Спасение — это предоставление финансовой помощи корпорации или стране, которая в противном случае оказалась бы на грани банкротства . Спасение отличается от термина bail-in (введенного в 2010 году), согласно которому держатели облигаций или вкладчики глобальных системно значимых финансовых учреждений (G-SIFIs) вынуждены участвовать в процессе рекапитализации, а налогоплательщики — нет. Некоторые правительства также имеют право участвовать в процессе банкротства; например, правительство США вмешалось в процесс спасения General Motors в 2009–2013 годах. [1] Спасение может, но не обязательно, избежать процесса банкротства. Термин bailout имеет морское происхождение и описывает процесс удаления воды из тонущего судна с помощью ведра. [2] [3]
Спасение может быть сделано из соображений прибыли, например, когда новый инвестор возрождает терпящую крах компанию, покупая ее акции по бросовым ценам, или в социальных целях, например, когда, гипотетически говоря, богатый филантроп перестраивает убыточную компанию быстрого питания в некоммерческую сеть распределения продуктов питания. Однако, обычно эта фраза используется, когда государственные ресурсы используются для поддержки терпящей крах компании, как правило, для предотвращения более серьезной проблемы или финансового заражения других частей экономики. Например, правительство США предполагает, что транспорт имеет решающее значение для общего экономического процветания страны. [4] Таким образом, иногда политика правительства США заключалась в защите крупных американских компаний, ответственных за транспорт (производителей самолетов, железнодорожных компаний, автомобильных компаний и т. д.), от краха с помощью субсидий и кредитов под низкие проценты. Такие компании, среди прочего, считаются « слишком большими, чтобы рухнуть », потому что их товары и услуги рассматриваются правительством как постоянные всеобщие потребности в поддержании благосостояния нации и часто, косвенно, ее безопасности. [5] [6]
Правительственные спасательные меры чрезвычайного типа могут быть спорными. В 2008 году бушевали дебаты о том, следует ли и как спасать терпящую крах автомобильную промышленность в Соединенных Штатах . Те, кто выступал против, как и радиоведущий, выступающий за свободный рынок Хью Хьюитт , считали спасение неприемлемым. Он утверждал, что компании должны быть органически ликвидированы силами свободного рынка, чтобы предприниматели могли восстать из пепла; что спасение сигнализирует о более низких стандартах ведения бизнеса для гигантских компаний, стимулируя риск, создавая моральный риск посредством обеспечения сетей безопасности, которые не должны быть, но, к сожалению, учитываются в уравнениях бизнеса; и что спасение способствует централизованной бюрократии, позволяя правительственным органам выбирать условия спасения. Кроме того, правительственные спасательные меры критикуются как корпоративное благосостояние , которое поощряет корпоративную безответственность.
Другие, такие как экономист Джеффри Сакс , охарактеризовали конкретную финансовую помощь как необходимое зло и утверждали в 2008 году, что вероятная некомпетентность в управлении автомобильными компаниями является недостаточной причиной, чтобы позволить им полностью обанкротиться и рисковать нарушить хрупкое экономическое положение Соединенных Штатов, поскольку до трех миллионов рабочих мест зависели от платежеспособности Большой тройки, а ситуация и так была достаточно мрачной. [7]
Рэндалл Д. Гайнн привел аналогичные аргументы в пользу финансовой помощи 2008 года, объяснив, что большинство политиков считали помощь меньшим из двух зол, учитывая отсутствие эффективных вариантов разрешения проблем в то время. [8]
Во время финансового кризиса 2007–2008 годов большие объемы государственной поддержки использовались для защиты финансовой системы, и многие из этих действий были раскритикованы как спасение. Более 1 триллиона долларов государственной поддержки было развернуто в этот период, и «избиратели были в ярости». [9] Программа США по спасению проблемных активов санкционировала до 700 миллиардов долларов государственной поддержки, из которых 426 миллиардов долларов были инвестированы в банки, [10] American International Group , автопроизводителей и другие активы. TARP восстановила средства на общую сумму 441,7 миллиарда долларов из инвестированных 426,4 миллиардов долларов, получив прибыль в размере 15,3 миллиарда долларов. [11]
В Соединенном Королевстве пакет мер по спасению банков оказался еще масштабнее и составил около 500 млрд фунтов стерлингов.
