Бюджетный процесс Соединенных Штатов представляет собой структуру, используемую Конгрессом и Президентом Соединенных Штатов для формулирования и создания федерального бюджета Соединенных Штатов . Процесс был установлен Законом о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года [1], Законом Конгресса о бюджете и контроле за изъятиями 1974 года [2] и дополнительным бюджетным законодательством.
До 1974 года у Конгресса не было формальной процедуры для установления федерального бюджета. Когда президент Ричард Никсон начал отказываться тратить средства, выделенные Конгрессом, они приняли более формальные средства, чтобы бросить ему вызов. Закон о бюджете Конгресса 1974 года создал Бюджетное управление Конгресса (CBO), которое получило больший контроль над бюджетом, ограничив полномочия Административно-бюджетного управления президента (OMB). Закон был легко принят, в то время как администрация была втянута в Уотергейтский скандал и не хотела провоцировать Конгресс. [3]
Дискреционные расходы требуют ежегодного законопроекта об ассигнованиях, который является частью законодательства. Дискреционные расходы обычно устанавливаются Комитетами по ассигнованиям Палаты представителей и Сената и их различными подкомитетами . Поскольку расходы обычно рассчитаны на фиксированный период (обычно год), говорят, что они находятся на усмотрении Конгресса. Некоторые ассигнования длятся более одного года (подробнее см. в законопроекте об ассигнованиях ). В частности, многолетние ассигнования часто используются для жилищных программ и программ военных закупок.
По состоянию на 2019 год существует 12 законопроектов об ассигнованиях, которые должны быть приняты в каждом финансовом году для продолжения дискреционных расходов. Предмет каждого законопроекта об ассигнованиях соответствует юрисдикции соответствующих подкомитетов по ассигнованиям Палаты представителей и Сената: [4] [5]
Иногда несколько законопроектов объединяются в один законодательный акт, например, Закон об ассигнованиях Omnibus 2009. Продолжающаяся резолюция часто принимается, если законопроект об ассигнованиях не был подписан в качестве закона к концу финансового года.
В целом, средства на федеральные правительственные программы должны быть авторизованы «санкционирующим комитетом» посредством принятия законодательства. Затем, посредством последующих актов Конгресса, бюджетные полномочия присваиваются Комитетом по ассигнованиям Палаты представителей. В принципе, комитеты, имеющие юрисдикцию авторизовать программы, принимают политические решения, в то время как Комитеты по ассигнованиям принимают решения об уровнях финансирования, ограниченных авторизованным уровнем финансирования программы, хотя сумма может быть любой суммой меньше лимита. Но все начинается с бюджета президента.
Бюджетный процесс Соединенных Штатов начинается с того, что Президент Соединенных Штатов представляет Конгрессу бюджетный запрос. Бюджет Президента формируется в течение нескольких месяцев при содействии Управления по управлению и бюджету (OMB), крупнейшего офиса в Исполнительном управлении Президента . Бюджетный запрос включает в себя запросы на финансирование для всех федеральных исполнительных департаментов и независимых агентств . Бюджетные документы включают в себя подтверждающие документы и исторические бюджетные данные и содержат подробную информацию о расходах и предложениях по доходам, а также предложения и инициативы по политике со значительными бюджетными последствиями. Бюджетный запрос Президента представляет собой обширное предложение предполагаемых доходов и планов расходов администрации на следующий финансовый год. Бюджетное предложение включает в себя тома подтверждающей информации, призванной убедить Конгресс в необходимости и ценности бюджетных положений. Кроме того, каждое федеральное исполнительное ведомство и независимое агентство предоставляет дополнительные подробности и подтверждающую документацию по своим собственным запросам на финансирование. Документы также размещены на веб-сайте OMB.
Закон о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года требует, чтобы президент представлял бюджет Конгрессу на каждый финансовый год , который представляет собой 12-месячный период, начинающийся 1 октября и заканчивающийся 30 сентября следующего календарного года. Действующий закон о федеральном бюджете ( 31 USC § 1105(a)) требует, чтобы президент представлял бюджет между первым понедельником января и первым понедельником февраля. В последнее время бюджет президента представлялся в первую неделю февраля. [6] Однако представление бюджета задерживалось в первый год некоторых новых президентов, когда предыдущий президент принадлежал к другой партии. Федеральный бюджет Соединенных Штатов на 2014 год не был представлен президентом до 10 апреля 2013 года из-за переговоров по фискальному обрыву Соединенных Штатов и реализации сокращений секвестра, предписанных Законом о бюджетном контроле 2011 года [7] (Палата представителей уже подготовила свое бюджетное предложение 21 марта, а Сенат предложил бюджет 23 марта).
Президент Уоррен Г. Хардинг добился принятия Закона о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года, который впервые потребовал от президента ежегодно представлять бюджет Конгрессу и который создал Бюро бюджета, предшественник Управления по управлению и бюджету , для оказания помощи в формировании бюджета. Первоначально Бюро находилось в Министерстве финансов США , но в 1939 году оно было переведено в Исполнительный офис президента. [8]
Бюджетная резолюция принимается в форме одновременной резолюции, принятой как Палатой представителей , так и Сенатом, но не представляется Президенту и не имеет силы закона. Она устанавливает бюджет Конгресса. Бюджетная резолюция устанавливает различные бюджетные итоги, ассигнования, права и может включать инструкции по согласованию для назначенных комитетов Палаты представителей или Сената. Особенностью процесса бюджета (и согласования ) является то, что члены Конгресса могут предлагать неограниченное количество поправок к бюджетным резолюциям, которые обычно быстро устраняются в конце установленных законом 50 часов дебатов в так называемом « голосовании-а-рама ».
Представленный президентом бюджет передается в бюджетные комитеты Палаты представителей и Сената , а также в Бюджетное управление Конгресса (CBO). Другие комитеты с бюджетными обязанностями в это время представляют запросы и сметы в бюджетные комитеты.
В марте CBO публикует анализ предложений президента. Отчет о бюджете CBO и другие публикации также размещаются на веб-сайте CBO. CBO вычисляет базовый бюджетный прогноз текущего закона, который предназначен для оценки того, какими будут федеральные расходы и доходы при отсутствии нового законодательства на текущий финансовый год и на следующие 10 финансовых лет. Однако CBO также вычисляет базовый бюджет текущей политики, который делает предположения, например, о голосовании по положениям об отмене налоговых льгот . Текущий базовый бюджетный прогноз CBO на 10 лет увеличивается с 4,1 трлн долларов в 2018 году до 7,0 трлн долларов в 2028 году. [9]
В марте бюджетные комитеты рассматривают бюджетные предложения президента в свете бюджетного отчета CBO, и каждый комитет представляет бюджетную резолюцию в свою палату до 1 апреля. Палата представителей и Сенат рассматривают эти бюджетные резолюции и, как ожидается, примут их, возможно, с поправками, к 15 апреля. Бюджетная резолюция — это своего рода параллельная резолюция ; она не является законом и, следовательно, не требует подписи президента.
Ни одна из палат Конгресса, ни обе палаты не обязаны принимать резолюцию о бюджете. Резолюция может быть не каждый год; если она не принята, резолюция предыдущего года остается в силе. [10] Например, Сенат не принял резолюцию о бюджете на 2011, 2012 или 2013 финансовые годы, но принял резолюцию о бюджете на 2014 финансовый год 23 марта 2013 года, за 23 дня до крайнего срока 15 апреля, установленного Законом 2013 года «Нет бюджета, нет оплаты» . Это была первая резолюция о бюджете, принятая Сенатом с момента принятия бюджета на 2010 финансовый год 29 апреля 2009 года. Палата представителей и Сенат могут предлагать бюджет независимо от бюджета президента. Например, для бюджетного процесса на 2014 год Палата представителей подготовила свое бюджетное предложение 21 марта, а Сенат предложил бюджет 23 марта, в то время как бюджет президента был представлен только 10 апреля.
После того, как обе палаты примут резолюцию о бюджете, избранные представители и сенаторы обсуждают отчет конференции , чтобы урегулировать разногласия между версиями Палаты представителей и Сената. Отчет конференции, чтобы стать обязательным, должен быть одобрен как Палатой представителей, так и Сенатом. Резолюция о бюджете служит планом для фактического процесса ассигнований и предоставляет Конгрессу определенный контроль над процессом ассигнований. Все новые дискреционные расходы требуют полномочий через принятие законопроектов об ассигнованиях или продолжающихся резолюций .
Каждая функция в рамках бюджета может включать «бюджетные полномочия» и «расходы», которые подпадают под широкие категории дискреционных расходов или прямых расходов.
Распределение 302(a) определяет общую сумму денег, доступных для ассигнований. Они, как правило, включаются в отчет, сопровождающий резолюцию о бюджете, или, если резолюция о бюджете не принята, каждая палата может определить свое собственное распределение 302(a). Этот процесс был несколько изменен Законом о контроле за бюджетом 2011 года , который действует до 2021 финансового года, который устанавливает два общих предела для расходов на оборону и необоронные расходы, которым должно соответствовать распределение 302(a). Закон о двухпартийном бюджете 2018 года и Закон о двухпартийном бюджете 2019 года , также действующие до 2021 финансового года, предоставили председателям бюджетных комитетов полномочия определять распределение 302(a). [11]
Распределения 302(b) определяют, как средства распределяются между отдельными подкомитетами по ассигнованиям, соответствующими 12 законопроектам об ассигнованиях. Распределения 302(b) принимаются полным составом комитетов по ассигнованиям Палаты представителей и Сената. [11]
Бюджетные резолюции определяют уровни финансирования для комитетов по ассигнованиям Палаты представителей и Сената и их 12 подкомитетов, устанавливая различные бюджетные итоги, ассигнования, права и могут включать инструкции по согласованию для назначенных комитетов Палаты представителей или Сената. Комитеты по ассигнованиям начинают с ассигнований в бюджетной резолюции и проектов законопроектов об ассигнованиях, которые могут быть рассмотрены в Палате представителей после 15 мая. После того, как комитеты по ассигнованиям принимают свои законопроекты, они рассматриваются Палатой представителей и Сенатом. Когда есть окончательный бюджет, расходы, доступные каждому комитету по ассигнованиям на предстоящий финансовый год, обычно предоставляются в совместном пояснительном заявлении, включенном в отчет конференции. Затем комитеты по ассигнованиям распределяют эту сумму между своими соответствующими подкомитетами, каждый из которых распределяет контролируемые им средства среди программ в пределах своей юрисдикции. [12]
Согласительный комитет обычно требуется для разрешения разногласий между законопроектами об ассигнованиях Палаты представителей и Сената. После того, как согласованный законопроект прошел обе палаты Конгресса, он направляется Президенту, который может подписать законопроект или наложить на него вето. Если он его подпишет, законопроект станет законом. В противном случае Конгресс должен принять другой законопроект, чтобы избежать остановки по крайней мере части федерального правительства.
В последние годы Конгресс не принимал все законопроекты об ассигнованиях до начала финансового года. Затем Конгресс может принять постоянные резолюции , которые предусматривают временное финансирование правительственных операций. Неспособность выделить средства приводит к частичной остановке работы правительства, например, к остановке работы федерального правительства в октябре 2013 года .
На практике разделение между разработкой политики и финансированием, а также разделение между ассигнованиями и деятельностью по авторизации несовершенны. Авторизации для многих программ давно истекли, но все еще получают ассигнованные суммы, в то время как другие авторизованные программы вообще не получают никаких средств. [ необходима цитата ] Кроме того, политический язык, который является законодательным текстом, изменяющим постоянный закон, включен в меры по ассигнованиям.
В резолюции о бюджете может также указываться, что может быть внесен законопроект о примирении, который подлежит ограничениям по своему содержанию, но не может быть отклонен в Сенате.
Распределение ассигнований — это процесс, посредством которого Управление по управлению и бюджету определяет уровень финансирования для конкретных агентств и программ в рамках ограничений законопроектов об ассигнованиях после их принятия.
Прямые расходы, также известные как обязательные расходы, относятся к расходам, установленным законом, но не зависящим от ежегодного или периодического законопроекта об ассигнованиях. Большинство обязательных расходов состоят из трансфертных платежей и заработанных пособий, таких как пособия по социальному обеспечению , Medicare и Medicaid . Многие другие расходы, такие как зарплаты федеральных судей, являются обязательными, но составляют относительно небольшую долю федеральных расходов. Бюджетное управление Конгресса (CBO) оценивает расходы на программы обязательных расходов на регулярной основе. [ необходима цитата ]
Конгресс может влиять на расходы на программы льгот, изменяя требования к участию или структуру программ. Некоторые программы, поскольку формулировка, разрешающая их, включена в законопроекты об ассигнованиях, называются «ассигнованными льготами». Это скорее условность, чем существенное различие, поскольку программы, такие как продовольственные талоны , продолжали бы финансироваться, даже если бы законопроект об ассигнованиях был наложен вето или иным образом не был принят. [ необходима цитата ]
Федеральный бюджет делится на категории, известные как бюджетные функции. Эти функции включают все расходы по заданной теме, независимо от федерального агентства, которое курирует отдельную федеральную программу. И бюджет президента, и бюджетная резолюция Конгресса содержат сводки по функциям, но они не совпадают с двенадцатью законопроектами об ассигнованиях.
Список бюджетных функций: [13]