Привилегия исполнительной власти — это право президента США и других членов исполнительной власти поддерживать конфиденциальную связь при определенных обстоятельствах в рамках исполнительной власти и противостоять некоторым повесткам и другому надзору со стороны законодательной и судебной ветвей власти в целях получения определенной информации или персонала, касающегося этих конфиденциальных коммуникаций. Право вступает в силу, когда раскрытие информации может нарушить правительственные функции. Ни привилегия исполнительной власти, ни надзорные полномочия Конгресса прямо не упоминаются в Конституции США . [1] Однако Верховный суд США постановил, что привилегия исполнительной власти и надзор Конгресса являются следствием доктрины разделения властей , вытекающей из верховенства каждой ветви власти в ее области конституционной деятельности. [2]
Верховный суд подтвердил законность этой доктрины в деле Соединенные Штаты против Никсона в контексте повестки, исходящей от судебной власти, а не от Конгресса. [3] Суд постановил, что существует квалифицированная привилегия, которая, будучи однажды использованной, создает презумпцию привилегии, и сторона, запрашивающая документы, должна затем представить «достаточные доказательства» того, что «президентские материалы» «существенны для правосудия по делу». Главный судья Уоррен Бергер далее заявил, что привилегия исполнительной власти будет наиболее эффективно применяться, когда надзор со стороны исполнительной власти нанесет ущерб интересам национальной безопасности этой ветви власти. [3] Что касается запросов от Конгресса (а не от судов) на информацию об исполнительной власти, по данным исследования, проведенного Исследовательской службой Конгресса в 2014 году , [4] только два дела в федеральном суде рассматривали достоинства привилегии исполнительной власти в таком контексте, и ни одно из этих дел не дошло до Верховного суда. [5]
Помимо того, какая ветвь власти запрашивает информацию, еще одной характеристикой привилегии исполнительной власти является то, включает ли она «привилегию президентских коммуникаций» или вместо этого « привилегию совещательного процесса » или какой-либо другой тип привилегии. [4] Привилегия совещательного процесса часто считается укорененной в общем праве . Напротив, привилегия президентских коммуникаций часто считается укорененной в разделении властей, что делает привилегию совещательного процесса менее сложной для преодоления. [4] [6] Вообще говоря, президенты, конгрессы и суды исторически имели тенденцию обходить открытые конфронтации путем компромисса и взаимного уважения из-за предыдущей практики и прецедентов, касающихся осуществления привилегии исполнительной власти. [4]
Привилегия совещательного процесса является частным случаем более общего принципа привилегии исполнительной власти. Обычно считается, что она основана на общем праве, а не на разделении властей, и ее история восходит к привилегии английской короны (теперь известной как иммунитет в интересах общественности ). [6] Напротив, привилегия президентских коммуникаций является еще одним частным случаем привилегии исполнительной власти, обычно считающейся основанной на разделении властей. Поэтому ее сложнее преодолеть, чем привилегию совещательного процесса. [4] Существенным требованием привилегии президентских коммуникаций является то, что она может защищать только сообщения, отправленные или полученные президентом или его непосредственными советниками. Напротив, привилегия совещательного процесса может распространяться дальше по цепочке командования. [4]
В контексте привилегированных утверждений президентов Соединенных Штатов профессор права Майкл Дорф написал: «В 1796 году президент Джордж Вашингтон отказался выполнить запрос Палаты представителей о документах, связанных с переговорами по недавно принятому Договору Джея с Королевством Великобритании . Вашингтон рассудил, что Сенат играет роль в ратификации договоров, и поэтому Палата не имеет законных прав на материалы. Поэтому Вашингтон предоставил документы Сенату, но не Палате». [7]
Президент Томас Джефферсон продолжил прецедент в суде над Аароном Берром за измену в 1809 году. Берр попросил суд выдать повестку duces tecum, чтобы заставить Джефферсона дать показания или предоставить свои личные письма, касающиеся Берра. Главный судья Джон Маршалл , ярый сторонник полномочий федерального правительства, но также политический оппонент Джефферсона, постановил, что Шестая поправка к Конституции, которая допускает подобные судебные постановления для обвиняемых по уголовным делам, не предусматривает никаких исключений для президента. Что касается утверждения Джефферсона о том, что раскрытие документа поставит под угрозу общественную безопасность, Маршалл постановил, что судьей в этом будет суд, а не президент. Джефферсон отказался давать показания лично, но предоставил избранные письма.
