Обструкция — тактика, используемая в Сенате США для задержки или блокирования голосования по какой-либо мере путем предотвращения окончания дебатов по ней. [1] : 2 Правила Сената налагают мало ограничений на дебаты; в целом, если ни один другой сенатор не выступает, сенатор, который добивается признания, имеет право говорить столько, сколько пожелает. [2] : 716 Только после завершения дебатов (естественным образом или с использованием прекращения дебатов ) мера может быть поставлена на голосование.
Правило XXII Постоянных правил Сената США позволяет Сенату голосовать за ограничение дебатов путем применения прекращения прений по рассматриваемому вопросу. В большинстве случаев, однако, для этого требуется большинство в три пятых сенаторов, должным образом избранных и принесших присягу (60 голосов, если нет более одной вакансии), [3] : 15–17, поэтому меньшинство сенаторов может заблокировать меру, даже если она имеет поддержку простого большинства.
Даже после того, как было объявлено о прекращении прений, в большинстве случаев дебаты могут продолжаться еще 30 часов, и большинство крупных законопроектов подвергаются двум или трем обструкциям, прежде чем Сенат сможет проголосовать за принятие. [4] Даже законопроекты, поддержанные 60 или более сенаторами (а также номинациями), могут быть, таким образом, отложены обструкцией. Обструкция может также проводиться с использованием других мер замедления, таких как предложение об отсрочке поправок или внесение об отсрочке ходатайств.
На протяжении всей истории Сената сенаторы часто предпринимали попытки ограничить использование обструкции Сената. В частности, в 2013 и 2017 годах Сенат использовал ядерный вариант , чтобы создать ряд прецедентов, которые снизили порог для прекращения прений по номинациям до простого большинства. [5] : 3 С тех пор номинации могут быть утверждены без поддержки 60 сенаторов, хотя они, тем не менее, могут быть отложены обструкцией. Более того, был принят ряд нормативных актов, чтобы ограничить сферу обструкции путем введения автоматического ограничения по времени на дебаты Сената по определенным вопросам. [4] К ним относятся Закон о бюджете Конгресса 1974 года (который создал процесс согласования бюджета ), Закон о пересмотре Конгрессом и Закон о самоуправлении округа Колумбия . Поскольку дебаты по таким мерам заканчиваются без применения процедуры прекращения прений, они не подпадают под порог в 60 голосов.
Только небольшое количество требований сверхбольшинства были явно включены в первоначальную Конституцию Соединенных Штатов , включая осуждение по импичменту (две трети присутствующих сенаторов), [6] согласие с резолюцией о совете и согласии на ратификацию договора (две трети присутствующих сенаторов), [7] исключение члена Конгресса (две трети голосующих членов в соответствующей палате), [8] отмена президентских вето (две трети голосующих членов обеих палат), [9] и предложение поправок к конституции (две трети голосующих членов обеих палат). [10] Посредством негативного текстового подтекста Конституция также дает простому большинству право устанавливать процедурные правила. [2] : 1217
В «Федералисте» № 22 Александр Гамильтон описал требования квалифицированного большинства как одну из главных проблем предыдущих Статей Конфедерации и выделил несколько зол, которые могли бы возникнуть в результате такого требования:
Первоначально правила Сената не предусматривали процедуру голосования Сената о прекращении дебатов по вопросу, чтобы его можно было вынести на голосование, [12] что открывало двери для обструкций. Действительно, обструкция имела место на самой первой сессии Сената. 22 сентября 1789 года сенатор Уильям Маклей записал в своем дневнике, что «целью виргинцев [...] было уговорить время, чтобы мы не смогли принять законопроект». [13]
Хотя между 1789 и 1806 годами правила Сената предусматривали предложение по предыдущему вопросу , это предложение само по себе было спорным, поэтому его нельзя было использовать в качестве эффективного механизма прекращения прений. [14] [15] Скорее, оно использовалось Сенатом для отмены своего решения о рассмотрении меры (во многом похоже на сегодняшнее предложение об отсрочке). Начиная с 1811 года, Палата представителей создала ряд прецедентов, чтобы сделать предыдущий вопрос способом ограничения дебатов, [12] и на протяжении всего 19 века некоторые сенаторы безуспешно пытались ввести эту версию предыдущего вопроса в правила Сената. [16] : 12
В течение большей части периода, предшествовавшего Гражданской войне, обструкция редко использовалась для блокирования мер, поскольку сенаторы с севера хотели сохранить поддержку юга из-за страха разъединения и отделения , и шли на компромиссы по вопросу рабства , чтобы избежать конфронтации с новыми штатами, принятыми в Союз попарно, чтобы сохранить баланс секций в Сенате, [17] наиболее заметным из которых был Миссурийский компромисс 1820 года.
Одно из первых заметных обструкций произошло в 1837 году, когда группа сенаторов- вигов устроила обструкцию, чтобы помешать союзникам президента -демократа Эндрю Джексона отменить резолюцию порицания против него. [18] [19] В 1841 году решающий момент наступил во время обструкции законопроекта об учреждении нового национального банка. После того, как сенатор-виг Генри Клей предложил изменить правила, чтобы ограничить дебаты, сенатор- демократ Уильям Р. Кинг пригрозил еще более длительной обструкцией, заявив, что Клей «может устроиться в своем пансионе на зиму». Другие сенаторы встали на сторону Кинга, и Клей отступил. [20]
В 1917 году, во время Первой мировой войны , по настоянию президента Вудро Вильсона [21] Сенат принял правило 76 голосами против 3, позволяющее использовать прекращение прений для ограничения дебатов по мерам. [22] Это произошло после того, как группа из двенадцати антивоенных сенаторов сумела заблокировать законопроект, который позволил бы Вильсону вооружить торговые суда перед лицом неограниченной немецкой подводной войны . [23]
Согласно новому правилу, в любое время, пока мера находится на рассмотрении, сенатор может представить предложение о прекращении прений, подписанное 16 сенаторами. Через час после созыва Сената на второй календарный день сессии после подачи предложения о прекращении прений, ожидающие рассмотрения дела будут отложены, и председательствующий поставит перед Сенатом вопрос: «Считает ли Сенат, что дебаты должны быть завершены?» Если две трети присутствующих и голосующих сенаторов проголосуют за прекращение прений, мера станет незавершенной, исключая все другие дела; никакие отсроченные предложения или поправки не будут разрешены; все поправки должны быть представлены до голосования о прекращении прений; и каждый сенатор будет ограничен одним часом дебатов (которые должны иметь отношение к прекращению прений). [16] : 186
Первое голосование по прекращению прений состоялось в 1919 году, чтобы положить конец дебатам по Версальскому договору . Хотя прекращение прений было применено, договор был отклонен вопреки желанию первого сторонника правила прекращения прений, президента Вильсона. [24] В 1930-х годах сенатор Хьюи Лонг из Луизианы использовал длинные обструкции для продвижения своей популистской политики. Он декламировал Шекспира и зачитывал рецепты « закусок для похлебок » во время одной из своих обструкций, которая заняла 15 часов дебатов. [21]
В 1946 году пять сенаторов-демократов, Джон Х. Овертон , Ричард Рассел-младший , Миллард Тайдингс , Клайд Р. Хоуи и Кеннет Маккеллар , обструктировали законопроект (S. 101) [25], предложенный демократом Деннисом Чавесом , который должен был создать постоянный Комитет по справедливой практике найма (FEPC) для предотвращения дискриминации на рабочем месте . Обструкция продолжалась несколько недель, и сенатор Чавес был вынужден снять законопроект с рассмотрения после провалившегося голосования по прекращению дебатов, хотя большинство сенаторов поддержали законопроект.
