Доктрина законного ожидания в Сингапуре защищает как процессуальные , так и материальные права . В административном праве законное ожидание обычно возникает, когда государственные органы представили лицу определенный результат. Отступление от представления может быть равносильно злоупотреблению властью или несправедливости. Доктрина законного ожидания как основания для отмены решений государственных органов была прочно установлена английскими судами . Таким образом, когда государственный орган сделал представление лицу, которое может быть затронуто решением органа, у этого лица есть законное ожидание того, что его или ее мнение будет услышано до принятия решения. В качестве альтернативы у лица также может быть законное ожидание в отношении материального права. Признание существенных законных ожиданий является несколько спорным, поскольку требует баланса между требованиями справедливости и причинами любого изменения в политике органа. Это предполагает принятие автономного подхода пропорциональности , который, как было сказано, не применяется в административном праве.
Процессуальное измерение доктрины законного ожидания было признано сингапурскими судами , а с 2013 года и содержательная форма доктрины. Однако вопрос о том, примут ли суды подход Великобритании в отношении измерения законного ожидания с помощью линейки пропорциональности, остается открытым.
Доктрина законного ожидания берет свое начало из принципов справедливости общего права . Английские суды разработали эту доктрину в основном для поощрения хорошего администрирования и предотвращения злоупотреблений со стороны лиц, принимающих решения. [1] Как правило, суды разрешают судебный пересмотр административного решения, основанного на законном ожидании лица, если государственный орган сделал представление лицу в рамках своих полномочий. Лицо должно доказать, что представление было четким и недвусмысленным обещанием, устоявшейся практикой или публичным заявлением. Это в значительной степени фактическое расследование.
Основная идея заключается в том, что при определенных обстоятельствах, когда государственный орган сделал представление лицу, которое может быть затронуто решением органа, лицо ожидает, что его выслушают до того, как решение будет принято. Отказ в праве быть выслушанным равносилен несправедливости. Таким образом, суд будет склонен отменить решение, если имела место несправедливость и доверие лица к представлению во вред ему. Это продемонстрировано в решении Палаты лордов 1983 года Совет профсоюзов государственных служащих против министра государственной службы (дело GCHQ). [2] В этом деле участвовали профсоюзы сотрудников Управления правительственной связи (GCHQ), правительственного управления связи и разведки, которые утверждали, что они ожидали, что с ними проконсультируются, прежде чем министр примет решение отказать им в праве вступать в профсоюзы. Министр утверждал, что этот шаг был необходим, поскольку профсоюзы проводили забастовки, которые парализовали деятельность GCHQ и угрожали национальной безопасности Соединенного Королевства. Суд установил, что в прошлом с профсоюзами консультировались по вопросам, связанным с занятостью, хотя это и не было правилом. Однако их светлости четко признали, что у человека может быть законное ожидание того, что с ним проконсультируются до принятия решения, если доказано, что это практика. Такое представление может иметь форму четкого и недвусмысленного обещания выслушать человека или устоявшейся практики консультироваться с затронутыми лицами до принятия решения. Тем не менее, по фактам дела их светлости согласились, что они не могут пересматривать решение министра, даже если имелось законное ожидание, подлежащее исполнению, поскольку решение было принято по соображениям национальной безопасности.