Спорные случаи спасения банков имели место и в других странах, например, в Германии ( фонд спасения SoFFin ), Швейцарии (спасение UBS), [12] Ирландии («общая гарантия» ирландских внутренних банков, выпущенная в сентябре 2008 года) [13] и в нескольких других странах Европы. [14]
Bail-in является противоположностью bail-out, поскольку он не полагается на внешние стороны, особенно на государственную поддержку капитала. Bail-in создает новый капитал для спасения терпящей крах фирмы посредством внутренней рекапитализации и заставляет кредиторов заемщика нести бремя, списывая часть долга, который им причитается, или конвертируя его в капитал. (Например, в случае с кипрскими банками в 2013 году рассматриваемыми кредиторами были держатели облигаций, а bail-in был вкладчиками с более чем €100 000 на своих счетах. [15] )
Впервые bail-in был предложен публично в статье Economist Op-Ed «От bail-out к bail-in» в январе 2010 года [16] Полом Калелло и Уилсоном Эрвином. Он был описан как новая альтернатива между «спасением налогоплательщиков (плохо) и системным финансовым крахом (вероятно, хуже)». Он предполагал высокоскоростную рекапитализацию, финансируемую «bail-in» (конвертацией) долга держателей облигаций в новый капитал. Новый капитал поглотил бы убытки и предоставил новый капитал для поддержки критически важных видов деятельности, тем самым избежав внезапного беспорядочного краха или распродажи, как это было в случае с крахом Lehman . Руководство будет уволено, а акционеры будут вытеснены спасенными держателями облигаций, но франшиза, сотрудники и основные услуги могут продолжаться, поддерживаемые новым конвертированным капиталом. [17]
Примерно в то же время Банк Англии разрабатывал похожую архитектуру [18] , учитывая острую необходимость в лучшем инструменте для управления банками, терпящими крах в результате финансового кризиса. Первое официальное обсуждение bail-in было изложено в речи Пола Такера , который возглавлял Рабочую группу Совета по финансовой стабильности (FSB) по управлению трансграничными кризисами и был также заместителем управляющего по финансовой стабильности в Банке Англии. В марте 2010 года Такер начал излагать свойства новой стратегии «bail-in» для управления крахом крупного банка:
Совершенно иной и гораздо более глубокий подход заключался бы в применении специальной структуры урегулирования, которая позволила бы властям в сжатые сроки сократить задолженности незастрахованных кредиторов действующего предприятия.
К октябрю 2011 года рабочая группа FSB значительно развила эту мысль и опубликовала «Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования для финансовых учреждений». В документе изложены основные принципы, которые должны быть приняты всеми участвующими юрисдикциями, включая правовые и операционные возможности для такого суперспециального режима урегулирования (теперь известного как «bail-in»). [19]
Область действия запланированного режима урегулирования не ограничивалась крупными отечественными банками. Помимо «системно значимых или критически важных» финансовых учреждений, область действия также распространяется на две дополнительные категории учреждений: глобальные SIFI (банки, зарегистрированные внутри страны, которая реализует режим bail-in) и «инфраструктуры финансового рынка (FMI)», такие как клиринговые палаты. Включение FMI в потенциальные bail-in само по себе является серьезным отходом. FSB определяет эти рыночные инфраструктуры как включающие многосторонние системы клиринга и расчетов по ценным бумагам и производным инструментам и целый ряд систем обмена и транзакций, таких как платежные системы, центральные депозитарии ценных бумаг и торговые депозитарии. Это означало бы, что необеспеченное требование кредитора, например, к учреждению клиринговой палаты или фондовой бирже, теоретически может быть затронуто, если такое учреждение должно быть спасено.
