза «как департаменты уровня кабинета министров» была включена в дело Фрейтага как указание на то, что Суд не обязательно будет негибким в отношении требования статуса кабинета министров в будущих делах. Если это так, то «главы департаментов», по-видимому, включают (как рассуждает судья Антонин Скалиа в своем согласии с Фрейтагом ) глав департаментов Кабинета министров, а также глав «всех независимых исполнительных учреждений». [11]
С 1999 по 2008 год изменение в уставе, регулирующем Патентное и товарное ведомство США (USPTO), позволило директору USPTO назначать ряд судей Совета по патентным апелляциям и вмешательствам и Совета по судебным разбирательствам и апелляциям по товарным знакам . Это положение было оспорено как неконституционное в соответствии с Положением о назначениях, поскольку назначающая сторона не была главой департамента. [12] Чтобы избежать кризиса, который мог возникнуть в результате новых оспаривания многих решений BPAI и TTAB, принятых в тот период, Конгресс принял поправку 2008 года к уставу, которая определяет, что министр торговли несет ответственность за такие назначения, и разрешает министру задним числом назначать тех лиц, которых назначил директор USPTO.
Мэдисон, Джефферсон и Джей посоветовали Вашингтону не консультироваться с Сенатом перед выдвижением кандидатур.
В акте выдвижения кандидатуры будет применяться только его суждение.
... их советы могут позволить ему сделать такие разумные назначения.
При выборе кандидатов Вашингтон обратился к своим ближайшим советникам и членам Конгресса, но президент решительно настаивал на том, что только он будет нести ответственность за окончательный выбор. Он разделял общее мнение о том, что конституционно предписанный "совет" Сената должен был поступить после выдвижения кандидатуры.