.jpg/1280px-Royal_Courts_of_Justice_(England).jpg)
Английские суды изначально колебались в признании того, что у человека есть законное ожидание существенной выгоды, вытекающей из представительства со стороны властей. Понятие защиты существенного законного ожидания было поддержано в решении Высокого суда 1995 года в деле R. v. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Hamble (Off-shore) Fisheries Ltd. [3] В этом спорном деле судья Стивен Седли сформулировал рамки законных ожиданий как баланс требований справедливости против причин лица, принимающего решение, изменить политику. [4] Это соответствовало развитию доктрины пропорциональности , как предписано в Договоре о Европейском Союзе [ 5] и в прецедентном праве Европейского суда . [6] Это решение вернуло пропорциональность в структуру судебного надзора в Великобритании под знаменем расширяющейся доктрины «справедливого администрирования», несмотря на явное неприятие пропорциональности как самостоятельного основания для надзора Палатой лордов в деле Р. против Государственного секретаря Министерства внутренних дел, ex parte Бринд (1991). [7]
В 1996 году Апелляционный суд высказал мнение в деле R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Hargreaves [8], что «[в] вопросах существа (в отличие от процедуры) Wednesbury предоставляет правильный тест». В деле Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corporation (1947) [9] Высокий суд ввел идею необоснованности Wednesbury , то есть решение государственного органа является незаконным, если, хотя они «соблюдали четыре угла вопросов, которые им следовало бы рассмотреть, они, тем не менее, пришли к выводу, настолько необоснованному, что ни один разумный орган никогда не смог бы к нему прийти». [10] Вывод, который следует сделать из ex parte Hargreaves , заключается в том, что в случае, когда заявитель утверждает, что у него есть существенное ожидание, суд не должен решать, должно ли это ожидание защищаться по отношению к более широкому общественному интересу. Суд должен вмешиваться только в том случае, если принятие решения о реализации дискреционных полномочий лицом, принимающим решение, соответствует порогу Веднесбери .
Однако роль судов в защите существенных законных ожиданий была четко установлена Апелляционным судом Англии и Уэльса в деле R. v. North and East Devon Health Authority, ex parte Coughlan (1999). [11] В деле участвовала заявительница, которой местные власти обещали, что новый дом престарелых станет ее «домом на всю жизнь». Суд удовлетворил ходатайство о пересмотре на том основании, что заявительница имела законные ожидания получить существенные выгоды от пребывания в доме престарелых, как обещали местные власти. В нем также излагался подход, который следует применять для защиты процессуальных и существенных законных ожиданий. В тех случаях, когда речь идет о процессуальных законных ожиданиях, суды будут требовать предоставления возможности для консультации, если только не будет веских причин отказаться от нее (например, опасения по поводу национальной безопасности, возникшие в деле GCHQ ). Что касается существенных законных ожиданий, суды будут решать, лежат ли дела «... в том, что может быть неэлегантно названо макрополитической областью», [12] или это те дела, «где ожидание ограничивается одним лицом или несколькими лицами, придавая обещанию или представлению характер договора». [13] В первой ситуации государственный орган «должен только иметь в виду свою предыдущую политику или иное представление, придавая им вес, который он считает правильным, но не более того, прежде чем решать, менять ли курс», и суд может только пересмотреть решение органа на основании неразумности Веднесбери . [14] С другой стороны, при оценке дела во второй ситуации суд решает, является ли нарушение ожиданий органом настолько несправедливым, что это равносильно злоупотреблению властью. Суд должен сопоставить требования справедливости по отношению к отдельному лицу с любыми преобладающими интересами, на которые ссылаются органы власти для оправдания изменения политики. [14]
Несколько иной подход был принят лордом-судьей апелляционного суда Джоном Лоусом . В деле Р. против Государственного секретаря по вопросам образования и занятости, ex parte Бегби (1999), [12] он предположил, что категории Кофлана не являются « герметично запечатанными », [15] [16] а в деле Надараджа против Государственного секретаря Министерства внутренних дел (2005), [17] он расширил это, применив подход пропорциональности: [18]
[Обещание] или практика государственного органа в отношении будущего поведения могут быть отклонены только... в обстоятельствах, когда сделать это является правовой обязанностью государственного органа или иным образом... соразмерным ответом (судьей или последним судьей в этом вопросе является суд) с учетом законной цели, преследуемой государственным органом в общественных интересах.