Трансграничные элементы урегулирования проблем глобально значимых банковских учреждений (G-SIFIs) стали темой совместного документа Федеральной резервной системы и Банка Англии в 2012 году.
Уходящий заместитель директора Банка Англии Пол Такер решил начать свою академическую карьеру в Гарварде с выступления в октябре 2013 года в Вашингтоне в Институте международных финансов, в котором он утверждал, что в нескольких странах процесс разрешения проблем продвинулся достаточно далеко, и что не потребуется финансовой помощи, поэтому их будут спасать, в частности, американские G-SIB. Хотя они все еще были крупными, они уже не были слишком большими, чтобы обанкротиться, благодаря усовершенствованиям в технологии разрешения проблем.
В том же ключе отчет GAO за 2014 год определил, что рыночные ожидания спасения крупнейших банков, «слишком больших, чтобы рухнуть», были в значительной степени устранены реформами. Это было определено различными методами, особенно путем сравнения стоимости финансирования крупнейших банков с более мелкими банками, которые подлежат обычному разрешению FDIC. Эта разница, которая была большой во время кризиса, была сокращена примерно до нуля благодаря прогрессу реформы, но GAO также предупредил, что результаты следует интерпретировать с осторожностью. [20]
В Европе симпозиум финансового сообщества ЕС на тему «Будущее банковского дела в Европе» (декабрь 2013 г.) посетил министр финансов Ирландии Майкл Нунан , который предложил схему финансовой помощи в свете банковского союза, который обсуждался на мероприятии. [21] Заместитель директора Банка Англии Джон Канлифф в своей речи в марте 2014 г. в Chatham House предположил , что отечественные банки слишком велики, чтобы обанкротиться, но вместо процесса национализации, использованного в случае HBOS , RBS и угрожавшего Barclays (все в конце 2008 г.), эти банки впредь могут быть финансово спасены. [22]
Форма bail-in использовалась в небольших датских учреждениях (таких как Amagerbanken) еще в 2011 году, [23] а также позднее конвертация младшего долга в голландском банке SNS REALL. Однако этот процесс не получил широкого мирового внимания до bail-in основных банков Кипра в 2013 году, обсуждаемого ниже. Реструктуризация банка Co-op в Великобритании (2013) была описана как добровольный или согласованный bail-in. [24]
Закон Додда-Фрэнка устанавливает процедуры урегулирования несостоятельности банков в Соединенных Штатах в соответствии с Разделом I и Разделом II. [25] Раздел I относится к предпочтительному пути, который заключается в урегулировании несостоятельности банка в рамках процедур банкротства с помощью обширного предварительного планирования («прижизненное завещание»). [26]
Раздел II устанавливает дополнительные полномочия, которые могут быть использованы, если банкротство рассматривается как представляющее «серьезные и неблагоприятные последствия для финансовой стабильности в Соединенных Штатах», как определено министром финансов совместно с двумя третями Совета управляющих Федеральной резервной системы и двумя третями Совета директоров FDIC. [27] Как и Раздел I, он заставит акционеров и кредиторов нести убытки обанкротившейся финансовой компании, «устранив руководство, которое отвечало за финансовое состояние компании». Процедуры также устанавливают определенные меры защиты для кредиторов, например, устанавливая требование о выплате истцам по крайней мере такой же суммы, которую истцы получили бы при ликвидации банкротства.
FDIC обратила внимание на проблему управления после урегулирования и предложила назначить нового генерального директора и совет директоров под руководством FDIC по управлению банкротством.