В 1949 году в ответ на обструкцию поправок к Журналу и ходатайств о переходе к рассмотрению законопроектов правило о закрытии было изменено, чтобы разрешить подачу заявления о закрытии по «любой мере, ходатайству или другому вопросу, находящемуся на рассмотрении Сената, или по незавершенному делу». Однако Сенат одновременно усложнил применение закрытия, потребовав, чтобы две трети сенаторов, должным образом избранных и принесших присягу, проголосовали за предложение о закрытии. Более того, будущие предложения об изменении правил Сената сами по себе были специально исключены из-под действия закрытия. [16] : 191
В 1953 году сенатор Уэйн Морс установил рекорд, занимаясь обструкцией в течение 22 часов и 26 минут, протестуя против нефтяного законодательства Tidelands . Тогдашний сенатор-демократ Стром Термонд из Южной Каролины побил этот рекорд в 1957 году, занимаясь обструкцией Закона о гражданских правах 1957 года в течение 24 часов и 18 минут, [26] в течение которых он зачитывал законы из разных штатов и полностью декламировал прощальную речь Джорджа Вашингтона, [27] хотя законопроект в конечном итоге был принят.
В 1959 году, ожидая большего количества законов о гражданских правах , Сенат под руководством лидера большинства Линдона Б. Джонсона восстановил порог прекращения прений до двух третей присутствующих и голосующих сенаторов . [28] Хотя правило 1949 года устранило прекращение прений по самим изменениям правил, резолюция не была успешно сорвана, и 5 января 1959 года резолюция была принята 72 голосами против 22. Изменение 1959 года также устранило исключение 1949 года для поправок к правилам, что позволило снова применить прекращение прений по будущим изменениям. [16] : 199
Один из самых заметных обструкций 1960-х годов произошел, когда южные сенаторы попытались заблокировать принятие Закона о гражданских правах 1964 года, обструкционистами непрерывно в течение 75 часов, включая 14-часовое и 13-минутное выступление сенатора Роберта Берда из Западной Вирджинии . После 60 дней рассмотрения законопроекта, 10 июня 1964 года 71-29 голосованием было объявлено о закрытии. Это было всего лишь второе успешное голосование о закрытии с 1927 года. [29]
С 1917 по 1970 год Сенат проводил голосование о прекращении прений почти раз в год (в среднем); за это время было проведено в общей сложности 49 голосований о прекращении прений. [30]
После серии обструкций в 1960-х годах по поводу законодательства о гражданских правах Сенат начал использовать двухколейную систему, введенную в 1972 году под руководством лидера большинства Майка Мэнсфилда и партийного организатора большинства Роберта Берда . До того, как эта система была введена, обструкция не давала Сенату перейти к любой другой законодательной деятельности. Отслеживание позволяет Сенату, по единогласному согласию , отложить обструкцию меры и рассмотреть другие дела. Если ни один сенатор не возражает, Сенат может иметь два или более законопроектов или номинаций, ожидающих рассмотрения на заседании одновременно, назначая определенные периоды в течение дня, когда каждая из них будет рассматриваться. [31] [32] Заметным побочным эффектом этого изменения стало то, что, больше не останавливая полностью работу Сената, меньшинству стало легче поддерживать обструкцию. [33] [34] [35] В результате число обструкционистов начало быстро расти, что в конечном итоге привело к современной эпохе, в которой для принятия законов фактически требуется квалифицированное большинство, при этом не существует практического требования, чтобы партия меньшинства фактически имела слово или продолжала дебаты.
С тех пор мера могла быть отложена просто путем ее удержания сенатором ; в этом случае руководство, как правило, не будет пытаться продвигать меру, если только не будет применено прекращение ее рассмотрения (обычно большинством в 60 голосов). [36] В частности, в качестве любезности по отношению к сенаторам, у которых есть удержание по законопроекту или номинации, сенаторы обычно предлагают отсутствие кворума после того, как они закончат свои речи, что имеет эффект, препятствующий председательствующему должностному лицу поставить отложенный вопрос в Сенат, даже если ни один сенатор не добивается признания. Это обычно рассматривается как «молчаливый обструкционист». [37]
В 1975 году Сенат пересмотрел свое правило о прекращении прений, так что три пятых сенаторов, должным образом избранных и принесших присягу, могли ограничивать дебаты (за исключением мер, вносящих поправки в Постоянные правила, по которым для прекращения прений по-прежнему требуется большинство в две трети присутствующих и голосующих). [38] [39] Возвращаясь к абсолютному числу всех сенаторов, а не к доле присутствующих и голосующих, изменение также облегчило поддержку любых обструкций в зале небольшим числом сенаторов из партии меньшинства без необходимости присутствия их коллег из партии меньшинства. Это еще больше уменьшило рычаги большинства для решения вопроса путем расширенных дебатов.
В 1977 году во время обструкции Закона о политике в области природного газа Сенат создал ряд прецедентов, чтобы ограничить обструкцию после применения запрета. Например, Сенат постановил, что если запрет был применен по мере, председательствующий должен взять на себя инициативу по вынесению решения о негерманских поправках, которые не подлежат рассмотрению. [2] : 286
Сначала единственным эффектом прекращения прений на время, отведенное для дебатов, было ограничение дебатов для каждого сенатора одним часом. [16] : 186 В 1979 году Сенат установил 100-часовой лимит на общее время, отведенное для рассмотрения прекращенной меры. [16] : 220 Тактика использования пунктов порядка ведения заседания для задержки принятия законодательства, поскольку они не учитывались как часть ограниченного времени, отведенного для дебатов, стала неэффективной из-за этого изменения правил. [40] [41] В 1986 году этот лимит времени был сокращен до 30 часов. [16] : 224
Как правило, предложения о продолжении являются спорными и могут быть обструктированы. Однако 5 марта 1980 года Сенат проголосовал 38–54 против поддержки решения председателя и таким образом создал прецедент, что необсуждаемое предложение о продолжении на исполнительной сессии для рассмотрения конкретной номинации (или договора) является приемлемым. Таким образом, теперь выдвижение кандидатур может быть выдвинуто без угрозы обструкции предложения о продолжении. [42]
В 2005 году группа сенаторов -республиканцев во главе с лидером большинства Биллом Фристом предложила ввести правило председательствующего должностного лица, согласно которому обструкция в отношении кандидатов на должность судьи является неконституционной, поскольку это несовместимо с полномочиями президента назначать судей по совету и с согласия простого большинства сенаторов. [43] [44] Сенатор Трент Лотт , бывший лидер республиканцев, использовал слово «ядерный» для описания плана, и поэтому он стал известен как « ядерный вариант ». Впоследствии этот термин стал относиться к общему процессу изменения правил путем создания прецедента, который противоречил простому тексту правил. [45] Однако группа из 14 сенаторов — семь демократов и семь республиканцев, совместно названных « Бандой 14-ти », — достигла соглашения о временном прекращении конфликта. [46] [47] [48]
С апреля по июнь 2010 года под контролем демократов Комитет Сената по правилам и администрированию провел серию ежемесячных публичных слушаний по истории и использованию обструкции в Сенате. [49]
6 октября 2011 года, в очередной попытке ограничить обструкцию после прекращения прений, Сенат проголосовал 48–51 против поддержки решения председателя, чтобы создать прецедент, согласно которому ходатайства о приостановке действия правил не подлежат рассмотрению после прекращения прений. [50]
В течение 113-го Конгресса были приняты два пакета процедурных изменений, один временный для этого Конгресса и один постоянный. [51] [52] Во-первых, в течение 113-го Конгресса дебаты по определенным предложениям для перехода к законопроектам будут ограничены четырьмя часами, и меньшинству будет гарантирована возможность предлагать поправки. Время дебатов после прекращения заседаний по кандидатурам окружных судей было ограничено двумя часами, а время дебатов после прекращения заседаний по кандидатурам исполнительной власти, за исключением тех, которые находятся на уровне I Исполнительного расписания, было ограничено восемью часами. Постоянные изменения в Постоянных правилах Сената предусматривали упрощенную процедуру прекращения заседаний для двухпартийных предложений для продолжения и для сложных предложений для передачи на конференцию. Несмотря на эти скромные изменения, для преодоления обструкции по-прежнему требовалось 60 голосов, а «молчаливая обструкция» — при которой сенатор может на практике отложить законопроект, даже если он покидает зал заседаний — осталась нетронутой. [53]
21 ноября 2013 года демократы Сената использовали ядерный вариант , проголосовав 48–52 за отмену решения председателя и установив порог закрытия для всех номинаций, кроме тех, что в Верховный суд Соединенных Штатов , простым большинством голосов присутствовавших и голосующих сенаторов. Все республиканцы и три демократа проголосовали за поддержку решения председателя. [54] Заявленная мотивация демократов заключалась в том, что они считали расширением обструкции со стороны республиканцев во время администрации Обамы, особенно в отношении номинаций в Апелляционный суд Соединенных Штатов по округу Колумбия , [55] [56] и из-за разочарования обструкцией кандидатов от исполнительной власти в такие агентства, как Федеральное агентство по финансированию жилья . [55]
6 апреля 2017 года республиканцы Сената устранили единственное исключение из изменения 2013 года, применив ядерный вариант, чтобы распространить прецедент 2013 года на кандидатов в Верховный суд. Это было сделано для того, чтобы позволить простому большинству утвердить Нила Горсача в Верховном суде. Голосование было 48–52 против поддержки решения председателя по порядку ведения заседания, поднятому лидером большинства Митчем Макконнеллом . [57] [58] 61 Сенатор от обеих партий позже написал письмо руководству Сената, призывая их сохранить обструкцию для законодательства. [59] [60] [61]
В 2019 году Сенат проголосовал 49–51 за отмену постановления председателя, чтобы создать прецедент, согласно которому дебаты после прекращения прений по кандидатурам — за исключением тех, которые относятся к Верховному суду Соединенных Штатов , апелляционным судам Соединенных Штатов и должностям уровня I Исполнительного расписания — составляют два часа. [5] : 3 Все республиканцы, за исключением сенаторов Сьюзан Коллинз и Майка Ли, проголосовали против поддержки решения председателя. [62]
Действующая процедура прекращения прений выглядит следующим образом: [3] : 15–17
После того, как прекращение прений было инициировано, Сенат автоматически переходит к рассмотрению меры, по которой прекращение прений было инициировано (если оно еще не было представлено Сенату). Затем применяются следующие ограничения:
Согласно правилу XXII, параграфу 3, добавленному 24 января 2013 года, ходатайство о прекращении, подписанное 16 сенаторами (включая лидера большинства, лидера меньшинства, 7 других сенаторов большинства и 7 других сенаторов меньшинства), представленное по ходатайству о продолжении, созревает через час после созыва Сената на следующий календарный день. Если ходатайство о прекращении, ходатайство о продолжении не подлежит обсуждению. [51]
Согласно правилу XXVIII, параграф 2, добавленному 24 января 2013 года, ходатайство о прекращении рассмотрения составного ходатайства о переходе на конференцию созревает через два часа после его подачи. Если ходатайство о прекращении рассмотрения применяется, составное ходатайство не подлежит обсуждению. [51]
Современная система обструкции и вытекающее из нее требование квалифицированного большинства в 60 голосов оказали существенное политическое и стратегическое влияние на все три ветви федерального правительства.
Поскольку обструкция превратилась из редкой практики, которая требовала удерживать слово в течение длительного времени, в обычное требование 60 голосов сверхбольшинства, лидеры Сената все чаще использовали ходатайства о прекращении прений в качестве обычного инструмента для управления потоком дел, часто даже при отсутствии угрозы обструкции. Таким образом, наличие или отсутствие попыток прекращения прений не обязательно является надежным индикатором наличия или отсутствия угрозы обструкции. Поскольку обструкция не зависит от использования каких-либо конкретных правил, наличие обструкции всегда является вопросом суждения. [64]
Правило сверхбольшинства сделало принятие противоречивых законов Конгрессом за последние десятилетия очень сложным, часто невозможным. Количество законопроектов, принятых Сенатом, резко сократилось: в 85-м Конгрессе более 25% всех законопроектов, представленных в Сенат, в конечном итоге были приняты; к 2005 году это число упало до 12,5%; а к 2010 году только 2,8% представленных законопроектов стали законами — снижение на 90% по сравнению с 50 годами ранее. [65]
Во времена единого партийного контроля большинство пыталось (с разной степенью успеха) реализовать свои основные политические приоритеты через процесс согласования бюджета, что привело к законодательству, ограниченному узкими бюджетными правилами . Между тем, общественное одобрение Конгресса как института упало до самого низкого уровня, когда-либо существовавшего, при этом большие слои общественности считали этот институт неэффективным. [66]
Смещающееся большинство обеих партий — и их сторонников — часто оказывалось разочарованным, поскольку основные политические приоритеты, сформулированные в политических кампаниях, не могли быть приняты после выборов. Несмотря на то, что Демократическая партия имела существенное большинство в 111-м Конгрессе, положение о «государственном выборе» в Законе о доступном медицинском обслуживании было удалено, поскольку один сенатор — Джо Либерман из Коннектикута — пригрозил заблокировать законопроект, если он останется.
Президенты обеих партий все чаще заполняли политический вакуум расширенным использованием исполнительной власти, включая указы в областях, которые традиционно регулировались посредством законодательства. Например, Барак Обама внес серьезные изменения в иммиграционную политику, выдав разрешения на работу некоторым нелегальным работникам, [67] в то время как Дональд Трамп издал несколько важных указов после вступления в должность в 2017 году, а также отменил многие инициативы Обамы. [68] В результате политика в этих областях все больше определяется предпочтениями исполнительной власти и ее легче изменить после выборов, чем посредством более постоянной законодательной политики.
Нагрузка на Верховный суд значительно сократилась, и различные комментаторы предполагают, что снижение важного законодательства стало основной причиной. [69] Между тем, все больше политических вопросов решаются в судебном порядке без каких-либо действий со стороны Конгресса — несмотря на наличие потенциальной поддержки простого большинства в Сенате — по таким темам, как легализация однополых браков. [70]
Подразумеваемая угроза обструкции — и вытекающее из этого требование в 60 голосов в современную эпоху — оказали серьезное влияние на способность недавних большинства воплощать свои главные законодательные приоритеты в закон. Эффект требования в 60 голосов наиболее очевиден в периоды, когда президент и обе палаты Конгресса контролируются одной и той же политической партией.
В 103-м Конгрессе президент Билл Клинтон пользовался демократическим большинством в обеих палатах Конгресса. Однако план здравоохранения Клинтона 1993 года , разработанный рабочей группой под руководством первой леди Хиллари Клинтон , не смог быть принят, отчасти из-за обструкции и ограничений бюджетного согласования. Еще в апреле 1993 года в служебной записке рабочей группе отмечалось: «Хотя суть вопроса, очевидно, спорна, в Капитолии, по-видимому, существует большое беспокойство по поводу того, понимаем ли мы взаимодействие между согласованием и здравоохранением, как в процедурном плане, так и с точки зрения сроков и подсчета голосов для обеих мер». [71]
В 2001 году президент Джордж Буш-младший не смог получить достаточной поддержки демократов для своих предложений по сокращению налогов. В результате, налоговые льготы Буша 2001 и 2003 годов были приняты с использованием процедуры примирения, которая требовала, чтобы налоговые льготы истекали в течение 10-летнего бюджетного окна, чтобы избежать нарушения правила Берда в Сенате. Статус налоговых льгот оставался нерешенным до конца 2012 года, когда наступил « фискальный обрыв », а часть льгот стала постоянной в соответствии с Законом об освобождении американских налогоплательщиков 2012 года .
В 111-м Конгрессе президент Барак Обама недолгое время пользовался эффективным демократическим большинством в 60 голосов (включая независимых, кокусирующихся с демократами) в Сенате. В этот период времени Сенат принял Закон о защите пациентов и доступном медицинском обслуживании (ACA), широко известный как «Obamacare», 24 декабря 2009 года 60 голосами против 39 (после применения прекращения с таким же перевесом). Однако предложение Обамы о создании опции государственного медицинского страхования было исключено из законодательства о здравоохранении, поскольку оно не могло получить поддержку в 60 голосов.
Демократы Палаты представителей не одобрили все аспекты законопроекта Сената, но после того, как контроль Сената в 60 голосов был окончательно утрачен в феврале 2010 года из-за избрания Скотта Брауна на место покойного Теда Кеннеди , демократы Палаты представителей решили принять законопроект Сената без изменений, и он стал законом. Несколько изменений в законопроекте Сената, желаемых Палатой представителей, — тех, которые были достаточны для прохождения проверки по правилу Берда, — были затем внесены в рамках согласования посредством Закона о согласовании здравоохранения и образования 2010 года , который был принят несколько дней спустя после голосования в Сенате 56–43.
Большинство в Сенате, почти в 60 голосов, которое демократы имели на протяжении 111-го Конгресса, также имело решающее значение для принятия других важных инициатив Обамы, включая Закон о реинвестировании и восстановлении Америки 2009 года (принят 60–38, при этом три республиканца проголосовали «за»), [72] и Закон Додда-Фрэнка о реформе Уолл-стрит и защите прав потребителей (принят 60–39, при этом три республиканца проголосовали «за» и один демократ проголосовал «против»). [73] Однако принятый Палатой представителей Закон об американской чистой энергии и безопасности , который создал бы систему ограничения и торговли выбросами и установил бы национальный стандарт возобновляемой электроэнергии для борьбы с изменением климата , так и не получил голосования в Сенате, а лидер большинства Гарри Рид сказал: «Легко сосчитать до 60». [74]
В 2017 году президент Дональд Трамп и 115-й Конгресс придерживались стратегии использования законопроекта о примирении для отмены Закона о доступном медицинском обслуживании, за которым последовал еще один законопроект о примирении в следующем финансовом году для принятия налоговой реформы. Стратегия бюджетного примирения была реализована, поскольку ожидалось, что почти все демократы выступят против этой политики, что сделало угрозу обструкции непреодолимой из-за требования в 60 голосов.
Бюджетная резолюция на 2017 финансовый год, которая включала инструкции по согласованию для реформы здравоохранения, была одобрена Сенатом 51–48 голосами 12 января 2017 года [75] и Палатой представителей 227–198 голосами на следующий день. [76] Позднее Палата представителей приняла Закон об американском здравоохранении 2017 года в качестве законопроекта о согласовании бюджета голосованием 217–213 4 мая 2017 года. В июле парламентарий Сената сообщил, что некоторые положения законопроекта Палаты представителей должны быть исключены (как посторонние небюджетные вопросы) в соответствии с правилом Берда, прежде чем приступать к согласованию. [77] Республиканцы Сената не смогли получить простое большинство ни для одного законопроекта о согласовании здравоохранения до конца финансового года, и бюджетная резолюция утратила силу.
Бюджетная резолюция на 2017 финансовый год, которая включала инструкции по согласованию для налоговой реформы, была одобрена Сенатом 51–49 голосами 19 октября 2017 года [78] и Палатой представителей 216–212 голосами 26 октября 2017 года [79] . Она позволила увеличить дефицит на 1,5 триллиона долларов в течение десяти лет. Сенат принял Закон о сокращении налогов и создании рабочих мест 2017 года 51–48 голосами 20 декабря 2017 года [80] , а Палата представителей приняла его 224–201 голосами позже в тот же день. [81]
Президент Трамп неоднократно призывал республиканцев в Сенате отменить или реформировать обструкцию в течение 2017 и 2018 годов. [82] [83]
В январе 2021 года, после перехода к демократическому большинству 50 на 50, поддержанному решающим голосованием вице-президента Харриса , законодательный обструкционизм стал камнем преткновения для принятия новой организационной резолюции, когда Митч Макконнелл , лидер меньшинства в Сенате, пригрозил обструкцией резолюции, если в нее не будет включена формулировка, обязывающая установить порог в 60 голосов для прекращения прений. [84] В результате этой задержки членство в комитетах было отложено со 116-го Конгресса, в результате чего некоторые комитеты остались без председателя, некоторые комитеты возглавили республиканцы, а новые сенаторы — без назначений в комитеты. После тупиковой ситуации, которая длилась неделю, Макконнелл получил заверения от двух сенаторов-демократов в том, что они продолжат поддерживать порог в 60 голосов. Благодаря этим заверениям 25 января 2021 года Макконнелл отказался от своей угрозы обструкции. [85] [86]
После того, как 20 октября 2021 года сенаторы-республиканцы заблокировали предложение о переходе к Закону о свободе голосования по партийной линии, президент Джо Байден выразил поддержку реформированию или отмене обструкции. [87] [88] В июне 2021 года сенатор США Кирстен Синема (которая в то время была демократом) выразила свое несогласие с реформой обструкции, заявив, что прекращение обструкции приведет к «повторным радикальным изменениям в федеральной политике, укреплению неопределенности, углублению разногласий и дальнейшему подрыву доверия американцев к нашему правительству». [89]
20 января 2022 года Сенат проголосовал 52–48 против отмены постановления председателя о блокировании всех ходатайств, пунктов порядка и поправок к законопроекту о правах голоса, что позволило бы обструкционисту, выступающему с речью, без каких-либо помех. Все сенаторы-республиканцы проголосовали против этого использования ядерного варианта вместе с сенаторами Мэнчином и Синемой . [90]
Помимо снижения порога прекращения дела до простого большинства (либо полностью, либо по определенным вопросам), было предложено несколько процедурных альтернатив для изменения или реформирования правила обструкции.
Некоторые реформаторы утверждают, что обструкцию следует вернуть к ее истокам, когда сенаторы должны были занимать место и долго говорить, чтобы отсрочить законопроект. Поскольку препятствие будет более заметным, реформа может принести пользу крупным законопроектам, которые меньшинство «готово заблокировать скрытно, но не открыто». [91] Например, предложение сенатора Джеффа Меркли от 2012 года требует, чтобы в случае, если от 51 до 59 сенаторов поддерживают предложение о прекращении прений, дебаты продолжались только до тех пор, пока не выступит ни один оппозиционный сенатор. В этот момент будет инициировано еще одно голосование о прекращении прений, для которого требуется лишь простое большинство. [92] В настоящее время сенаторы могут помешать председателю поднять вопрос, даже если ни один сенатор не находится в зале, указав на отсутствие кворума после их речей, даже если призыв к кворуму не в порядке, если с момента последнего установления кворума не вмешались никакие дела.
20 января 2022 года лидер большинства Чак Шумер поднял вопрос о порядке ведения заседания, чтобы не было никаких предложений, вопросов ведения заседания и поправок к законопроекту об избирательных правах, находящемуся на рассмотрении в то время, что позволило бы выступающему обструкционисту по законопроекту без каких-либо помех. Председатель отменил вопрос ведения заседания, и Сенат поддержал решение председателя 52 голосами против 48, а сенаторы Джо Мэнчин и Кирстен Синема присоединились ко всем республиканцам, проголосовавшим против реформы. [90]
В 2013 году сенатор Том Харкин (демократ от штата Айова) выступал за постепенное снижение порога прекращения дебатов каждый раз, когда голосование о прекращении дебатов терпит неудачу. Количество требуемых голосов будет уменьшаться на три при каждом голосовании (например, с 60 до 57, 54, 51), пока не потребуется простое большинство. Харкин предполагал, что это правило все равно позволит меньшинству придать видимость и замедлить законопроект, и поскольку весь процесс займет восемь дней, у большинства будет стимул пойти на компромисс с меньшинством. Сенат отклонил эту идею голосованием в 2013 году. [93]
В качестве альтернативы блокированию повестки дня большинства некоторые предложения были сосредоточены на предоставлении меньшинству права на рассмотрение его собственной повестки дня в зале. Например, в 2004 году тогдашний лидер меньшинства Палаты представителей Нэнси Пелоси (демократ от Калифорнии) предложила «билль о правах меньшинства» для Палаты представителей, который гарантировал бы меньшинству право предлагать свои собственные альтернативы рассматриваемым законопроектам. [94] Республиканское большинство Палаты представителей не одобрило ее предложение, а Пелоси, в свою очередь, не предоставила эти права, когда демократы взяли под контроль Палату представителей в 2007 году. [95]
Правила Сената могут быть изменены простым большинством голосов. Тем не менее, согласно действующим правилам Сената, поправка к правилам сама по себе может быть обструкционизирована, при этом для прекращения рассмотрения поправки к Постоянным правилам необходимо голосование двух третей присутствующих и голосующих сенаторов. Было разработано несколько методов преодоления этого требования сверхбольшинства.
Иногда сенаторы утверждали, что в соответствии со статьей I, разделом 5 Конституции Сенат имеет конституционное право изменять свои правила простым большинством голосов в начале каждого Конгресса.
В 1969 году, в начале 91-го Конгресса , Сенат проголосовал 51–47 за применение прекращения прений по резолюции, вносящей поправки в правило прекращения прений, после чего вице-президент Хьюберт Хамфри заявил, что прекращение прений было применено. Однако Сенат проголосовал 45–53 против поддержки решения председателя, тем самым создав прецедент, что не существует исключений из правила прекращения прений в начале Конгресса. [16] : 28 Кроме того, в 1975 году Сенат подтвердил голосованием 53–43, что обычные правила прекращения прений применяются к изменениям правил в начале Конгресса. [16] : 31 Таким образом, преобладающим прецедентом является то, что правила Сената продолжают действовать от одного Конгресса к другому. [2] : 1217
Сенат также может отменить положение своих Постоянных правил, приняв резолюцию по этому вопросу. Для прекращения рассмотрения такой резолюции требуется 60 голосов, поэтому это более реалистичная альтернатива внесению поправки в правила.
25 января 2013 года Сенат согласился с S.Res. 15 78 голосами против 16. Эта резолюция установила постоянный порядок, только для 113-го Конгресса, ограничивающий обструкцию в отношении ходатайств о продолжении и выдвижении кандидатур. [51] При определенных обстоятельствах дебаты по ходатайству о продолжении будут ограничены четырьмя часами, поровну разделенными между лидерами большинства и меньшинства или их назначенными лицами, после чего ходатайство о продолжении может быть решено простым большинством голосов. Время после прекращения полномочий окружных судей будет ограничено двумя часами, поровну разделенными, а время после прекращения полномочий по выдвижению кандидатур исполнительных должностных лиц подкабинета будет ограничено восемью часами, поровну разделенными.
В начале 107-го и 117-го Конгрессов, где голоса разделились поровну, Сенат согласился с резолюциями S.Res. 8 и S.Res. 27 (соответственно). Раздел 3 каждого из этих регламентов ограничивал дебаты по ходатайству об отстранении после равенства голосов в комитете четырьмя часами, позволяя таким ходатайствам принимать решения простым большинством (обычно они были бы полностью обсуждаемыми, если бы Сенат не проголосовал за прекращение слушаний большинством в 60 голосов). [96]
Ряд законов ограничивают время дебатов по определенным законопроектам, устраняя необходимость в прекращении и фактически освобождая эти законопроекты от требования 60 голосов, [97] позволяя Сенату принимать такие законопроекты простым большинством. В результате многие важные законодательные действия в последние десятилетия были приняты одним из этих методов, особенно примирением. Эти законы обычно предусматривают, что по истечении определенного периода времени комитет юрисдикции должен быть освобожден (автоматически или по привилегированному ходатайству) от дальнейшего рассмотрения меры; что ходатайство о продолжении должно быть привилегированным и не подлежащим обсуждению; и что дебаты по мере должны быть ограничены определенным периодом времени.
Для прекращения рассмотрения законопроекта, создающего такую процедуру, необходимо 60 голосов.
Бюджетная сверка — это процедура, созданная Законом о бюджете Конгресса 1974 года в рамках реформы бюджетного процесса Конгресса. Вкратце, ежегодный бюджетный процесс начинается с принятия бюджетной резолюции, параллельной резолюции, которая рекомендует общие уровни финансирования для правительства. Затем Конгресс может рассмотреть законопроект о бюджетной сверке, подлежащий ускоренным процедурам в Сенате, который сверяет суммы финансирования в любых ежегодных законопроектах об ассигнованиях с суммами, указанными в бюджетной резолюции.
Согласно Закону о бюджете Конгресса [2] : 605, бюджетная резолюция может обсуждаться в течение 50 часов, поровну разделенная и контролируемая менеджерами большинства и меньшинства. Законопроект о примирении может обсуждаться в течение 20 часов, поровну разделенная и контролируемая менеджерами большинства и меньшинства. Поправки первой степени могут обсуждаться в течение двух часов; поправки второй степени могут обсуждаться в течение одного часа; после истечения времени общих дебатов поправки не подлежат обсуждению. Любые спорные ходатайства и апелляции могут обсуждаться в течение одного часа; после истечения времени общих дебатов такие ходатайства не подлежат обсуждению. Отчет конференции по бюджетной резолюции или законопроекту о примирении может обсуждаться в течение десяти часов. Требование, чтобы любые поправки были уместными, также снижает вероятность обструкции поправкой. Все эти ограничения устраняют обычную необходимость прекращения прений.
Однако, согласно правилу Берда , никакие небюджетные «посторонние вопросы» не могут быть рассмотрены в законопроекте о примирении. Председательствующий, всегда полагаясь на мнение парламентария Сената , определяет, является ли пункт посторонним, и требуется большинство в 60 голосов, чтобы либо отменить решение председателя, либо отказаться от правила Берда и, таким образом, включить такой материал в законопроект о примирении.
В периоды однопартийного контроля в Конгрессе и президентстве примирение все чаще использовалось для принятия основных частей законодательной повестки партии, избегая правила 60 голосов. Известные примеры такого успешного использования включают:
Закон о пересмотре Конгрессом , принятый в 1995 году, позволяет Конгрессу пересматривать и отменять определенные административные постановления, принятые исполнительной властью. Эта процедура обычно успешно применяется вскоре после смены партии в президентстве. Впервые она была использована в 2001 году для отмены правила эргономики, обнародованного при Билле Клинтоне , а затем использовалась 14 раз в 2017 году для отмены различных постановлений, принятых в последний год президентства Барака Обамы .
В Сенате, если комитет по юрисдикции не представил совместную резолюцию, предусматривающую неодобрение Конгрессом правила в течение 20 дней, то совместная резолюция может быть отменена петицией, подписанной 30 сенаторами. Предложение о переходе к совместной резолюции тогда является привилегированным и не подлежит обсуждению, а дебаты по самой совместной резолюции затем ограничиваются десятью часами, поровну разделенными и контролируемыми менеджерами большинства и меньшинства. [98]
Закон о самоуправлении округа Колумбия , принятый в 1973 году, позволяет Конгрессу отменять законы, принятые Советом округа Колумбия . В Сенате, если совместная резолюция о неодобрении представлена в течение 60 дней в случае закона, вносящего поправки в Уголовный кодекс, или в течение 30 дней в случае любого другого закона, то, если она не была сообщена комитетом юрисдикции в течение 20 календарных дней, ходатайство об освобождении является привилегированным и может быть обсуждено в течение одного часа. Если это ходатайство одобрено, необсуждаемое ходатайство о продолжении работы в порядке. Совместная резолюция затем может быть обсуждена в течение десяти часов, поровну разделенная. [99]
Закон о чрезвычайных ситуациях в стране , принятый в 1976 году, формализует чрезвычайные полномочия президента. В Сенате, если совместная резолюция, прекращающая национальное чрезвычайное положение, не была представлена комитетом юрисдикции в течение 15 календарных дней, то комитет автоматически распускается, и совместная резолюция немедленно становится ожидаемым делом, тем самым предотвращая обструкцию предложения о продолжении работы. Рассмотрение совместной резолюции затем ограничивается тремя днями (независимо от того, активно ли Сенат обсуждает совместную резолюцию или нет), после чего Сенат должен проголосовать за принятие совместной резолюции. [100] : 13–14
Резолюция о военных полномочиях , принятая в 1973 году вопреки вето Ричарда Никсона , обычно требует от президента вывести войска, размещенные за рубежом, в течение 60 дней, которые президент может продлить один раз на 30 дополнительных дней, если только Конгресс не объявил войну, иным образом не санкционировал применение силы или не смог собраться в результате вооруженного нападения на Соединенные Штаты. [101] В Сенате, если совпадающая резолюция, разрешающая силы или требующая вывода войск, не была представлена комитетом по юрисдикции в течение 15 календарных дней, то комитет распускается, и совпадающая резолюция немедленно становится ожидаемым делом, тем самым предотвращая обструкцию предложения о продолжении работы. Рассмотрение совпадающей резолюции затем ограничивается тремя днями (независимо от того, активно ли Сенат обсуждает резолюцию или нет), после чего Сенат должен проголосовать за согласие с совпадающей резолюцией. [102] : 16–17
Резолюция о полномочиях на войну предусматривает использование параллельных резолюций, которые не подлежат утверждению президентом. После решения Верховного суда в деле INS против Чадхи , постановившего, что законодательное вето является неконституционным, возникли сомнения относительно того, является ли этот курс действий конституционным. В ответ на это в 1983 году Конгресс внес поправки в Закон о международной безопасности и контроле за экспортом вооружений 1976 года, чтобы предусмотреть ускоренные процедуры в Сенате для совместных резолюций, предписывающих президенту вывести войска. Если комитет юрисдикции не сообщил о такой совместной резолюции в течение десяти дней с момента ее представления, то ходатайство о роспуске комитета является привилегированным и подлежит обсуждению в течение одного часа. Если это ходатайство одобрено, ходатайство о продолжении работы является привилегированным и не подлежит обсуждению. Затем дебаты по совместной резолюции ограничиваются десятью часами, разделенными поровну. Такие совместные резолюции не являются привилегированными в Палате представителей и подлежат утверждению или вето президента. [102] : 13–14
Начиная с 1975 года с Закона о торговле 1974 года , а позднее с Закона о торговле 2002 года и Закона о расширении торговых преференций 2015 года , Конгресс время от времени предоставлял президенту так называемые полномочия « ускоренного пути » для переговоров по международным торговым соглашениям. После того, как президент представляет законопроект о реализации торгового соглашения, Конгресс может одобрить или отклонить соглашение, но не может вносить поправки в законопроект. И в Палате представителей, и в Сенате, если законопроект не представлен комитетом по юрисдикции в течение 45 сессионных дней, комитет автоматически распускается. Предложение о рассмотрении законопроекта затем является привилегированным и не подлежит обсуждению. Дебаты по законопроекту затем ограничиваются 20 часами, разделенными поровну. [103]
В декабре 2021 года Сенат принял S. 610 59 голосами против 35 (после первого применения прекращения 64 голосами против 36), что позволило бы Сенату рассмотреть в рамках ускоренных процедур одну совместную резолюцию в указанной форме, повышающую лимит долга. После того, как лидер большинства представил такую совместную резолюцию, совместная резолюция была бы помещена в Календарь, и предложение о продолжении было бы не подлежащим обсуждению. Совместная резолюция была бы обсуждаемой в течение десяти часов, разделенной поровну. После того, как S.610 был подписан в качестве закона, Сенат рассмотрел и принял SJRes. 33 в рамках этих ускоренных процедур. Эта структура позволила сенаторам-республиканцам голосовать против увеличения лимита долга, не блокируя его принятие. [104]
Несмотря на требования сверхбольшинства, описанные выше, любой сенатор может попытаться аннулировать правило Сената, подняв вопрос о порядке ведения заседания, который противоречит существующим правилам и прецедентам. Апелляция в связи с не подлежащим обсуждению вопросом (например, процедура прекращения заседания) сама по себе не подлежит обсуждению, поэтому нет необходимости в голосовании сверхбольшинства о прекращении заседания.