В 1833 году президент Эндрю Джексон сослался на привилегию исполнительной власти, когда сенатор Генри Клей потребовал, чтобы он предоставил документы, касающиеся заявлений президента, сделанных его кабинету министров об изъятии федеральных депозитов из Второго банка Соединенных Штатов во время Банковской войны . [8]
В 1947–1949 годах Конгрессу стало известно о нескольких крупных делах, связанных с безопасностью. Затем последовала серия расследований, кульминацией которых стало знаменитое дело Хисса — Чемберса в 1948 году. В этот момент администрация Трумэна издала всеобъемлющий приказ о секретности, блокирующий усилия Конгресса по предоставлению ФБР и других исполнительных данных по проблемам безопасности. [ необходима цитата ] Файлы по безопасности были перемещены в Белый дом, а должностным лицам администрации было запрещено давать показания перед Конгрессом по вопросам, связанным с безопасностью. Расследование Госдепартамента и других дел было заморожено, и вопрос остался нерешенным.
Во время слушаний по делу Армии и Маккарти в 1954 году Эйзенхауэр использовал требование о привилегии руководства, чтобы запретить «предоставление любых данных о внутренних разговорах, встречах или письменном общении между сотрудниками, без исключения по темам или людям». Сотрудникам Министерства обороны также было предписано не давать показаний по таким разговорам и не предоставлять никаких подобных документов или репродукций. [9] Это было сделано для того, чтобы отклонить повестки Комитета Маккарти о расшифровках прослушиваемых телефонных звонков от должностных лиц армии, а также информацию о встречах между должностными лицами Эйзенхауэра, касающихся слушаний. Это было сделано в форме письма Эйзенхауэра в Министерство обороны и сопроводительной записки от Министерства юстиции Эйзенхауэра. Обоснованием приказа было то, что существовала необходимость в «откровенных» обменах между сотрудниками руководства для предоставления «советов» друг другу. В конце концов, Эйзенхауэр ссылался на это требование 44 раза между 1955 и 1960 годами.
Верховный суд рассмотрел вопрос о привилегии исполнительной власти в деле «Соединенные Штаты против Никсона» 1974 года, связанном с требованием специального прокурора Уотергейта Арчибальда Кокса , чтобы президент Ричард Никсон предоставил аудиозаписи разговоров, которые он и его коллеги вели в Овальном кабинете Белого дома в связи с уголовными обвинениями, выдвинутыми против членов администрации Никсона за проникновение в комплекс Уотергейт. Президент Никсон сослался на привилегию и отказался предоставить какие-либо записи.
Верховный суд не отверг требование о привилегии сразу; по сути, он отметил «действительную необходимость защиты коммуникаций между высокопоставленными должностными лицами правительства и теми, кто консультирует и помогает им в выполнении их многочисленных обязанностей» и что «человеческий опыт учит, что те, кто ожидает публичного распространения своих замечаний, вполне могут умерить откровенность заботой о внешности и о своих собственных интересах в ущерб процессу принятия решений». Верховный суд заявил: «Толкование полномочий президента по статье II как предоставление абсолютной привилегии в отличие от повестки, необходимой для обеспечения соблюдения уголовных законов, на основании не более чем обобщенного требования об общественном интересе в конфиденциальности невоенных и недипломатических обсуждений нарушило бы конституционный баланс «работоспособного правительства» и серьезно подорвало бы роль судов в соответствии со статьей III ». Поскольку Никсон утверждал только обобщенную необходимость в конфиденциальности, суд постановил, что более значительный общественный интерес в получении истины в контексте уголовного преследования имеет приоритет.
Как только утверждается привилегия исполнительной власти, равные ветви власти встают на путь столкновения. Судебная власть вынуждена решать сложную задачу балансирования между потребностью в информации в судебном разбирательстве и прерогативами исполнительной власти по статье II. Это расследование ставит суды в неловкое положение оценки требований исполнительной власти о конфиденциальности и автономии и выдвигает на первый план сложные вопросы разделения властей и сдержек и противовесов. Эти «поводы для конституционного противостояния между двумя ветвями власти», скорее всего, будут избегаться, когда это возможно. Соединенные Штаты против Никсона, supra, at 692. [10]
Вслед за тем, как Никсон активно использовал привилегии исполнительной власти, чтобы блокировать расследования своих действий, Форд был скрупулезен в минимизации их использования. Однако это усложнило его усилия по контролю над расследованиями Конгресса. Политолог Марк Дж. Розелл приходит к выводу, что Форд:
В ноябре 1982 года президент Рональд Рейган подписал директиву относительно запросов Конгресса на информацию. Рейган написал, что если Конгресс запрашивает информацию, потенциально подпадающую под привилегию исполнительной власти, должностные лица исполнительной власти должны «просить конгресс отложить свой запрос» до тех пор, пока президент не решит, следует ли его задействовать. [12] [13]
До того, как стать генеральным прокурором в 1991 году, заместитель генерального прокурора Уильям П. Барр в 1989 году выпустил руководство о том, как реагировать на запросы Конгресса о конфиденциальной информации исполнительной власти. Он писал: «Только когда процесс согласования не позволяет разрешить спор и выдается повестка, президенту необходимо рассмотреть возможность применения привилегии исполнительной власти». [14] [12]
Администрация Клинтона прибегала к привилегиям исполнительной власти четырнадцать раз.