В деле Коглана было высказано мнение, что суд оценит, является ли несправедливым для власти нарушать законное ожидание, когда ожидание «ограничено одним лицом или несколькими лицами, придавая обещанию или представлению характер контракта». [13] В деле Р. (Банкулт) против Государственного секретаря по иностранным делам и делам Содружества (№ 2) (2007) [19] было признано, что члены группы численностью около тысячи или даже до нескольких тысяч человек [20] могут иметь законное ожидание существенной выгоды после объявления правительством своих намерений. [21]
Когда человек убеждает суд, что его или ее существенные законные ожидания были обмануты, обычным средством правовой защиты является распоряжение суда о том, чтобы государственный орган выполнил эти ожидания. Однако в деле R. (Bibi) v. Newham London Borough Council (2001) [22] было постановлено, что когда решение, о котором идет речь, «основано на социальных и политических оценочных суждениях относительно приоритетов расходов», то более целесообразно, чтобы орган принял решение, [23] и суд может распорядиться, чтобы орган просто пересмотрел свое решение, приняв во внимание существенные законные ожидания человека. [24]
Кофлан подвергся критике за то, что позволил доктрине пропорциональности повлиять на административное право , поскольку суд должен судить по существу дела при предоставлении пересмотра на основании существенных законных ожиданий и, в некотором смысле, узурпировать дискрецию исполнительной ветви власти . Это, возможно, несовместимо с традиционной ролью суда в судебном пересмотре, которая заключается в том, чтобы избегать рассмотрения существа административных решений и только проверять их на предмет соответствия закону. [25]
Сингапурские суды признали существование как процессуальных, так и материальных законных ожиданий. В деле Re Siah Mooi Guat (1988) [26] заявительницей была гражданка Малайзии , которая была объявлена нелегальным иммигрантом в соответствии с разделом 8(3)(k) Закона об иммиграции [27] и лишилась разрешения на повторный въезд в Сингапур и разрешения на работу. Поскольку апелляция заявительницы министру внутренних дел была отклонена, заявительница подала заявление в Высокий суд с целью отмены решения министра. Одним из оснований заявления было то, что заявительница имела законное ожидание в отношении двух процессуальных прав: возможности сделать представления министру до того, как он рассмотрит ее дело в соответствии с Законом об иммиграции, и обязанности министра обосновать свое решение. [28]
В своем решении судья Т. С. Синнатурай рассмотрел дело Шмидта против Государственного секретаря по внутренним делам (1968), [29], рассмотренное Апелляционным судом Англии и Уэльса. Он установил, что процессуальные принципы, регулирующие администрирование иммиграционных законов Сингапура, аналогичны принципам в Великобритании. В деле Шмидта было решено, что иностранец не имеет права въезжать в страну, кроме как по разрешению, и министр внутренних дел может отказать в разрешении без указания причин; что если иностранцу дано разрешение на въезд в страну на ограниченный период, он не имеет права оставаться и не имеет законных оснований ожидать, что ему разрешат остаться на день дольше разрешенного периода; и что ходатайство иностранца о продлении срока его пребывания может быть отклонено без объяснения причин и без слушания, поскольку правила естественного правосудия не применяются. [30] Кроме того, в деле Шмидта лорд Деннинг поддержал точку зрения obiter , что в случае, если разрешение на пребывание иностранца «аннулируется до истечения срока, ему следует... предоставить возможность сделать заявления: поскольку у него будет законное ожидание того, что ему будет разрешено остаться в течение разрешенного времени». [31] Этот аргумент был выдвинут адвокатом Сиаха, чтобы убедить суд в том, что «иностранец, имеющий разрешение на въезд, срок действия которого еще не истек, находится в стране на законных основаниях до даты истечения срока действия, и, следовательно, у него есть интерес в течение неистекшего периода, который несет с собой публичное право на справедливую процедуру, если и когда министр захочет прекратить это разрешение на пребывание преждевременно». Судья Высокого суда рассмотрел это предложение и признал, что оно было «привлекательным». Однако в конечном итоге он отклонил аргумент, заявив, что оно «не было поддержано ни одним английским органом власти», [32] и что положение в Сингапуре «совершенно иное». Он заявил, что парламент уже предусмотрел в Законе об иммиграции возможность подачи апелляций, и право быть услышанным получило законодательное признание и защиту в Законе, [33] и заявительница уже воспользовалась правом на апелляцию. Министр не был обязан указывать причины отклонения апелляции в соответствии с общим правом или Законом об иммиграции. [34]