Требования оплачиваются в следующем порядке, и любой дефицит правительства должен быть возмещен за счет взносов в финансовую отрасль: [28]
На раннем этапе был изучен ряд стратегий, чтобы определить, как полномочия Раздела I и Раздела II могут быть наилучшим образом использованы для решения проблемы крупного банка-банкрота, [29] включая «Покупку и принятие» и «Распределение убытков». Со временем предпочтительный подход превратился в стратегию bail-in, которая является более прямой, поскольку не требует участия стороны-покупателя. Этот подход был разработан группой Управления сложных финансовых учреждений FDIC во главе с Джеймсом Р. Вигандом. Подход описан в слайд-презентации от января 2012 года, а также в показаниях в Конгрессе. [30]
Конкретная стратегия внедрения bail-in в соответствии с требованиями закона Додда-Фрэнка была описана как «механизм единой точки входа». Инновационная стратегия FDIC была описана губернатором Федеральной резервной системы Джеромом Пауэллом как «классический упроститель, делающий теоретически возможным то, что казалось невыполнимо сложным». Она создала относительно простой путь, по которому bail-in мог быть реализован в рамках существующих полномочий закона Додда-Фрэнка. Пауэлл объяснил:
В рамках единой точки входа FDIC будет назначена получателем только материнской холдинговой компании высшего уровня обанкротившейся финансовой группы. Сразу после того, как материнская холдинговая компания будет помещена в конкурсное управление, FDIC переведет активы материнской компании (в первую очередь ее инвестиции в дочерние компании) в мостовую холдинговую компанию. Требования акционеров обанкротившейся материнской компании по акциям будут аннулированы, а требования ее необеспеченных держателей долга будут списаны по мере необходимости, чтобы отразить любые убытки в конкурсном управлении, которые акционеры не смогут покрыть. Чтобы капитализировать мостовую холдинговую компанию и действующие дочерние компании, а также разрешить передачу права собственности и контроля над мостовой компанией обратно в частные руки, FDIC обменяет оставшиеся требования необеспеченных кредиторов материнской компании на требования по акциям и/или долгам мостовой компании. При необходимости FDIC предоставит временную ликвидность мостовой компании до тех пор, пока не будет завершено «спасение» кредиторов обанкротившейся материнской компании. [31]
Подробный обзор этой стратегии доступен в отчете Двухпартийного политического центра «Слишком большой, чтобы рухнуть: путь к решению». [32]
Канадское правительство разъяснило свои правила по bail-in в «Плане экономических действий 2013» на страницах 144-145 «чтобы снизить риск для налогоплательщиков». [33] [ необходима цитата ]
Еврогруппа предложила 27 июня 2013 года , что после 2018 года акционеры банка будут первыми в очереди на принятие убытков обанкротившегося банка перед держателями облигаций и некоторыми крупными вкладчиками. Застрахованные депозиты менее 85 000 фунтов стерлингов (100 000 евро) будут освобождены от уплаты налога, а при наличии особых исключений незастрахованные депозиты физических лиц и небольших компаний получат преимущественный статус в иерархии bail-in для принятия убытков. Это соглашение формализовало практику, которая наблюдалась ранее на Кипре. Согласно предложению, все держатели необеспеченных облигаций будут нести убытки до того, как банку будет разрешено получать вливания капитала напрямую из Европейского стабилизационного механизма . [34] Инструмент, известный как Единый механизм урегулирования , который был согласован членами Еврогруппы 20 марта 2014 года, был частью усилий ЕС по предотвращению будущих финансовых кризисов путем объединения ответственности за банки еврозоны, известного как банковский союз. На первом этапе Европейский центральный банк полностью возьмет на себя надзор за кредиторами валютного блока из 18 стран в ноябре 2014 года. Для сделки требовалось формальное одобрение Европейского парламента и национальных правительств. [35] Фонд урегулирования будет оплачиваться самими банками и постепенно объединит национальные фонды урегулирования в общий европейский фонд, пока не достигнет целевого показателя финансирования в 55 миллиардов евро. [36] См. часто задаваемые вопросы ЕС по SRM. [37] Законодательный пункт был разделен на три инициативы комиссаром по внутреннему рынку и услугам Мишелем Барнье : Директива о восстановлении и урегулировании банков, DGS и SRM. [37]
Форма bail-in использовалась в небольших датских учреждениях (таких как Amagerbanken) еще в 2011 году. [38] Голландские власти конвертировали младший долг SNS REAAL в 2013 году в рамках финансируемой из частных источников рекапитализации.