Ядерный вариант был использован в 2013 году, когда лидер большинства Гарри Рид поднял вопрос о порядке ведения заседания, что «голосование по прекращению заседания в соответствии с правилом XXII для всех номинаций, кроме Верховного суда Соединенных Штатов, осуществляется большинством голосов». Председательствующий отменил вопрос о порядке ведения заседания, и Рид подал апелляцию на постановление. Лидер меньшинства Митч Макконнелл поднял парламентский запрос о том, сколько голосов требуется для обжалования постановления председателя в этом случае. Председательствующий ответил: «Требуется большинство голосов сенаторов, голосующих при наличии кворума». Апелляция Рида была поддержана 48–52 голосами, и таким образом Сенат создал прецедент, согласно которому прекращение заседания по номинациям, кроме Верховного суда, требует лишь простого большинства. [105] [106]
Процессуально описанные события происходили следующим образом: [107]
Г-н РИД. Я поднимаю вопрос о порядке ведения заседания, что голосование по прекращению слушаний в соответствии с правилом XXII для всех номинаций, кроме Верховного суда Соединенных Штатов, проводится большинством голосов.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ pro tempore. Согласно правилам, вопрос о порядке ведения заседания не поддерживается.
Г-н РИД. Я обжалую постановление Председателя и прошу высказать свое мнение «за» и «против».
(48–52 голоса в поддержку решения Председателя)
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ pro tempore. Решение Председателя не поддерживается.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ pro tempore. *** В соответствии с прецедентом, установленным Сенатом сегодня, 21 ноября 2013 года, порогом для прекращения слушаний по номинациям, не включая кандидатуры в Верховный суд Соединенных Штатов, теперь является большинство. Таково постановление Председателя. [108]
Таким образом, был создан новый прецедент, позволяющий применять прекращение прений простым большинством голосов в отношении назначений на посты исполнительной власти, за исключением назначений в Верховный суд Соединенных Штатов. (6 апреля 2017 года республиканцы в Сенате снова применили ядерный вариант, чтобы отменить исключение для назначений в Верховный суд.) [109]
Ядерный вариант был снова использован в 2019 году, чтобы ограничить дебаты после прекращения прений по номинациям низкого уровня двумя часами. [62]
В то время как расширенные дебаты являются традиционной формой обструкции в Сенате, доступны и другие способы задержки и уничтожения законодательства. Поскольку Сенат обычно ведет дела на основе единогласного согласия, один член может создать по крайней мере некоторую задержку, а во многих случаях фактически уничтожить меру, возражая против запроса. Во многих случаях возражение против запроса на единогласное согласие вынудит провести голосование того или иного рода (возможно, требующее прекращения). Хотя принуждение к единому голосованию может не быть эффективным инструментом задержки, кумулятивный эффект нескольких голосований, которые занимают по крайней мере 15 минут каждое (на практике большинство занимает 45 минут), может быть существенным. Если сенатор объявляет своему руководству, что он намерен возразить против запроса (известно как удержание ) , лидер большинства не будет пытаться сделать этот запрос, даже если сенатор не выйдет на трибуну, чтобы возразить против него; поэтому возражения одного сенатора достаточно, чтобы вызвать длительный процесс прекращения. [110]
Наиболее эффективными методами задержки являются те, которые заставляют большинство несколько раз прибегать к прекращению рассмотрения одной и той же меры. Наиболее распространенным примером является обструкция предложения о переходе к законопроекту, а затем обструкция самого законопроекта. Это заставляет большинство проходить весь процесс прекращения рассмотрения дважды подряд. Если, как это часто бывает, большинство стремится принять заменяющую поправку к законопроекту, для поправки необходима дополнительная процедура прекращения рассмотрения, если поправка неуместна.
Помимо возражений против обычных запросов, сенаторы могут вносить различные отсроченные предложения, такие как предложения об отсрочке. [111]
Созывы кворума предназначены для установления наличия или отсутствия кворума , но сенаторы обычно используют их, чтобы тратить время в ожидании следующего выступающего или лидеров, которые пойдут на переговоры вне зала. В знак уважения к другим сенаторам сенаторы предлагают отсутствие кворума после своих речей, даже если с момента установления кворума не было никаких дел. Это мешает председателю выполнить свою обязанность по вынесению на голосование ожидающего решения вопроса и означает, что сенаторам не нужно занимать место, чтобы заблокировать принятие меры. Когда следующий сенатор выходит на зал, сенатор просит единогласного согласия отказаться от вызова кворума. [5]
Ранее Сенат был особенно уязвим для серийных обструкций, когда он и Палата представителей принимали разные версии одного и того же законопроекта и хотели провести конференцию (т. е. назначить согласительный комитет обеих палат для объединения законопроектов). Обычно большинство просило бы единогласного согласия на:
Если меньшинство возражает, эти предложения могут быть обсуждены (и, следовательно, подлежат обструкции). [111] Кроме того, после того, как первые два предложения будут одобрены, но до третьего, сенаторы могут предложить неограниченное количество предложений для инструктирования участников конференции, которые сами по себе могут быть обсуждены, подлежать поправкам и разделению. [2] : 479 В результате решительное меньшинство могло ранее вызвать значительную задержку перед конференцией.
Однако в 2013 году Сенат внес поправки в свои правила, чтобы разрешить подачу этих трех ходатайств в качестве составного ходатайства и обеспечить ускоренную процедуру закрытия этого составного ходатайства. Таким образом, это больше не является жизнеспособной тактикой обструкции. [51]
Ниже приведена таблица десяти самых продолжительных обструкций, совершенных одним человеком в Сенате США с 1900 года.
Короче говоря, удаление Сенатом предыдущего предложения по вопросу из своих правил не привело к обструкции, поскольку предложение 1806 г. не было использовано ни для завершения дебатов, ни для проведения голосования в Сенате по рассматриваемому вопросу.
{{cite web}}: CS1 maint: multiple names: authors list (link)