Существование доктрины материального законного ожидания в публичном праве Сингапура было признано Апелляционным судом в деле Абдул Насир бин Амер Хамсах против государственного прокурора . [35] В своем решении, написанном от имени Суда, главный судья Йонг Пунг Хау заявил, что идея, лежащая в основе доктрины, заключается в том, что определенные «ожидания могут, при соответствующих обстоятельствах, заслуживать защиты, даже если они не приобретают силу законного права». [36] Тем не менее, Суд заявил: «[Мы] не были озабочены судебным надзором и не решали, может ли какое-либо требование законного ожидания помешать Департаменту тюрем в будущем применять толкование, которое мы дали пожизненному заключению. Это был отдельный вопрос, который здесь не рассматривался». [37]
Другие рассмотренные дела также не указывают на то, будет ли доктрина существенных законных ожиданий развиваться так, как она развивалась в Великобритании. В деле Siah Mooi Guat еще один аргумент, выдвинутый заявительницей, заключался в том, что у нее были законные ожидания продолжать проживать в Сингапуре до истечения срока действия ее разрешения на повторный въезд. [38] Судья Синнатурай отличил дело Генерального прокурора Гонконга против Нг Юэнь Шиу (1983), [39] апелляционное дело Тайного совета из Гонконга, от рассматриваемого дела. В деле Тайного совета правительство Гонконга дало Нг прямое обещание , которое создало существенные законные ожидания. В настоящем деле заявительнице не было дано обещания, что ее пребывание в Сингапуре будет обусловлено какими-либо соображениями, отличными от тех, которые предусмотрены в Законе об иммиграции и связанных с ним правилах. Никаких существенных законных ожиданий в пользу заявителя не возникло, следуя изречению лорда Фрейзера из Таллибелтона в деле GCHQ , что законные ожидания возникают «либо из прямого обещания, данного от имени государственного органа, либо из существования регулярной практики, которую истец может обоснованно ожидать продолжить». [40] Таким образом, судья не обсуждал подробные правовые правила, которые должны применяться для определения того, когда потерпевшее лицо может считаться имеющим законные ожидания в отношении существенного права.
В деле Борисик Светлана против Управления по реконструкции города (2009) [41] заявительница и ее муж владели двухквартирным домом, который они хотели перестроить. В 2002 году Управление по реконструкции города (URA) выпустило циркуляр, налагающий определенные ограничения на перестройку двухквартирных домов. URA отклонило ходатайство заявителя о реконструкции на основании циркуляра. Адвокат заявителя утверждал в Высоком суде, что у заявителя были законные ожидания того, что предложение о реконструкции дома будет одобрено. Суд постановил, что URA не действовало таким образом, который мог бы привести к тому, что у заявителя возникло бы такое законное ожидание. [42] Он принял четыре условия, изложенные в Судебном обзоре Де Смита (6-е изд., 2007) [43], чтобы определить, было ли создано законное ожидание: представление государственного органа должно быть ясным, недвусмысленным и лишенным какой-либо соответствующей квалификации; вызвано поведением лица, принимающего решение; сделанное лицом с фактическими или мнимыми полномочиями; и применимое к заявителю, который принадлежит к классу лиц, к которым обоснованно предполагается применение представления. [44] Единственное законное ожидание, которое могло возникнуть после выпуска циркуляра 2002 года, заключалось в том, что URA будет действовать в соответствии с этими руководящими принципами, если только обстоятельства не будут таковы, что необходимо будет сделать исключение. [45] Заявительница в деле Борисик утверждала, что у нее было законное ожидание в отношении материального права, но поскольку суд постановил, что URA не сделал ей четкого представления, он не сделал никаких заявлений о подходе, который следует применять в отношении материальных законных ожиданий в Сингапуре.