Во время кипрского финансового кризиса 2012–2013 годов экономика Кипра оказалась на грани краха, поскольку греческий финансовый кризис (которому сильно подверглись кипрские банки) угрожал банкам Кипра, вызвав финансовую панику , банковские набеги и понижение рейтинга государственных облигаций до «мусорного» статуса. [39] В марте 2013 года Европейская тройка , свободная коалиция Европейского союза , Европейского центрального банка и Международного валютного фонда , объявила о спасении в размере 10 миллиардов евро в обмен на согласие Кипра закрыть свой второй по величине банк, Cyprus Popular Bank , также известный как Laiki Bank. Киприоты должны были согласиться на взимание всех незастрахованных депозитов там и, возможно, около 40% незастрахованных депозитов в Bank of Cyprus , крупнейшем коммерческом банке острова. [40] [41] После замены первоначального предложения окончательным предложением ни один застрахованный депозит в размере 100 000 евро или меньше не должен был быть затронут. [42] [43] Взимание платы с депозитов, превышающих 100 000 евро, было названо «bail-in», чтобы отличить его от поддерживаемой правительством финансовой помощи. [44] [45] Банк Кипра осуществил bail-in 28 апреля 2013 года. [44]
Были некоторые спорные элементы, особенно в отношении первоначального плана, который включал взнос застрахованных вкладчиков, который был описан как «не умный» президентом ЕЦБ Марио Драги . [46] Предложение было изменено на следующий день, чтобы повлиять только на незастрахованных вкладчиков и кредиторов. В более широком обзоре событий на Кипре Драги ответил на некоторые критические замечания этого события на пресс-конференции:
Само по себе bail-in не является проблемой: это отсутствие правил ex ante, известных всем сторонам, и отсутствие буферов капитала или других активов, которые «не подлежат bail-in», может сделать bail-in беспорядочным событием. Поэтому существование буферов активов, которые «не подлежат bail-in», имеет существенное значение. В случае Кипра одной из особенностей было то, что эти активы были фактически весьма ограничены по сравнению с размером банков/активов. Более того, отсутствие правил ex ante создает впечатление подхода ad hoc в таких ситуациях. [47]
В 2016 году Кипр завершил свою программу спасения, которая была успешно реализована. [39] Около 30 процентов от общего объема средств спасения страны так и не были использованы. [39]
В последние годы были предприняты значительные усилия для обеспечения наличия большого запаса обязательств, подлежащих залогу, для крупнейших банков. Правила для «Совокупной емкости поглощения убытков» (TLAC) в США привели к тому, что восемь американских G-SIFI выпустили около 1,0 триллиона долларов долгосрочных обязательств холдинговых компаний, которые могли бы быть использованы для этой цели. [48] В сочетании с акциями и другими капитальными ценными бумагами это устанавливает совокупный TLAC в размере около 2 триллионов долларов для восьми американских G-SIFI. В Великобритании Банк Англии установил требования TLAC для своих крупнейших банков, описанных как MREL, в размере от 25,2% до 29,3% от активов, взвешенных по риску . Швейцария ввела требования для своих двух G-SIFI в размере 28,6% от активов, взвешенных по риску. [49]
В настоящее время ЕС обсуждает, как лучше всего реализовать требования FSB в своей банковской системе и каким должен быть соответствующий размер этих требований.