В 1998 году президент Билл Клинтон стал первым президентом после Никсона, который воспользовался привилегией исполнительной власти и проиграл в суде, когда федеральный судья постановил, что помощники Клинтона могут быть вызваны для дачи показаний по делу Левински . [15]
Позже Клинтон воспользовался формой согласованной исполнительной привилегии, когда согласился дать показания перед большим жюри, созванным независимым адвокатом Кеннетом Старром, только после обсуждения условий, на которых он будет выступать. Заявив, что «абсолютно никто не стоит выше закона», Старр сказал, что такая привилегия «должна уступить» и доказательства «должны быть переданы» прокурорам, если они имеют отношение к расследованию.
Администрация Буша прибегала к привилегиям исполнительной власти шесть раз.
Президент Джордж Буш-младший впервые воспользовался привилегией исполнительной власти в декабре 2001 года, чтобы отрицать раскрытие подробностей, касающихся бывшего генерального прокурора Джанет Рено [16] , скандала, связанного с неправомерным использованием Федеральным бюро расследований (ФБР) информаторов организованной преступности Джеймса Дж. Балджера и Стивена Флемми , а также обсуждения Министерством юстиции тактики сбора средств президентом Биллом Клинтоном [17] .
Буш сослался на привилегию исполнительной власти «по существу», отказавшись раскрыть подробности встреч вице-президента Дика Чейни с руководителями энергетических компаний, на что GAO не подала апелляцию. Однако в отдельном решении Верховного суда в 2004 году судья Энтони Кеннеди отметил: «Привилегия исполнительной власти — это чрезвычайное утверждение власти, «которое нельзя легкомысленно использовать». Соединенные Штаты против Рейнольдса , 345 US 1, 7 (1953).
Кроме того, 28 июня 2007 года Буш применил привилегию исполнительной власти в ответ на повестки Конгресса, запрашивающие документы у бывшего советника президента Харриет Майерс и бывшего политического директора Сары Тейлор , [18] сославшись на то, что:
Причина этих различий кроется в основополагающей президентской прерогативе: для того чтобы президент мог выполнять свои конституционные обязанности, ему необходимо получать откровенные и беспрепятственные советы, а также чтобы среди его советников, а также между этими советниками и другими лицами внутри и за пределами исполнительной власти происходили свободные и открытые обсуждения и дискуссии.
9 июля 2007 года Буш снова применил привилегию исполнительной власти, чтобы заблокировать повестку Конгресса, требующую показаний Тейлора и Майерса. Более того, советник Белого дома Фред Ф. Филдинг отказался соблюдать крайний срок, установленный председателем юридического комитета Сената, чтобы объяснить свое требование о привилегии, доказать, что президент лично применил его, и предоставить журналы того, какие документы были удержаны. 25 июля 2007 года юридический комитет Палаты представителей проголосовал за то, чтобы привлечь Майерса и главу аппарата Белого дома Джошуа Болтена к ответственности за неуважение к Конгрессу . [19] [20]
13 июля, менее чем через неделю после заявления о привилегии исполнительной власти для Майерса и Тейлора, Филдинг фактически снова потребовал привилегию, на этот раз в отношении документов, связанных со смертью армейского рейнджера Пэта Тиллмана в 2004 году . В письме в Комитет Палаты представителей по надзору и правительственной реформе Филдинг заявил, что некоторые документы, касающиеся обсуждения дружественного огня , «затрагивают интересы конфиденциальности исполнительной власти» и поэтому не будут переданы комитету. [21]
1 августа 2007 года Буш воспользовался этой привилегией в четвертый раз за месяц с небольшим, отклонив повестку Карлу Роуву . Повестка потребовала бы от Роува дать показания перед Судебным комитетом Сената в расследовании по поводу уволенных федеральных прокуроров. В письме председателю Судебного комитета Сената Патрику Лихи Филдинг заявил, что «Роув, как непосредственный советник президента, имеет иммунитет от принудительных показаний в Конгрессе по вопросам, которые возникли во время его пребывания в должности и которые относятся к его официальным обязанностям в этом качестве». [22]
Лихи утверждал, что президент Буш не участвовал в решении прекратить службу американских прокуроров. Более того, он утверждал, что претензии президента на привилегии исполнительной власти для защиты Болтена и Роува были незаконными. Сенатор потребовал, чтобы Болтен, Роув, Сара Тейлор и Дж. Скотт Дженнингс «немедленно» выполнили свои повестки. Это событие проложило путь к голосованию сенатской комиссии по вопросу о том, следует ли передавать повестки в Сенат в полном составе. «Очевидно, что причины, приведенные для этих увольнений, были придуманы как часть сокрытия, и что препятствование со стороны Белого дома является неотъемлемой частью тех же усилий», — заключил Лихи. [23] [24] [25] [26]
По состоянию на 17 июля 2008 года [update]Роув все еще требовал исполнительной привилегии, чтобы избежать повестки в Конгресс. Адвокат Роува написал, что его клиент «конституционно защищен от принудительных показаний в Конгрессе». [27]
20 июня 2012 года президент Барак Обама воспользовался привилегией исполнительной власти, чтобы утаить некоторые документы Министерства юстиции, связанные со скандалом вокруг операции «Форсаж», перед голосованием Комитета по надзору и правительственной реформе Палаты представителей США по обвинению Генерального прокурора Эрика Холдера в неуважении к Конгрессу за отказ предоставить документы. [28] [29] Позже в тот же день Комитет Палаты представителей проголосовал 23–17 по партийной линии за обвинение Холдера в неуважении к Конгрессу за непредоставление документов. [30]
Руководители Комиссии по ценным бумагам и биржам США (SEC) дали показания 4 февраля 2009 года перед подкомитетом Комитета по финансовым услугам Палаты представителей США . Темой слушаний было то, почему SEC не предприняла никаких действий, когда Гарри Маркополос , частный следователь по мошенничеству из Бостона, уведомил SEC, подробно описав свои настойчивые и безуспешные попытки заставить SEC расследовать Бернарда Мейдоффа, начиная с 1999 года . [31] Один из чиновников заявил о своей привилегии, отказавшись отвечать на некоторые вопросы. [32] [33]
Расследуя заявления о вмешательстве России в президентские выборы 2016 года , сенатский комитет по разведке вызвал бывшего директора ФБР Джеймса Коми для дачи показаний. Коми был уволен за несколько недель до вызова в суд, но уже представал перед комитетом один раз в марте, когда еще занимал пост директора. Менее чем за неделю до запланированного слушания стало известно, что президент Трамп рассматривает возможность применения привилегии исполнительной власти, чтобы помешать показаниям Коми. [34] [35] По словам адвоката Пейджа Пейта, казалось маловероятным, что привилегия исполнительной власти будет применима, поскольку Трамп публично говорил о встречах, о которых идет речь, несколько раз. [36]
Сара Хакаби Сандерс , пресс-секретарь Белого дома, опубликовала заявление 5 июня: «Полномочия президента заявлять о привилегии исполнительной власти очень хорошо известны. Однако, чтобы облегчить быстрое и тщательное изучение фактов, запрашиваемых сенатским комитетом по разведке, президент Трамп не будет заявлять о привилегии исполнительной власти в отношении запланированных показаний Джеймса Коми». [37]
8 мая 2019 года Трамп заявил о своей исполнительной привилегии в отношении всего доклада Мюллера по просьбе генерального прокурора. Согласно The New York Times , это было «первым использованием Трампом полномочий по сохранению секретности в качестве президента». [38]
12 июня 2019 года Трамп заявил о своей привилегии исполнительной власти в отношении документов, связанных с добавлением вопроса о гражданстве в перепись 2020 года. Это было сделано в ответ на повестку из Палаты представителей, предшествовавшую их предстоящему голосованию по вопросу о том, следует ли привлекать Уилбура Росса и генерального прокурора Уильяма Барра к ответственности за неуважение к Конгрессу из-за вопроса о переписи. [39]
Трамп применил привилегию против Комитета по правосудию Палаты представителей: В деле: Дон МакГан, тогдашний окружной судья США Кетанджи Браун Джексон вынес решение против президента, но апелляционный суд отменил решение Джексона. [40]
Возможность Конгресса истребовать налоговые декларации президента была предметом федерального судебного дела Trump v. Mazars USA, LLP . Однако Верховный суд постановил в 2020 году, что это дело поднимает вопросы разделения властей, а не привилегии исполнительной власти. Он заявил, что Конгрессу нужна законодательная причина для запроса документов, а не для проведения уголовного расследования, что является полномочием исполнительной власти. [41]
16 мая 2024 года Байден заявил о своей привилегии на использование записей интервью из доклада специального прокурора о его ненадлежащем обращении с секретными документами . [42] Это произошло в то время, когда республиканцы в Палате представителей рассматривали ходатайство о неуважении к суду в отношении генерального прокурора Меррика Гарланда , который отказался от повестки Конгресса о передаче записей.