В деле UDL Marine (Singapore) Pte. Ltd. против Jurong Town Corp. (2011 г.) [46] Высокий суд «возникли некоторые сомнения» относительно того, является ли доктрина материального законного ожидания частью сингапурского права, но не обсуждал этот вопрос далее, поскольку ни ответчик, ни Генеральный прокурор не представили свои замечания по этому вопросу. [47] Однако впоследствии в деле Chiu Teng @ Kallang Pte. Ltd. против Singapore Land Authority (2013 г.) [48] Высокий суд в ином составе постановил, что материальное законное ожидание должно быть признано основанием для судебного пересмотра, если соблюдены следующие условия: [49]
(a) Заявитель должен доказать, что заявление или представление, сделанное государственным органом, было недвусмысленным и безоговорочным;
- (i) если заявление или представление открыто для более чем одного естественного толкования, будет принято толкование, применяемое государственным органом; и
- (ii) наличие пункта об отказе от ответственности или ненадлежащем использовании приведет к тому, что заявление или представление будет считаться квалифицированным.
(b) Заявитель должен доказать, что заявление или представление было сделано кем-то, имеющим фактические или мнимые полномочия делать это от имени государственного органа.
(c) Заявитель должен доказать, что заявление или представление было сделано ему или классу лиц, к которому он явно принадлежит. (d) Заявитель должен доказать, что для него было разумно полагаться на заявление или представление в обстоятельствах его дела:
- (i) если заявитель знал, что заявление или представление было сделано по ошибке, и решил воспользоваться этой ошибкой, он не будет иметь права на какую-либо компенсацию;
- (ii) аналогичным образом, если он подозревал, что заявление или представление было сделано по ошибке, и решил не искать разъяснений, когда мог это сделать, он не будет иметь права на какую-либо компенсацию;
- (iii) если есть основания и возможность провести расследование, а заявитель этого не сделал, он не будет иметь права на какую-либо компенсацию.
(e) Заявитель должен доказать, что он действительно полагался на заявление или представление и что в результате он понес ущерб.
(f) Даже если все вышеуказанные требования соблюдены, суд тем не менее не должен предоставлять возмещение, если:
- (i) реализация заявления или представления приведет к нарушению закона или международных обязательств государства;
- (ii) реализация заявления или представления нарушит приобретенные права какого-либо члена общества;
- (iii) государственный орган может доказать наличие преобладающего национального или общественного интереса, который оправдывает разочарование в ожиданиях заявителя.
Ученые выразили скептицизм относительно того, должна ли доктрина законного ожидания применяться к материальным правам. Тио Ли-Анн утверждает, что законные ожидания должны относиться только к процессуальным, а не к материальным правам. [50] Процедурная защита оказывает лишь минимальное влияние на административную автономию соответствующего органа государственной власти, поскольку суд интересуется только тем, каким образом было принято решение, а не тем, было ли решение справедливым. Таким образом, окончательная автономия органов государственной власти никогда не ставится под угрозу. [51] И наоборот, как утверждает Марк Эллиот, реализация материального законного ожидания нарушает разделение властей . [52] Парламент поручил органу принимать решения о распределении ресурсов в общественных интересах. Применение законного ожидания по существу позволяет судам расследовать суть решения. Такое вмешательство в дискреционные полномочия органов государственной власти было бы превышением их роли и выходом за рамки их надлежащей конституционной функции.
С другой стороны, в деле Коглана Апелляционный суд процитировал следующий отрывок из дела R. v. Inland Revenue Commissioners, ex parte MFK Underwriting Agents Ltd. (1990): [53]
Если государственный орган ведет себя таким образом, что создает законное ожидание того, что будет следовать определенному курсу, то часто было бы несправедливо, если бы органу было разрешено следовать другому курсу в ущерб тому, кто питает эти ожидания, особенно если он действовал в соответствии с ними. ... Доктрина законного ожидания коренится в справедливости. [54]
Апелляционный суд подчеркнул, что подход, принятый в этом деле, не проводил формального различия между процессуальной и материальной несправедливостью. [55] Существенное законное ожидание не вторгается в полномочия исполнительной власти по разработке политики, поскольку это касается государственных органов, действующих в рамках их уставных полномочий, принимать или изменять политику. Причины для этого обычно не подлежат судебному рассмотрению. С другой стороны, задача судов — определить, является ли применение органом власти политики к лицу, которое было вынуждено ожидать чего-то иного, справедливым осуществлением власти. [56]