Из многочисленных мер по спасению, принятых в течение 20-го века, были выведены определенные принципы и уроки, которые остаются неизменными: [50] [51] [52] [53]
24 ноября 2008 года американский республиканец Рон Пол ( республиканец от Техаса) написал: «Спасая терпящие крах компании, они конфискуют деньги у продуктивных членов экономики и отдают их терпящим крах. Поддерживая компании с устаревшими или неустойчивыми бизнес-моделями, правительство препятствует ликвидации их ресурсов и предоставлению их другим компаниям, которые могут использовать их лучше и продуктивнее. Важнейшим элементом здорового свободного рынка является то, что и успех, и неудача должны происходить, когда они заслужены. Но вместо этого при спасении вознаграждения меняются местами — доходы успешных предприятий достаются терпящим крах. Как это должно быть хорошо для нашей экономики, мне непонятно. ... Это не сработает. Это не может сработать. ... Большинству американцев очевидно, что нам нужно отказаться от корпоративного кумовства и позволить естественным правилам и стимулам свободного рынка выбирать победителей и проигравших в нашей экономике, а не прихотям бюрократов и политиков». [57]
В 2000 году Всемирный банк сообщил, что расходы на спасение банков в среднем составляют 12,8% ВВП за одно мероприятие: [60]
Правительства и, таким образом, в конечном итоге налогоплательщики, [ sic ] в значительной степени взяли на себя прямые издержки краха банковской системы. Эти издержки были большими: в нашей выборке из 40 стран правительства потратили в среднем 12,8 процента национального ВВП на очистку своих финансовых систем.
Ирландский банковский кризис 2008 года имеет сходство с другими банковскими кризисами, но он был уникален тем, что это был первый банковский кризис в стране, которая была членом еврозоны. Это наложило на ирландское правительство и центральный банк особые ограничения, когда разразился кризис. [64] Ирландский экономический спад после 2008 года также был необычайно крутым. Влияние на кредит ирландского правительства было настолько серьезным, что оно было вынуждено обратиться за помощью к Европейскому союзу и МВФ.
В 1991 и 1992 годах пузырь на рынке жилья в Швеции сдулся, что привело к серьезному кредитному кризису и широкомасштабной неплатежеспособности банков. Причины были схожи с причинами кризиса субстандартного ипотечного кредитования 2007–2008 годов. В ответ правительство предприняло следующие действия: [65]
Первоначально сумма финансовой помощи составила около 4% ВВП Швеции, позднее ее снизили до 0–2% ВВП в зависимости от различных предположений относительно стоимости акций, проданных при приватизации национализированных банков.
В конце 1980-х и начале 1990-х годов более 1000 сберегательных учреждений потерпели крах в результате кризиса сбережений и кредитования . В ответ на это в 1989 году США создали Resolution Trust Corporation (RTC). Стоимость этой помощи для налогоплательщиков оценивалась в 132,1 млрд долларов.
В 2008 и 2009 годах Казначейство США и Федеральная резервная система выручили многочисленные крупные банки и страховые компании, а также General Motors и Chrysler . Конгресс по настоятельной просьбе президента США Джорджа Буша-младшего принял Программу помощи проблемным активам (TARP), санкционированную на сумму 700 миллиардов долларов. Банковский сектор вернул деньги к декабрю 2009 года, и TARP фактически вернула прибыль налогоплательщикам. [66] Отдельная помощь Fannie Mae и Freddie Mac , которые страхуют ипотечные кредиты, составила 135 миллиардов долларов к октябрю 2010 года. [67]
Вопрос федеральной помощи банкам и крупным корпорациям стал одним из главных вопросов на выборах, при этом движение «Чаепитие» сосредоточило свои нападки на помощи. [68]
Спасательный капитализм возникает, когда экономика настолько выходит из равновесия, что единственным способом стабилизировать систему является государственная поддержка предприятий и домохозяйств. [69] Поддерживая экономику на плаву с помощью таких искусственных средств, можно обойти шумпетерианское творческое разрушение , и неэффективные фирмы, идущие на чрезмерные риски, продолжают работать, тем самым отрицая один из основных элементов нормального капиталистического развития. [70]
Поддержка может осуществляться в форме покупки токсичных активов, как в 2008 году, а также посредством создания денег, как в программе количественного смягчения Федеральной резервной системы и других центральных банков. [71] Эта программа увеличила активы, удерживаемые Федеральной резервной системой, с 0,8 триллиона долларов в сентябре 2008 года до 9 триллионов долларов к маю 2022 года, или в одиннадцать раз. [72] Спасение было повторено в 2020 году с той разницей, что на этот раз малый бизнес и домохозяйства также получили финансовую поддержку. [73]
Специфический:
Общий:
