Закон об исчезающих видах 1973 года ( ESA или «Закон»; 16 USC § 1531 и последующие ) является основным законом в Соединенных Штатах по защите и сохранению видов, находящихся под угрозой исчезновения. Разработанное для защиты видов, находящихся под угрозой исчезновения, от исчезновения как «следствия экономического роста и развития, не сдерживаемого адекватной заботой и сохранением», ESA было подписано президентом Ричардом Никсоном 28 декабря 1973 года. Его описал Верховный суд Соединенных Штатов. как «наиболее всеобъемлющее законодательство по сохранению исчезающих видов, принятое любой страной». [1] Цель ESA двоякая: предотвратить исчезновение и восстановить виды до такой степени, что защита закона не потребуется. Таким образом, он «защищает виды и экосистемы, от которых они зависят» с помощью различных механизмов. Например, раздел 4 требует, чтобы агентства, контролирующие действие Закона, обозначали виды, находящиеся под угрозой исчезновения, как находящиеся под угрозой исчезновения. Раздел 9 запрещает незаконное «захват» таких видов, что означает «преследовать, причинять вред, охотиться…». Раздел 7 предписывает федеральным агентствам использовать свои полномочия для помощи в сохранении перечисленных видов. Закон также служит в качестве действующего законодательства для выполнения положений, изложенных в Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС). [2] Верховный суд установил, что «простым намерением Конгресса при принятии» ESA «было остановить и обратить вспять тенденцию к исчезновению видов, чего бы это ни стоило». [1] Закон находится в ведении двух федеральных агентств: Службы рыболовства и дикой природы США (FWS) и Национальной службы морского рыболовства (NMFS). [3] В соответствии с Законом FWS и NMFS были делегированы полномочия по обнародованию любых правил и руководящих указаний в рамках Кодекса федеральных правил (CFR) для реализации его положений.
Призывы к сохранению дикой природы в Соединенных Штатах усилились в начале 1900-х годов из-за видимого сокращения численности некоторых видов. [4] Одним из примеров было почти полное исчезновение зубров , численность которых исчислялась десятками миллионов. Аналогичным образом, беспокойство вызывало и исчезновение странствующих голубей , число которых исчислялось миллиардами. [5] Журавль также привлек широкое внимание , поскольку нерегулируемая охота и потеря среды обитания способствовали устойчивому сокращению его популяции. К 1890 году он исчез из своего основного ареала размножения на севере центральной части США. [6] Ученые того времени сыграли заметную роль в повышении осведомленности общественности о потерях. Например, Джордж Бёрд Гриннелл подчеркнул сокращение численности бизонов, написав статьи в журналах Forest and Stream . [7]
Чтобы решить эти проблемы, Конгресс принял Закон Лейси 1900 года . Закон Лейси был первым федеральным законом, регулирующим коммерческие рынки животных. [8] Он также запретил продажу незаконно убитых животных между штатами. Затем последовали другие законы, в том числе Закон об охране перелетных птиц , договор 1937 года, запрещающий охоту на гладких и серых китов, а также Закон о защите белоголового орлана и беркута 1940 года .
Несмотря на эти договоры и защиту, численность населения многих стран все еще продолжала сокращаться. К 1941 году в дикой природе осталось всего около 16 американских журавлей. [10] К 1963 году белоголовый орлан , национальный символ США, оказался под угрозой исчезновения. Осталось всего около 487 гнездящихся пар. [11] Потеря среды обитания, стрельба и отравление ДДТ способствовали его упадку.
Служба охраны рыбы и дикой природы США попыталась предотвратить исчезновение этих видов. Однако ему не хватало необходимых полномочий и финансирования со стороны Конгресса. [12] В ответ на эту необходимость Конгресс принял Закон о сохранении исчезающих видов ( Pub. L. 89–669) 15 октября 1966 года. Закон инициировал программу по сохранению, защите и восстановлению избранных видов местных рыб и диких животных. [13] В рамках этой программы Конгресс уполномочил министра внутренних дел приобретать землю или доли в земле, что будет способствовать сохранению этих видов. [14]
В марте 1967 года Министерство внутренних дел опубликовало первый список видов, находящихся под угрозой исчезновения. В него вошли 14 млекопитающих, 36 птиц, 6 рептилий, 6 амфибий и 22 рыбы. [15] Несколько известных видов, перечисленных в 1967 году, были медведь гризли, американский аллигатор, флоридский ламантин и белоголовый орлан. В то время в список входили только позвоночные животные из-за ограниченного определения Министерства внутренних дел понятия «рыба и дикая природа». [14]
Закон об охране исчезающих видов был отменен Законом об исчезающих видах.
Закон о сохранении исчезающих видов 1969 года ( Pub. L. 91–135) внесли поправки в Закон о сохранении исчезающих видов 1966 года. Он установил список видов, находящихся под угрозой исчезновения во всем мире. Он также расширил защиту видов, охваченных в 1966 году, и добавил их в список охраняемых видов. Хотя Закон 1966 года распространялся только на «дичь» и диких птиц, Закон 1969 года также защищал моллюсков и ракообразных. Также были усилены наказания за браконьерство или незаконный ввоз или продажу этих видов. Любое нарушение может привести к штрафу в размере 10 000 долларов или тюремному заключению на срок до одного года. [16]
Примечательно, что Закон призывал к заключению международной конвенции или договора по сохранению исчезающих видов. [17] Резолюция МСОП 1963 года призвала к созданию аналогичной международной конвенции. [18] В феврале 1973 года была созвана встреча в Вашингтоне, округ Колумбия. На этой встрече был принят всеобъемлющий многосторонний договор, известный как СИТЕС или Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения. [19]
Закон об охране исчезающих видов 1969 года послужил образцом для Закона об исчезающих видах 1973 года, используя термин «основанный на лучших научных и коммерческих данных». Этот стандарт используется в качестве руководства для определения того, находится ли вид под угрозой исчезновения.
В 1972 году президент Никсон заявил, что нынешние усилия по сохранению видов недостаточны. [20] Он призвал 93-й Конгресс США принять всеобъемлющее законодательство об исчезающих видах. Конгресс ответил полностью переписанным законом, Законом об исчезающих видах 1973 года, который был подписан Никсоном 28 декабря 1973 года ( Pub. L. 93–205).
Он был написан командой юристов и ученых, в том числе доктором Расселом Э. Трейном , первым назначенным главой Совета по качеству окружающей среды (CEQ), ставшего результатом Закона о национальной экологической политике (NEPA) 1969 года. [21] [22] Доктору Трейну помогала основная группа сотрудников, в том числе доктор Эрл Бэйсингер из Агентства по охране окружающей среды, Дик Гаттинг и доктор Джерард А. «Джерри» Бертран, доктор философии. Морской биолог по образованию (Университет штата Орегон, 1969 г.), перешедший с поста старшего научного советника в канцелярию коменданта инженерного корпуса армии США, чтобы присоединиться к недавно сформированному Белому дому. Совет по качеству окружающей среды . Сотрудники под руководством доктора Трейна включили десятки новых принципов и идей в знаковое законодательство, а также включили в него предыдущие законы, как того хотел конгрессмен Джон Дингл (демократ от Мичигана), когда он впервые предложил идею «Закона об исчезающих видах». ", создав документ, который полностью изменил направление охраны окружающей среды в Соединенных Штатах. Среди сотрудников доктору Бертрану приписывают написание основных частей Закона, включая печально известную статью о «взятиях», 16 USC § 1538. «Мы не знали, чего мы не можем сделать», - сказал доктор Бертран. об Акте. «Мы делали то, что считали научно обоснованным и правильным для окружающей среды». [23]
Закон об исчезающих видах находится в ведении двух федеральных агентств: Службы рыболовства и дикой природы США (FWS) и Национальной службы морского рыболовства (NMFS). NMFS занимается морскими видами , а FWS несет ответственность за пресноводную рыбу и все другие виды. Виды, встречающиеся в обеих средах обитания (например, морские черепахи и атлантический осетр ), находятся под совместным управлением.
Он состоит из 17 разделов. К основным юридическим требованиям относятся:
Закон 1973 года считается знаковым законом об охране природы. [4] Академические исследователи называют его «одним из наиболее важных экологических законов страны». [12] Его также называют «одним из самых мощных экологических законов в США и одним из самых сильных в мире законов о защите видов». [24] В сам Закон вносились поправки четыре раза: в 1978, 1982, 1988, [12] и 1992 годах . [25] Официальные правила, опубликованные в Федеральном реестре и определяющие порядок реализации Закона, также со временем менялись. [12] В последние годы президентские выборы в США, которые значительно изменили экологические приоритеты, завершились изменениями в регулировании управления исчезающими видами. [26] [27] Выборы в Конгресс также влияют на реализацию Закона посредством расширения или сокращения ежегодных решений о финансировании агентств. [25]
Отличием Закона 1973 года было то, что, в отличие от предыдущего закона, растения теперь имели право на включение в список. Пятьдесят лет спустя в высшую категорию (находящиеся под угрозой исчезновения) было занесено значительно больше видов растений, чем животных: 766 растений и 486 животных. [28] Историки объясняют эту вновь обретенную озабоченность по поводу находящихся под угрозой растений продолжающимися глобальными переговорами по договору (особенно в 1972 и 1973 годах) о том, что в конечном итоге будет принято в 1975 году [29] под названием «Конвенция о международной торговле видами дикой фауны, находящимися под угрозой исчезновения». и Флора ( СИТЕС ).
До этого внимание к потребностям сохранения местных растений тормозилось из-за сложностей, не связанных с животными. Одним из спорных вопросов было то, как правильно отличить растения, незаконно собранные в дикой природе, от растений, размноженных семенами или черенками, взятыми из садовых образцов. [29] В конечном счете, федеральные полномочия по обеспечению защиты растений, находящихся под угрозой исчезновения, сосредоточились на регулировании торговли такими растениями между штатами . [30] Это юридическое различие для растений стало спорным на практике, когда группа граждан, Torreya Guardians , решила помочь находящемуся под угрозой исчезновения ледниковому реликтовому растению Флорида Торрея переехать в более прохладный полярный климат, прежде чем профессионалы по охране природы были готовы начать свои собственные эксперименты с помощью вспомогательных средств . миграция исчезающих видов. [31] Поскольку перемещение семян и саженцев этой группой было некоммерческим и основано на семенах и саженцах, выращенных в садоводстве, не существовало юридического механизма, который мог бы остановить их действия. [30]
Еще одно различие заключается в том, что, когда животное внесено в список находящихся под угрозой исчезновения, «изъятие» этого животного (путем отлова или убийства) становится нарушением Закона. Для заводов «захват» происходит только в границах федеральной собственности. Несмотря на это, штаты могут принимать законы и обеспечивать соблюдение запретов даже на частных землях, [4] как это произошло в 2023 году, когда штат Калифорния принял закон, запрещающий уничтожение или удаление западной разновидности дерева Джошуа , где бы оно ни было обнаружено. Риск изменения климата был ключевым фактором при принятии решения. [32]
Закон выделил две категории видов для включения в список: «находящиеся под угрозой исчезновения» и меньшую категорию, называемую «находящиеся под угрозой исчезновения». Вымирающий вид сейчас находится под угрозой исчезновения, угрожаемый вид столкнется с такой угрозой в «обозримом будущем». [4] Целью меньшей категории является предоставление возможности федеральным агентствам принять защитные меры на более раннем этапе, чтобы причины сокращения численности населения могли быть устранены до того, как возникнут чрезвычайные проблемы. [12] Споры также возникают относительно того, следует ли и какие различия в элементах плана восстановления и, следовательно, в политике и ограничениях управления отличать «находящиеся под угрозой» от «находящихся под угрозой исчезновения». [12] [27]
Ключевое положение Закона 1973 года заключалось в том, что «предотвращения исчезновения» уже будет недостаточно. Теперь заявленной целью стало скорее «восстановление» включенных в список видов, чтобы стало возможным «исключение из списка». «Планы восстановления» теперь должны были быть разработаны и опубликованы двумя ответственными агентствами: Службой рыболовства и дикой природы США и Национальной службой морского рыболовства . [12] На практике планы восстановления обычно включают в себя целевые показатели численности и «объективные, измеримые критерии», которые представляют собой адекватное снижение угроз и обеспечение защиты среды обитания», так что исключение из списка (или перевод из списка «находящихся под угрозой исчезновения» в список «находящихся под угрозой исчезновения») может быть гарантированным. [12]
Закон 1973 года представил концепцию того, что сейчас называется «критической средой обитания», всего в одном кратком отрывке. Раздел 7 требовал от федеральных агентств обеспечить, чтобы действия, которые они санкционировали, финансировали или осуществляли, не приводили к «разрушению или изменению среды обитания таких видов, которые определяются министром после консультаций с пострадавшими штатами как критические». » [12] Когда в 1978 году в Закон были внесены поправки, «критической среде обитания» было дано определение и основные термины для того, как она будет определяться и использоваться. [12] (Как будет видно в разделе «Разногласия», это положение иногда сложно реализовать как по научным, так и по политическим причинам.)
Обзор Закона, опубликованный в 2009 году, рассказал о неизбежных проблемах, возникших в результате предоставления возможности даже гражданам подавать петиции о включении видов в список:
Вскоре после принятия Закона об исчезающих видах Конгресс признал, что в любой момент времени существует больше видов, потенциально подходящих для внесения в список, чем Служба может решить в процессе разработки правил. В результате Конгресс в 1979 году поручил Службе разработать систему определения приоритетов, которая позволила бы ей определять, какой из потенциально подходящих видов следует рассматривать в первую очередь. В ответ Служба разработала руководство по составлению списка приоритетов, которое установило иерархию приоритетов, основанную сначала на величине угрозы, затем на ее неизбежности и, наконец, на таксономических особенностях (при этом монотипические роды стоят выше других видов, а полные виды - выше подвидов) . 12]
Требования о том, чтобы решения о листинге принимались на основе научных данных и соображений, в сочетании с неспособностью агентств расширять и сокращать штат сотрудников в зависимости от изменения объема невыполненных петиций, побудили Конгресс в 1982 году внести поправки в Закон, установив крайние сроки для принятия решений агентства. [12] По состоянию на 2023 год эти сроки номинально все еще применяются, но на практике заявитель редко обращается в судебную систему с просьбой добиться принятия решения до того, как агентство сможет завершить работу в свой собственный график. [12]
В 2023 году, когда этому закону Конгресса исполнилось 50 лет, журналистам пришлось сообщать о результатах и противоречиях этого закона. Отмена Конгрессом нескольких недавних списков и возможность препятствовать реализации путем ограничения финансирования агентства были среди моментов, упомянутых некоторыми СМИ. [33] Напротив, фонд, связанный с западным собранием сенаторов и представителей США, опубликовал в 2023 году 116-страничный отчет под названием «Закон об исчезающих видах в 50 лет», с подзаголовком, выражающим основную критику в отношении того, что «запись о фальсифицированных изъятиях подчеркивает отсутствие научной честности в федеральной программе». [34] Среди преподавателей, выражающих взгляды в отчете Пенсильванского университета, один обратил внимание на основной сдвиг в национальных мировоззрениях, произошедший за последние полвека: Закон «отражает уверенность либеральной политики середины 20-го века в том, что любая проблема может быть решена». зафиксировано законодательством, основанным на научных данных», однако прагматичные решения, требующие гибкости, были затруднены, а поляризация стала интенсивной. [35] В научном обзоре, опубликованном в 2008 году, сообщалось, что Закон стал «полем социальной, юридической и политической битвы» и что «научный вопрос о том, эффективно ли ЕКА работает для защиты видов, остается открытым». [36] В этом разделе кратко изложены конкретные проблемы и долгосрочные противоречия.
Поскольку Закон позволил включать виды в список находящихся под угрозой исчезновения без учета экономических последствий, он вскоре стал и продолжает вызывать споры. [37] В 1978 году внесение в список крошечной рыбы (Улитка-дротик) остановило на несколько лет строительство плотины, которая уже велась на реке Литл-Теннесси . [38] Затраты, возлагаемые на частных землевладельцев и различные отрасли промышленности, могут выражаться в форме упущенных возможностей или замедления операций по соблюдению правил, изложенных в Законе. Например, требование консультироваться с соответствующими агентствами по федеральным проектам временами замедляло деятельность нефтегазовой отрасли, включая разведку или разработку федеральных земель, богатых ископаемым топливом. [39]
Таким образом, широко распространено мнение, что защита, предоставляемая включенным в список видам, ограничивает экономическую активность. [40] В крайнем случае, экономические последствия могут вызвать порочные стимулы , с помощью которых землевладельцы активно сокращают свои земли, препятствуя привлечению исчезающих видов. Пример на востоке США относится к находящемуся под угрозой исчезновения дятлу с красной кокардой . Исследование около 1000 частных лесных участков в пределах ареала обитания дятла показало, что, когда землевладельцы наблюдали, как сосна созревает до стадии, на которой она может привлечь гнездящихся дятлов, они с большей вероятностью собирали урожай — независимо от цен на древесину в то время. [41] Это форма преднамеренного разрушения среды обитания во избежание экономических последствий.
Законодатели заявили, что ESA стало «вооружением», особенно против западных штатов, ограничивая выбор правительства штата в отношении использования государственных земель. [42] Одним из таких примеров является затянувшийся спор из-за большого шалфея , [43] и пятнистая сова . [44] В крайнем случае, это широко распространенная западная поговорка, относящаяся к животным, находящимся под угрозой исчезновения, таким как волки: « стреляй, лопатой и заткнись ». [4] [45] [35] В 2018 году конгрессмен-республиканец Дон Янг (Аляска), дольше всех находившийся на посту конгрессмен-республиканец, сказал: «Как единственный человек в Конгрессе, единственный, который голосовал за Закон об исчезающих видах, пожалуйста, бейте меня кнутом». [46]
Некоторые экономисты заявляют, что поиск способа уменьшить такие порочные стимулы приведет к более эффективной защите исчезающих видов. [47] Одним из предложений по прекращению порочных стимулов было бы предоставление компенсации владельцам собственности за защиту исчезающих видов, а не рассмотрение исчезающих видов как потенциальные финансовые потери. [45]
Кроме того, хотя стандарт предотвращения угроз или неблагоприятных изменений применяется только к федеральной деятельности, нефедеральная деятельность подпадает под действие раздела 10 [48] Закона, а частная деятельность на частных землях может требовать федеральных дискреционных разрешений (например, Закона о чистой воде). раздел 404), приводящий в действие раздел 7 ESA. [49]
Споры иногда возникают, когда время подачи петиции о внесении нового вида в список совпадает с планами или началом проекта развития, которому такой список может помешать. В редакционной статье, посвященной 50-летию Закона, говорилось, что «Европейское космическое агентство стало излюбленным оружием для экологических групп, стремящихся остановить проекты или снести другие. экологические группы." [50]
В то время как специалисты в области науки могут нести «единственную» ответственность за оценку риска вымирания, государственная политика, формируемая различными и меняющимися общественными интересами, обязательно является арбитром того, как числовые заявления о риске вымирания, предлагаемые в научных кругах, должны оцениваться в контексте других видов национальных исследований. риски. В отчете нескольких авторов, опубликованном в 2016 году, Экологическое общество Америки объяснило, как развивается противоречие:
Любое решение о включении вида в список также требует политического суждения относительно приемлемого уровня риска для этого вида. Наука может повлиять на решение, определив степень риска, с которым сталкивается вид, но сама по себе наука не может определить, является ли риск приемлемым... Заинтересованные стороны с разными взглядами на приемлемые уровни риска исчезновения часто ставят юридические проблемы по поводу необходимости внесения видов в список , находятся ли они под угрозой исчезновения или под угрозой, какая среда обитания представляет собой «значительную часть» ареала вида и другие ключевые элементы реализации ESA. [4]
По состоянию на 2023 год в общей сложности 1780 видов были внесены в список «находящихся под угрозой исчезновения» или менее серьезной категории «находящихся под угрозой исчезновения». Из этого общего числа 64 вида улучшились настолько, что их можно было исключить из списка («исключить из списка»). Еще 64 вида улучшились настолько, что их «перечислили» из состояния, находящегося под угрозой исчезновения, в состояние, находящееся под угрозой исчезновения. Хотя с момента начала реализации закона 11 видов были объявлены вымершими, еще 23 вида пропали без вести настолько надолго, что их было предложено официально объявить вымершими. [51]
Некоторые утверждают, что восстановление видов, находящихся под угрозой ДДТ, таких как белоголовый орлан , бурый пеликан и сапсан, должно быть связано с запретом ДДТ Агентством по охране окружающей среды в 1972 году , а не с Законом об исчезающих видах. [50] Сторонники закона утверждают, что внесение этих видов в список находящихся под угрозой исчезновения также привело к действиям, не ориентированным на ДДТ, которые имели решающее значение для восстановления видов (т.е. разведение в неволе, защита среды обитания и защита от беспокойства). [52] [53]
Виды, численность популяции которых увеличилась с момента внесения в список исчезающих, включают:
Поправки Конгресса 1988 года к закону включали новый раздел, Раздел 18, который призван облегчить оценку эффективности, поскольку агентство ежегодно отчитывается о совокупном федеральном финансировании (и, в некоторой степени, государственном финансировании) по каждому виду. [54] По состоянию на 2023 год в последнем отчете агентства [55] представлены расходы совокупно до 2020 финансового года. [56] В отчете Конгрессу США за 2020 год, подготовленном USF&WS, были приведены следующие статистические данные: «Из 1388 завершенных статусных проверок 93 процента (1294) ) рекомендуют не менять статус вида, 3 процента (40) рекомендуют перевести его из находящегося под угрозой исчезновения в угрожаемый, 3 процента (38) рекомендуют исключить из списка (22 из-за исчезновения, 13 из-за восстановления и 3 из-за ошибки), 1 процент ( 13) рекомендуют реклассифицировать объект из состояния, находящегося под угрозой исчезновения, в состояние, находящееся под угрозой исчезновения, и менее 1 процента (2) рекомендуют пересмотреть включенный в список объект». [57]
Критики закона отмечают, что, несмотря на его цель — восстановить виды, чтобы они больше не вносились в списки, это случалось редко. По состоянию на 2023 год (пятьдесят лет после его принятия) в общей сложности 1780 видов на протяжении многих лет были внесены в список «находящихся под угрозой исчезновения» или менее серьезной категории «находящихся под угрозой исчезновения». Из этого общего числа 64 вида улучшились настолько, что их можно было исключить из списка («исключить из списка»). Еще 64 вида улучшились настолько, что их «перечислили» из состояния, находящегося под угрозой исчезновения, в состояние, находящееся под угрозой исчезновения. Хотя с момента начала реализации закона 11 видов были объявлены вымершими, еще 23 вида пропали без вести настолько надолго, что их было предложено официально объявить вымершими. [51]
Национальная служба морского рыболовства перечисляет восемь видов (или популяций видов) как одни из наиболее подверженных риску исчезновения в ближайшем будущем. Эти животные — атлантический лосось ; кижуч побережья Центральной Калифорнии ; белуха в заливе Кука ; гавайский тюлень-монах ; тихоокеанская кожистая морская черепаха ; чавыча , обитающая зимой в реке Сакраменто ; южная постоянная популяция косаток ; и белое морское ушко . Угрозы в результате деятельности человека являются основной причиной большинства угроз. Службы также девять раз меняли статус вида с находящегося под угрозой исчезновения на находящегося под угрозой исчезновения. Такой шаг указывает на то, что вид близок к исчезновению. Количество изменений статуса с находящегося под угрозой исчезновения на находящийся под угрозой больше, чем наоборот. [58]
Широко используемая статистика, подтверждающая эффективность Закона, заключается в том, что 99 процентов перечисленных видов не вымерли. [59] [60] В 2012 году Центр биологического разнообразия опубликовал отчет, в котором была исследована выборка из 110 перечисленных видов и сделан вывод, что 90 процентов из них выздоравливают «со скоростью, указанной в их федеральном плане восстановления». [61]
На противоположной стороне спектра находится фонд, связанный с Западным собранием сенаторов и представителей США, в 2023 году опубликовал 116-страничный отчет, в котором указываются данные и заявления, сделанные Службой рыболовства и дикой природы США за последние полвека, которые могут интерпретироваться как оспаривание заявлений об успехе. [34] В частности, в заявлениях о количестве «восстановленных» видов не проводится различие между видами, исключенными из списка из-за фактического улучшения популяций, и теми, для которых первоначальная численность популяций, как позже выяснилось, была сильно занижена. Если бы наука с самого начала больше соответствовала реальности, в этом отчете утверждается, что 36 из 62 видов, зарегистрированных агентством как официально выздоровевшие, не попали бы в список с самого начала. [34]
Споры также возникают, когда научные данные, используемые для обоснования решения об исключении из списка, отличаются от пороговых значений численности популяции, включенных в план восстановления видов. Судебное дело 2012 года подтвердило, что опубликованные критерии восстановления не являются юридически обязательными для последующих решений об исключении из перечня. [4]
Внесение вида в список «активирует два пересекающихся типа мер по сохранению: меры по предотвращению исчезновения и действия по восстановлению». [4] Должны быть разработаны официальные документы, которые стали известны как планы восстановления. Несмотря на то, что они являются обязательными, Закон «дает мало указаний по их подготовке и содержанию и не указывает крайний срок, в течение которого после включения в список Службы должны завершить планы восстановления » . что «265 видов, перечисленных в Законе, не имеют каких-либо указаний по восстановлению, а еще 370 видов не имеют окончательных указаний по восстановлению». Группа также отметила, что более половины существующих планов восстановления были созданы более 20 лет назад.[ 62]
Помимо предполагаемой недостаточности финансирования, [4] [62] было указано на несколько проблем, присущих задержкам в переводе ведомством научных результатов в действия, выходящие за рамки предотвращения вымирания и, следовательно, активного восстановления видов. Одной из таких проблем является «граница знаний и действий», которая отличает ученых-экологов от менеджеров по охране природы. То есть, как можно сделать научные исследования практическими и тем самым внести непосредственный вклад в прогрессивную политику и практику? [63] Препятствия на пути создания всеобъемлющей природоохранной науки включают «структуру вознаграждения в науке, которая способствует доходам от публикаций и грантов, а не взаимодействию с практиками охраны природы». [63] Недоверие за границей может также возникнуть, если менеджеры по охране природы поймут, что финансирование ЕКА, выделяемое на исследования или мониторинг, сокращает возможности для действий по восстановлению. [63]
«Страх неудачи в сохранении» является еще одним фактором, который способствует нерешительности агентств и менеджеров предпринимать действия по восстановлению, в отношении которых нет уверенности в успехе. [64] Есть две причины, по которым сами ученые могут воздерживаться от рекомендаций действий. Во-первых, это опасение, что подобные рекомендации могут поставить под угрозу их статус объективных исследователей, выводам которых можно доверять. Во-вторых, это страх, что рекомендуемое действие, которое было предпринято, но затем потерпело неудачу, может нанести ущерб их репутации. Эти опасения могут усилиться, когда рекомендации касаются вида, в отношении которого возникли разногласия, или вида, популяция которого сократилась настолько резко, что любые манипуляции с видом или его средой обитания могут позже быть осуждены как способствующие его дальнейшему упадку или исчезновению. [64] Таким образом, существует множество причин, по которым программы восстановления некоторых видов «могут оказаться в ловушке цикла, в котором больше ресурсов выделяется на сбор информации, а не на действия». [65]
В 2016 году в 28-страничном специальном отчете Экологического общества Америки о Законе говорилось: «Критики отмечают, что усилия по восстановлению непропорционально сосредоточены на харизматических видах в ущерб другим, особенно растениям». [4]
Независимо от наличия или отсутствия листинга, у заинтересованных сторон есть возможность начать действия самостоятельно. Особенно это касается улучшения среды обитания. Если подходящая среда обитания для вида может быть найдена на частных, государственных, муниципальных или племенных землях, нет необходимости ждать, пока федеральное агентство предложит или укажет действия на месте. Стороны могут самостоятельно расширять и улучшать такие места обитания. Например, отчет Службы национальных парков в 2023 году в защиту находящейся под угрозой исчезновения голубой бабочки Карнера включал рекомендацию «поощрять субъекты (города, штаты, округа, племена, федеральные органы) с песчаными почвами к северу от нынешнего ареала сажать Lupinus perennis и нектар. растений» в ожидании будущего разрешения на « управляемое переселение » популяций, находящихся под угрозой жары и засухи, в южные части исторического ареала бабочки. [66]
Хотя существуют юридические ограничения на то, что граждане и другие заинтересованные стороны могут делать непосредственно в отношении включенных в список видов животных, поле широко открыто для получения выращенных в садоводстве семян и образцов включенных в список растений, а затем проведения посадок самостоятельно. [30] Хорошо известным примером является сеть граждан, называющих себя Хранителями Торрея . Флорида Торрейя — это ледниковый реликтовый вид деревьев под пологом, который был внесен в список находящихся под угрозой исчезновения в 1984 году. С 2004 года группа граждан использует семена со зрелых насаждений на частных землях в Северной Каролине, чтобы участвовать в своего рода вспомогательной миграции к полюсам этого климата. исчезающее растение. [31]
До включения вида в список заинтересованные стороны, желающие действовать от его имени, имеют право взаимодействовать не только с средой обитания, но и с самим видом. Хорошо известный пример — действия, предпринятые в защиту субальпийской сосны белой в северных Скалистых горах вскоре после того, как огромные насаждения внезапно начали вымирать в Йеллоустонском национальном парке и в других местах. Ходатайство о включении в список было подано в 2008 году, но статус «находящегося под угрозой» был присвоен только в 2022 году. К тому времени сотрудничество между заинтересованными сторонами уже шло полным ходом без указания агентства. [67] Поддерживающие исследования и действия были предприняты природоохранной организацией «Американские леса» , а также новой организацией, занимающейся этим деревом: Фондом экосистемы сосны Уайткора. [68] Среди других сотрудников — ученые-исследователи из Лесной службы США , генетики из Калифорнийского университета в Дэвисе , а также представители Конфедерации племен Салиш и Кутенай . Бюро землеустройства США и Служба национальных парков также участвовали в консультациях перед внесением в список агентства, отвечающего за виды, находящиеся под угрозой исчезновения: Службы охраны рыбы и дикой природы США . [67]
Разногласия также очевидны, хотя и редки, когда заинтересованные стороны привлекают активистов, которые считают «политико-экономический режим» не источником решений, а «коренной причиной утраты биоразнообразия». [69] Известно, что в таких случаях происходит партизанское выселение редких видов. [70] [71]
В отчете за 2019 год было обнаружено, что FWS сталкивается с задержкой из более чем 500 видов, которые, как было установлено, потенциально заслуживают защиты. Все эти виды все еще ждут решения. Решения о включении или отсрочке внесения видов в список должны приниматься в течение двух лет. Однако в среднем Службе рыболовства и дикой природы потребовалось 12 лет, чтобы принять решение. [72] Анализ 2016 года показал, что около 50 видов могли вымереть в ожидании решения о включении в список. [73] Увеличение финансирования могло бы позволить Службам направить больше ресурсов на биологическую оценку этих видов и определить, заслуживают ли они решения о включении в список. [74] Дополнительная проблема заключается в том, что виды, все еще перечисленные в соответствии с Законом, возможно, уже вымерли. Например, Красный список МСОП объявил сома вымершим в 2013 году. Последний раз его видели живым в 1957 году. [75] Однако FWS по-прежнему классифицирует этого сома как находящегося под угрозой исчезновения. [76]
Большинство положений ESA вращаются вокруг предотвращения вымирания. Критическая среда обитания — одна из немногих, где основное внимание уделяется восстановлению. Вероятность восстановления видов с критической средой обитания в два раза выше, чем у видов без критической среды обитания. [77] Как указано в обзорном документе 2008 года по Закону об исчезающих видах, определение критической среды обитания является первым приоритетом действий агентства после внесения вида в список. Далее следует разработка плана восстановления. [36] Однако не во всех планах восстановления указаны критически важные места обитания. Отмена этого требования допускается, если руководитель агентства посчитает, что его назначение было бы «неразумным». [78]
Определение критической среды обитания не влияет на владение землей; позволить правительству захватывать частную собственность или управлять ею; создать убежище, заповедник, заказник или другую заповедную зону; или разрешить правительству доступ к частной земле. Однако такое определение может ограничить деятельность, разрешенную на частных землях. [79]
Положение раздела 4 закона, определяющее критически важную среду обитания , является нормативной связью между защитой среды обитания и целями восстановления, требуя выявления и защиты всех земель, воды и воздуха, необходимых для восстановления исчезающих видов. [80] Чтобы определить, что именно является критической средой обитания, учитываются потребности открытого пространства для индивидуального и популяционного роста, потребности в еде, воде, свете или других питательных веществах, места размножения, потребности в прорастании и распространении семян, а также отсутствие беспокойства. [81]
Поскольку утрата среды обитания является основной угрозой для большинства находящихся под угрозой исчезновения видов, Закон об исчезающих видах 1973 года позволил Службе рыболовства и дикой природы (FWS) и Национальной службе морского рыболовства (NMFS) определять определенные территории как охраняемые зоны «критической среды обитания». В 1978 году Конгресс внес поправки в закон, сделав определение критической среды обитания обязательным требованием для всех видов, находящихся под угрозой исчезновения.
Поправка также добавила экономические аспекты в процесс определения среды обитания: «...должны определить критически важную среду обитания... на основе лучших имеющихся научных данных и после принятия во внимание экономического и любого другого воздействия определения... … территория как критическая среда обитания». [82] В отчете Конгресса о поправке 1978 года описан конфликт между новыми дополнениями к Разделу 4 и остальной частью закона:
«... положение о критически важной среде обитания представляет собой поразительный раздел, который полностью несовместим с остальной частью законодательства. Он представляет собой лазейку, которой легко может злоупотребить любой секретарь... который уязвим для политического давления или не симпатизирует основные цели Закона об исчезающих видах». — Отчет Палаты представителей 95-1625, at 69 (1978) [83]
Поправка 1978 года добавила экономические соображения при определении критических мест обитания, а поправка 1982 года прямо запретила аналогичные экономические соображения при определении статуса вида.
В период с 1997 по 2003 год было проведено несколько исследований влияния определения критической среды обитания на темпы восстановления видов. Несмотря на критику, исследование Тейлора в 2003 году показало, что «виды с критической средой обитания... в два раза чаще улучшается». [84] [85] [86]
Критические места обитания должны включать «все территории, необходимые для сохранения» находящихся под угрозой видов, и могут находиться на частных или государственных землях. Служба рыболовства и дикой природы придерживается политики, ограничивающей определение земель и вод в пределах США, и оба федеральных агентства могут исключить важные районы, если они решат, что экономические или другие затраты превышают выгоду. ЕКА ничего не говорит о том, как определять такие затраты и выгоды.
Всем федеральным агентствам запрещено разрешать, финансировать или осуществлять действия, которые «уничтожают или неблагоприятно изменяют» критически важные места обитания (раздел 7(a) (2)). Хотя нормативный аспект критической среды обитания не распространяется напрямую на частных и других нефедеральных землевладельцев, крупномасштабные проекты развития, лесозаготовок и добычи полезных ископаемых на частных и государственных землях обычно требуют федерального разрешения и, таким образом, подпадают под действие правил критической среды обитания. Вне или параллельно с регулятивными процессами критические места обитания также фокусируют и поощряют добровольные действия, такие как покупка земли, предоставление грантов, восстановление и создание заповедников . [87]
ESA требует, чтобы критически важная среда обитания была определена во время или в течение одного года после включения вида в список исчезающих видов. На практике большинство включений происходит через несколько лет после листинга. [87] В период с 1978 по 1986 год FWS регулярно определял критическую среду обитания. В 1986 году администрация Рейгана издала постановление , ограничивающее защитный статус критически важной среды обитания. В результате в период с 1986 по конец 1990-х годов было выделено несколько критически важных мест обитания. В конце 1990-х и начале 2000-х годов серия судебных постановлений аннулировала постановления Рейгана и вынудила FWS и NMFS определить несколько сотен критически важных мест обитания, особенно на Гавайях , в Калифорнии и других западных штатах. Штаты Среднего Запада и Востока получили менее важную среду обитания, в первую очередь на реках и береговых линиях. По состоянию на декабрь 2006 года постановление Рейгана еще не заменено, хотя его применение приостановлено. Тем не менее, агентства в целом изменили курс и примерно с 2005 года пытались определить критические места обитания в момент внесения в список или незадолго до него.
В июне 2022 года Служба рыболовства и дикой природы США опубликовала в Федеральном реестре предложенное правило , которое «пересмотрит правила раздела 10(j) ESA, чтобы лучше облегчить восстановление, разрешив интродукцию включенных в список видов в подходящие места обитания за пределами их исторических ареалов». Предлагаемое изменение поможет улучшить сохранение и восстановление находящихся под угрозой видов, внесенных в список ЕКА, в ближайшие десятилетия, поскольку растущее воздействие изменения климата и инвазивных видов приводит к смещению мест обитания в пределах их исторических ареалов и становится непригодным». [88] Период комментариев закончился в августе 2022 года: в Интернете было опубликовано более 500 комментариев сторонников и противников. [89] Окончательное решение было запланировано к публикации в июне 2023 года. [90] Как сообщается на новостной странице Audubon , принятие предложенного нормативного изменения впервые разрешит использование спорного инструмента адаптации к климату: вспомогательной миграции . [91] В статье 2010 года, опубликованной в журнале Conservation Letters, указывалось, что, хотя никакие законодательные изменения не кажутся необходимыми для облегчения этой новой предложенной формы адаптации к климату, «действующие правила являются препятствием для содействия колонизации многих видов животных, находящихся под угрозой исчезновения, тогда как правила не обязательно ограничить вспомогательную колонизацию растений, находящихся под угрозой исчезновения». [92]
Министерство внутренних дел США 30 июня 2023 года объявило о своем решении изменить правило раздела 10(j) об «экспериментальных популяциях» в целом, как это было предложено годом ранее. [93] В пресс-релизе причина изменения резюмировалась следующим образом: «В то время, когда были установлены первоначальные правила 10(j), потенциальное воздействие изменения климата на виды и их среду обитания не было полностью осознано, однако в последующие десятилетия Эти изменения помогут предотвратить вымирание и поддержать восстановление находящихся под угрозой видов, позволяя Службе и нашим партнерам осуществлять упреждающие, основанные на сохранении интродукции видов, чтобы уменьшить воздействие изменения климата и других угроз, таких как инвазивные виды». [94] Нормотворческий акт включает раздел, в котором обобщаются 25 тем, затронутых в комментариях, представленных в 2022 году, а также официальный ответ агентства на каждую. [95]
Через шесть месяцев после того, как были опубликованы правила адаптации к климату для перечисленных видов, Служба национальных парков опубликовала 154-страничный отчет с рекомендациями по прекращению сокращения находящейся под угрозой исчезновения голубой бабочки Карнера в ее небольших и разбросанных популяциях по северо-восточным штатам. Среди рекомендаций было « управляемое переселение » популяций из южных частей ареала в северные места обитания с подходящими условиями и поддерживающими растениями. В отчете поддержано это предложение, отмечено, что заинтересованные стороны и менеджеры «все больше поддерживают новые научно обоснованные меры по спасению редких видов от истребления, вызванного изменением климата». [66]
В октябре 2019 года по настоянию Тихоокеанского юридического фонда и Центра исследований собственности и окружающей среды [96] [97] USFWS и NMFS при президенте Дональде Трампе изменили правило §4 (d) для рассмотрения «находящихся под угрозой» и «находящихся под угрозой исчезновения». «находящиеся под угрозой исчезновения» по-другому, легализуя частные инициативы по восстановлению и созданию среды обитания для видов, которые просто «находятся под угрозой исчезновения». [98] Противники защиты окружающей среды раскритиковали этот пересмотр как «разваливающийся как бульдозер» в результате действия закона и «склоняющий чашу весов в пользу промышленности». [99] [100] [101] Некоторые критики, в том числе Сьерра-клуб , отмечают, что эти изменения произошли всего через несколько месяцев после того, как МПБЭУ опубликовал свой доклад о глобальной оценке биоразнообразия и экосистемных услуг , в котором было обнаружено, что человеческая деятельность привела к появлению миллиона видов флора и фауна находятся на грани исчезновения , и это лишь усугубит кризис. [102] [103] [104] Законодательное собрание Калифорнии приняло законопроект об ужесточении правил Калифорнии, чтобы помешать изменениям Трампа, но губернатор Ньюсом наложил вето на него . [105] В январе 2020 года Комитет по природным ресурсам Палаты представителей сообщил об аналогичном законодательстве. [26] В декабре 2020 года администрация Трампа еще больше отменила действие Закона об исчезающих видах, сократив защиту среды обитания для видов, находящихся под угрозой, и теперь ограничивает защиту местом, где они живут в настоящее время, а не местом, где они жили раньше или куда они могут мигрировать в качестве результат изменения климата . [106] В июне 2021 года администрация Байдена заявила, что рассматривает возможность отмены Закона об исчезающих видах, принятого в эпоху Трампа, и планирует отменить или пересмотреть некоторые изменения, в частности те, которые касаются правил, касающихся критически важных мест обитания. Администрация Байдена также рассматривает возможность восстановления некоторых видов защиты для тех видов, которые в соответствии с законом перечислены как «находящиеся под угрозой». [107] 5 июля 2022 года федеральный судья отменил многие отмены администрацией Трампа Закона об исчезающих видах. [108]
Небольшой вид рыб на юго-востоке США был внесен в список находящихся под угрозой исчезновения в 1978 году. Конфликт возник из-за того, что в пределах их естественного ареала уже строилась плотина, которая с научной точки зрения считалась наносящей ущерб ее необходимой среде обитания. То, что стало известно как спор о дартере-улитке, привлекло внимание всей страны. Постановление Верховного суда США запретило строительство плотины, но затем оно было отменено, когда Конгресс освободил плотину Теллико от положений ESA. [38] Впоследствии больше популяций этого вида было обнаружено в реках, отличных от реки Литл-Теннесси , где была построена плотина, и в 2022 году этот вид был исключен из федерального списка исчезающих видов. [109]
В 1982 году, несмотря на протесты некоторых экологических организаций, план восстановления находящегося под угрозой исчезновения калифорнийского кондора начал предусматривать отлов всех 22 оставшихся диких птиц. [37] [110] К началу 1990-х годов усилия по разведению в неволе оказались достаточно успешными, чтобы начать возвращать часть потомства в дикую природу, включая Гранд-Каньон , из которого эта птица, питающаяся падалью , пропала по крайней мере несколько столетий. В 2001 году первое дикое гнездование было зарегистрировано в Гранд-Каньоне. [111] По состоянию на 2022 год дикая популяция этого вида составляла 350 особей, а в неволе - 214 особей. [34]
В 1988 году возник еще один спор, который привлек внимание всей страны, когда северная пятнистая неясыть была внесена в список находящихся под угрозой исчезновения. Этот вид обитал в нетронутых и зрелых прибрежных лесах штатов Вашингтон и Орегон. А это, в свою очередь, наложило новые ограничения на вырубку национальных лесных угодий в этих регионах, что серьезно отразилось на работниках небольших лесозаготовительных городков. Лишь в 1994 году принятие федеральным правительством Северо-Западного лесного плана вместе с пакетом финансовой помощи сообществу приблизило пик боевых действий между лесорубами и теми, кто защищает среду обитания сов. [38] [112] Однако предотвращение разрушения человеком среды обитания не привело к восстановлению видов. Естественная иммиграция более крупного и агрессивного вида совы ( пестрая неясыть ), который раньше был обитателем только восточных штатов, стала основной причиной продолжающегося сокращения популяции пятнистой совы. [113]
Еще один спор ЕКА, разгоревшийся в 1990-х годах, касался серого волка (внесенного в список находящихся под угрозой исчезновения в 48 штатах Нижнего мира в 1974 году) и мексиканского волка (внесенного в список находящихся под угрозой исчезновения в 1976 году), когда каждый вид был повторно интродуцирован в основные районы своего бывшего естественного ареала в 1976 году. 1990-е годы. Поскольку волки настолько широко распространены и могут иногда охотиться на домашний скот, который владельцы ранчо законно пасут на федеральных (даже диких) землях, объявления о намерениях вернуть этих хищников на определенные федеральные земли в штатах Скалистых гор с самого начала породили противоречивые мнения. . С тех пор полномочия государства по управлению бродячими волками (и разрешению их добычи и охоты) также вызывают споры. [114] [115]
Изменение климата стало элементом оценки риска исчезновения и, следовательно, вызвало разногласия, когда в 2010 году белый медведь был внесен в список «находящихся под угрозой исчезновения». [4]
К 2018 году определение критической среды обитания на частной земле в Луизиане для лягушки-суслика Миссисипи (также известной как темная лягушка-суслик) стало настолько спорным, что Верховный суд США решил вынести решение суда низшей инстанции. В результате было фактически исключено определение среды обитания как чрезмерной из-за того, что этот вид пропал в Луизиане полвека назад. [116]
В 2022 году 6-дюймовое цветущее растение, гречиха Тима , было внесено в список находящихся под угрозой исчезновения, и ему была предоставлена критическая защита среды обитания на 910 акрах федеральных земель в Неваде. Внесение в список вызвало споры, поскольку в этом районе уже велась добыча лития (имеющего решающее значение для хранения солнечных батарей ). [117]
В 2023 году самый крупный и свирепый представитель семейства ласки , росомаха , был внесен в список находящихся под угрозой обитания за пределами Аляски. Включение в список вызвало споры, поскольку изменение климата было названо основной причиной «повышения температуры и уменьшения снежного покрова», что затрудняло успешное строительство снежных пещер для оставшегося населения Каскадного хребта и Скалистых гор . [118] [113]
В разделе 4 ESA изложен процесс определения видов как находящихся под угрозой исчезновения или находящихся под угрозой исчезновения. Виды с этими обозначениями получают защиту в соответствии с федеральным законом. Раздел 4 также требует определения критически важных мест обитания и планов восстановления этих видов.
Чтобы быть рассмотренным для включения в список, вид должен соответствовать одному из пяти критериев (раздел 4(a)(1)):
1. Существует или существует угроза разрушения, изменения или сокращения среды обитания или ареала.
2. Чрезмерное использование в коммерческих, развлекательных, научных или образовательных целях.
3. Вид сокращается из-за болезней или хищничества .
4. Существует неадекватность существующих механизмов регулирования.
5. Существуют и другие природные или искусственные факторы, влияющие на его дальнейшее существование.
Затем потенциальным видам-кандидатам присваивается приоритет, при этом «чрезвычайный список» имеет наивысший приоритет. В эту категорию попадают виды, которые сталкиваются со «значительным риском для своего благополучия». [119]
Вид можно указать двумя способами. Служба рыболовства и дикой природы США (FWS) или NOAA Fisheries (также называемая Национальной службой морского рыболовства ) может напрямую внести вид в список через свою программу оценки кандидатов, либо индивидуальная или организационная петиция может потребовать, чтобы FWS или NMFS включили вид в список. «Вид» согласно закону может быть настоящим таксономическим видом , подвидом или, в случае позвоночных, « отдельным сегментом популяции ». Процедуры одинаковы для обоих типов, за исключением петиции от лица/организации, период проверки составляет 90 дней.
В процессе листинга экономические факторы не могут учитываться, но должны быть «основаны исключительно на лучших имеющихся научных и коммерческих данных». [120] Поправка 1982 года к ESA добавила слово «исключительно», чтобы исключить любые соображения, кроме биологического статуса вида. Конгресс отклонил указ президента Рональда Рейгана 12291 , который требовал экономического анализа всех действий правительственных учреждений. В заявлении комитета Палаты представителей говорилось, что «экономические соображения не имеют никакого отношения к определениям статуса вида». [121]
Совершенно противоположный результат произошел с поправкой 1978 года, когда Конгресс добавил слова «...принимая во внимание экономические последствия...» в положение об определении критических мест обитания . [82] Поправка 1978 года увязала процедуру включения в списки с определением критических мест обитания и экономическими соображениями, что почти полностью остановило новые списки, при этом почти 2000 видов были сняты с рассмотрения. [122]
После получения петиции о включении вида в список два федеральных агентства предпринимают следующие шаги или процедуры нормотворчества, при этом каждый шаг публикуется в Федеральном реестре , официальном журнале правительства США предлагаемых или принятых правил и положений:
1. Если в петиции содержится информация о том, что вид может оказаться под угрозой, начинается 90-дневный период проверки (только петиции заинтересованных лиц и/или организаций). Если петиция не содержит существенной информации для поддержки включения в список, она отклоняется.
2. Если информация существенна, начинается проверка статуса, которая представляет собой комплексную оценку биологического статуса и угроз вида, с результатом: «оправдано», «не гарантировано» или «оправдано, но исключено».
По сути, вывод «оправданный, но недопустимый» представляет собой отсрочку, добавленную поправкой 1982 года к ESA. Это означает, что другие, более приоритетные действия будут иметь приоритет. [124] Например, «высшим приоритетом» будет внесение в экстренный список редкого растения, произрастающего на водно-болотных угодьях, которые планируется засыпать под жилищное строительство.
3. В течение следующего года должно быть принято окончательное решение (окончательное правило) о включении вида в список. Срок действия окончательного правила может быть продлен на 6 месяцев, а списки могут быть сгруппированы по схожему географическому положению, угрозам, среде обитания или таксономии.
Ежегодный уровень включения видов в списки (т. е. отнесения видов к «находящимся под угрозой» или «находящимся под угрозой исчезновения») неуклонно рос: от администрации Форда (47 списков, 15 в год) до Картера (126 списков, 32 в год), Рейгана (255 списков, 32 в год). в год), Джорджа Буша-старшего (231 листинг, 58 в год) и Клинтон (521 листинг, 65 в год), а затем снизился до самого низкого уровня при Джордже Буше-младшем (60 листингов, 8 в год по состоянию на 24 мая). 08). [125]
Скорость включения в листинг тесно связана с участием граждан и обязательными сроками: по мере того, как усмотрение агентства уменьшается, а участие граждан увеличивается (т.е. подача петиций и исков), уровень включения в список увеличивается. [125] Было показано, что участие граждан позволяет выявлять виды, которые не проходят эффективный процесс, [126] и выявлять виды, находящиеся под угрозой исчезновения. [127] Чем длиннее виды в списке, тем больше вероятность, что они будут классифицированы FWS как восстанавливающиеся. [77]
Публичное уведомление дается посредством официальных объявлений в газетах и доводится до сведения учреждений штата и округа в пределах ареала этого вида. Иностранные страны также могут получить уведомление о листинге. Публичные слушания являются обязательными, если какое-либо лицо запросило их в течение 45 дней с момента опубликования уведомления. [128] «Целью требования об уведомлении и комментариях является обеспечение значимого участия общественности в процессе нормотворчества». Резюмировал решение девятого округа суда по делу « Федерация фермерских бюро штата Айдахо» против Бэббита . [129]
Статус листинга и его сокращения, используемые в Федеральном реестре и федеральными агентствами, такими как Служба рыболовства и дикой природы США : [130] [131] [132]
Служба рыболовства и дикой природы (FWS) и Национальная служба морского рыболовства (NMFS) обязаны разработать План восстановления исчезающих видов, в котором будут изложены цели, необходимые задачи, вероятные затраты и предполагаемые сроки восстановления исчезающих видов (т. е. увеличения их численности и улучшения их управление до такой степени, что их можно будет исключить из списка находящихся под угрозой исчезновения). [133] ESA не уточняет, когда должен быть завершен план восстановления. У FWS есть политика, определяющая завершение работ в течение трех лет с момента внесения вида в список, но среднее время завершения составляет примерно шесть лет. [125] Ежегодные темпы выполнения плана восстановления неуклонно росли от администрации Форда (4) до Картера (9), Рейгана (30), Буша-первого (44) и Клинтона (72), но снижались при Буше-втором (16 на год по состоянию на 01.09.06). [125]
Цель закона — сделать себя ненужным, а планы восстановления — средство достижения этой цели. [134] Планы восстановления стали более конкретными после 1988 года, когда Конгресс добавил в раздел 4(f) закона положения, в которых излагалось минимальное содержание плана восстановления. Должны быть включены три типа информации:
Поправка также расширила участие общественности в этом процессе. Существует порядок ранжирования, аналогичный процедурам составления списков, для планов восстановления, причем наивысший приоритет отдается видам, которые, скорее всего, выиграют от планов восстановления, особенно когда угроза исходит от строительства, другой деятельности по развитию или экономической деятельности. [134] Планы восстановления охватывают домашние и мигрирующие виды. [136]
«Исключение» вида из списка может произойти, когда важные угрозы взяты под контроль и популяция в дикой природе достигает целей восстановления. Исключение из списка влечет за собой реклассификацию из «находящегося под угрозой исчезновения» в «находящегося под угрозой исчезновения». [137]
Чтобы «исключить» вид, необходимо учитывать несколько факторов: контроль или устранение угроз, размер и рост популяции в дикой природе, а также стабильность качества и количества среды обитания. Виды также могут быть исключены из списка, если в данных, использованных для включения в список, обнаружена ошибка (в частности, размер популяции). При таких обстоятельствах более десятка видов были исключены из списка.
Двумя примерами видов животных, исключенных из списка, являются: северная белка-летяга Вирджинии (подвид) в августе 2008 года, которая была внесена в список с 1985 года, и серый волк (Northern Rocky Mountain DPS). 15 апреля 2011 года президент Обама подписал Закон о Министерстве обороны и годовых ассигнованиях 2011 года. 2 ноября 2009 года, в котором популяция серого волка ( Canis lupus ) в северных Скалистых горах была определена как отдельный сегмент популяции (DPS), а также пересмотреть Список диких животных, находящихся под угрозой исчезновения, удалив большую часть серых волков из DPS.
В отчете Службы рыболовства и дикой природы США об исключении из списка перечислены четыре растения, которые были восстановлены: [139]
Раздел 6 Закона об исчезающих видах [140] предусматривал финансирование разработки программ по управлению видами, находящимися под угрозой исчезновения, государственными агентствами по охране дикой природы. [141] Впоследствии каждым штатом были подготовлены списки исчезающих и находящихся под угрозой исчезновения видов в пределах своих границ. Эти списки штатов часто включают виды, которые считаются находящимися под угрозой исчезновения или находящихся под угрозой исчезновения в конкретном штате, но не во всех штатах, и поэтому не включены в национальный список исчезающих и находящихся под угрозой исчезновения видов. Примеры включают Флориду, [142] Миннесоту, [143] и Мэн. [144]
Раздел 7 Закона об исчезающих видах требует сотрудничества между федеральными агентствами для сохранения исчезающих или находящихся под угрозой исчезновения видов. [145] Раздел 7(a)(1) предписывает министру внутренних дел и всем федеральным агентствам активно использовать свои полномочия для сохранения таких видов. Эту директиву часто называют «позитивным требованием». Раздел 7(a)(2) Закона требует, чтобы федеральные агентства обеспечивали, чтобы их действия не ставили под угрозу перечисленные виды и не оказывали неблагоприятного воздействия на критически важную среду обитания. Федеральные агентства (именуемые «агентствами действий») должны проконсультироваться с министром внутренних дел, прежде чем предпринимать какие-либо действия, которые могут повлиять на перечисленные виды. Раздел 7(a)(2) часто называют процессом консультаций.
Два агентства, которые управляют Законом, — это Национальная служба морского рыболовства (NMFS) и Служба охраны рыбы и дикой природы США (FWS). Эти два агентства часто вместе называются «Службы» и возглавляют консультационный процесс. FWS отвечает за восстановление наземных, пресноводных и катадромных видов. НМФС отвечает за морские виды и анадромные рыбы. НМФС занимается восстановлением 165 морских видов, находящихся под угрозой исчезновения, включая 66 иностранных видов. По состоянию на январь 2020 года Службы включили в список находящихся под угрозой исчезновения 2273 вида по всему миру. 1662 из этих видов встречаются в Соединенных Штатах.
Раздел 7(a)(1) требует, чтобы федеральные агентства работали с FWS и NMFS для координации сохранения исчезающих и находящихся под угрозой исчезновения видов. Федеральные агентства также должны учитывать любое воздействие на виды, находящиеся под угрозой исчезновения или находящиеся под угрозой исчезновения, при планировании своей деятельности.
Примером процесса 7 (a) (1) является управление Инженерным корпусом армии Нижней реки Миссисипи. С начала 2000-х годов подразделение инженерного корпуса армии США работало с FWS и штатами над решением проблем управления исчезающими видами и экосистемами. Виды, внесенные в список ЕКА в этом районе, включают крачку ( Sterna antillarum ), бледного осетра ( Scaphirhynchus albus ) и толстого бумажника ( potamilus capax ). [146] Целью этого плана сохранения 7(a)(1) является защита перечисленных видов, позволяя при этом Корпусу выполнять свои обязанности по строительным работам. В рамках плана Корпус реализует проекты, которые принесут пользу этим видам. Он также рассматривает экологию видов как часть разработки проекта. Численность всех трех перечисленных видов в нижнем течении реки Миссисипи увеличилась с момента принятия плана.
Агентство, ответственное за действия, обязано проконсультироваться со Службой, если у него есть основания полагать, что виды, перечисленные в ESA, могут присутствовать на предлагаемой территории проекта. Оно также должно проконсультироваться, если агентство считает, что действие может повлиять на этот вид. Это требование, установленное разделом 7(a)(2), обычно называется процессом консультаций.
Консультации обычно начинаются неформально по запросу исполнительного агентства на ранних стадиях планирования проекта. [147] Темы обсуждения включают внесенные в список виды в предлагаемой зоне действий и любые последствия, которые эти меры могут оказать на эти виды. Если оба агентства согласны с тем, что предлагаемые действия вряд ли повлияют на этот вид, проект продвигается вперед. Однако, если действия агентства могут повлиять на внесенный в список вид, агентство обязано подготовить биологическую оценку.
Биологическая оценка – это документ, подготовленный агентством по действиям. В нем излагаются потенциальные последствия проекта, особенно для перечисленных видов. Агентство, осуществляющее действия, должно провести биологическую оценку на предмет возможного присутствия включенных в список видов или критических мест обитания. Оценка не является обязательной, если присутствуют только предлагаемые виды или критически важные места обитания.
В рамках оценки агентство проводит проверки на местах, чтобы убедиться в наличии охраняемых видов. Оценка также будет включать вероятные последствия действий для таких видов. Оценка должна охватывать все перечисленные и предлагаемые виды в зоне действия, а не только те, которые могут быть затронуты.
Биологическая оценка может также включать меры по сохранению. Меры по сохранению – это действия, которые агентство намерено предпринять для содействия восстановлению перечисленных видов. Эти действия могут также способствовать минимизации воздействия проектов на виды в зоне реализации проекта.
Существует три возможных вывода по биологической оценке: «нет эффекта», «малая вероятность отрицательного воздействия» или «вероятное отрицательное воздействие» на перечисленные или предлагаемые виды.
Агентство по действиям может прийти к выводу об отсутствии эффекта, если оно определит, что предлагаемое действие не повлияет на перечисленные виды или обозначенные критические места обитания. Агентство, осуществляющее действия, может принять решение «маловероятно, что оно окажет негативное влияние», если предлагаемое действие незначительно или полезно. Затем Службы рассмотрят биологическую оценку и либо согласятся, либо не согласятся с выводами агентства. Если Службы согласятся, что потенциальное воздействие проекта устранено, они дадут свое согласие в письменной форме. В письме-согласии должны быть указаны любые изменения, согласованные в ходе неофициальных консультаций. Если соглашение не может быть достигнуто, Служба рекомендует агентству, осуществляющему действия, начать официальную консультацию.
Если Служба или агентство по действиям обнаруживает, что действие «вероятно отрицательно повлияет» на охраняемые виды, это вызывает официальную консультацию.
В ходе официальных консультаций Службы устанавливают влияние проекта на перечисленные виды. В частности, они касаются того, поставит ли проект под угрозу дальнейшее существование каких-либо перечисленных видов или уничтожит/неблагоприятно изменит критически важную среду обитания видов.
«Опасность» не определена в ESA, но Службы определили ее в нормативных актах как «когда действие может значительно снизить вероятность выживания и восстановления вида в дикой природе». Другими словами, если действие просто снижает вероятность выздоровления, но не выживания, то стандарт опасности не соблюдается.
Чтобы оценить вероятность угрозы, Службы проверят биологические и экологические особенности вида. Они могут включать динамику популяции вида (размер популяции, изменчивость и стабильность), особенности жизненного цикла , критическую среду обитания и то, как любые предлагаемые действия могут изменить ее критическую среду обитания. Они также учитывают, насколько ограничен ареал этого вида и улучшились или ухудшились или ухудшились угрозы, которые привели к включению вида в список, с момента внесения в список.
Службы определили неблагоприятное изменение как «уменьшение критической среды обитания, которое приводит к снижению вероятности выживания и восстановления внесенных в список видов». Уменьшение может быть прямым или косвенным. Чтобы оценить вероятность неблагоприятной модификации, биологи сначала проверят масштаб предлагаемых действий. Это включает в себя определение территории, которая может быть затронута, и рассмотрение близости действия к видам или обозначенным критическим местам обитания. Также оценивается продолжительность и частота любого нарушения вида или его среды обитания.
Официальная консультация может длиться до 90 дней. По истечении этого времени Службы выдадут биологическое заключение. Биологическое заключение содержит выводы, касающиеся воздействия проекта на перечисленные и предлагаемые виды. Службы должны подготовить биологическое заключение в течение 45 дней после завершения официальной консультации. Однако Службы могут продлить этот срок, если им потребуется дополнительная информация для принятия решения. Агентство действий должно дать согласие на продление.
Службы могут вынести заключение об «отсутствии угрозы или неблагоприятного изменения», если предлагаемое действие не наносит никакого вреда перечисленным или предлагаемым видам или их установленной критической среде обитания. В качестве альтернативы Служба может обнаружить, что предлагаемые действия могут нанести вред перечисленным или предлагаемым видам или их критическим местам обитания, но не достигают уровня опасности или неблагоприятного изменения. В этом случае Службы подготовят протокол непредвиденных расходов. В большинстве случаев ESA запрещает «изъятие» перечисленных видов. Взятие включает в себя причинение вреда, убийство или преследование перечисленных видов. Однако ESA допускает «случайные» действия, возникающие в результате законной в других отношениях деятельности, которая не является прямой целью действия.
Заявление о непредвиденных действиях будет согласовано между Службами и агентством по принятию мер. В заявлении должна быть описана сумма ожидаемого дохода от предлагаемого действия. Он также будет включать «разумные и разумные меры» по минимизации доходов. Случайный вылов не может представлять угрозу или потенциальное исчезновение видов.
После официальной консультации Службы могут определить, что данное действие приведет к угрозе или неблагоприятному изменению критически важной среды обитания. Если это так, то этот вывод будет включен в биологическое заключение.
Однако в ходе консультации Служба может обнаружить, что агентство может предпринять действия, чтобы избежать этого. Эти действия известны как разумные и разумные альтернативные действия. В случае обнаружения опасности или неблагоприятных изменений агентство должно принять разумные и разумные альтернативные действия. Однако последнее слово в отношении того, что включено в биологическое заключение, остается за Службами.
Согласно постановлению, разумные и разумные альтернативные действия должны:
При обнаружении опасности или неблагоприятных изменений у органа, принимающего меры, есть несколько вариантов:
Агентство по реагированию должно уведомить Службы о своих действиях по любому проекту, который получил заключение о потенциальной угрозе или неблагоприятном изменении.
За последние десять лет FWS определила наличие опасности в трех случаях (корюшка в дельте, водные виды в Айдахо и управление водными ресурсами Южной Флориды), каждый из которых включал разумные и разумные альтернативы. Ни один проект не был остановлен из-за того, что FWS обнаружила, что проект не имеет пути дальнейшего развития.
В редких случаях альтернативы, позволяющей избежать опасности или неблагоприятной модификации, не будет. Анализ консультаций FWS с 1987 по 1991 год показал, что только 0,02% были заблокированы или отменены из-за угрозы или неблагоприятного мнения об изменении без каких-либо разумных и разумных альтернатив. [148] В этом случае единственный вариант, который остается у исполнительного агентства и заявителя, — это подать заявку на освобождение. Решение об исключениях принимает Комитет по исчезающим видам.
Исполнительное агентство может подать заявку на освобождение, если: (1) оно считает, что не может выполнить требования биологического заключения; или (2) официальная консультация не приводит к разумным и разумным альтернативным действиям. Заявление об освобождении должно быть подано министру внутренних дел в течение 90 дней после завершения официальных консультаций.
Затем секретарь может рекомендовать заявку Комитету по исчезающим видам (неофициально известному как «Отряд Бога»). Этот комитет состоит из нескольких членов кабинета министров:
Губернатор каждого затронутого штата уведомляется о любых заявлениях об освобождении от налога. Губернатор порекомендует представителя присоединиться к комитету для принятия решения по заявке. В течение 140 дней с момента рекомендации об освобождении от уплаты налогов Секретарь должен представить комитету отчет, в котором указывается:
Как только эта информация будет получена, комитет и секретарь проведут публичные слушания. У комитета есть 30 дней с момента получения вышеуказанного отчета для принятия решения. Для того чтобы освобождение было предоставлено, пять из семи членов должны проголосовать за освобождение. [149] Выводы могут быть оспорены в федеральном суде. В 1992 году одним из таких дел было дело Портлендского общества Одюбона против Комитета по исчезающим видам, рассмотренное в Апелляционном суде девятого округа. [150]
Суд установил, что три члена организации находились в незаконном контакте ex parte с тогдашним президентом Джорджем Бушем-старшим, что является нарушением Закона об административных процедурах . Исключение комитета касалось продажи древесины Бюро землеустройства и «случайных изъятий» находящейся под угрозой исчезновения северной пятнистой совы в Орегоне. [150]
Комитет по исчезающим видам редко рассматривает проекты на предмет исключения. Комитет по исчезающим видам собирался всего три раза с момента создания ЕКА. В двух из этих случаев было предоставлено освобождение.
Раздел 10 ESA предусматривает систему разрешений, которая может разрешать действия, запрещенные Разделом 9. Это включает в себя научную и природоохранную деятельность. Например, правительство может позволить кому-либо переместить вид из одной области в другую. В противном случае это было бы запрещено в соответствии с разделом 9. До внесения поправок в закон в 1982 году внесенные в список виды можно было вылавливать только в научных или исследовательских целях. Совокупный результат поправок к Закону об исчезающих видах привел к созданию более гибкого ESA.
Дополнительные изменения были внесены в 1990-е годы в попытке министра внутренних дел Брюса Бэббита оградить ЕКА от Конгресса, враждебного закону. Он ввел стратегии, основанные на стимулах, которые сбалансировали бы цели экономического развития и сохранения природы. [151]
Раздел 10 может также разрешать деятельность, которая может непреднамеренно повлиять на охраняемые виды. Общим занятием может быть строительство мест обитания этих видов. Более половины ареала перечисленных видов находится на нефедеральной собственности. [152] Согласно разделу 10, пострадавшие стороны могут подать заявление на получение разрешения на случайный изъятие (ITP). Для подачи заявки на ITP требуется План сохранения среды обитания (HCP). [153] Медицинские работники должны минимизировать и смягчить последствия своей деятельности. ООП могут быть созданы для обеспечения защиты как включенных, так и не включенных в список видов. К таким не внесенным в список видам относятся виды, предложенные для включения в список. Были созданы сотни медицинских центров. Однако эффективность программы HCP остается неизвестной. [154]
Если деятельность может привести к непреднамеренной гибели охраняемых видов, может быть выдано разрешение на случайную добычу. Заявитель подает заявку вместе с планом сохранения среды обитания (ОПС). В случае одобрения агентства (FWS или NMFS) им выдается Разрешение на случайный изъятие (ITP). Разрешение позволяет «выловить» определенное количество видов. В Службах действует политика «Никаких сюрпризов» для медицинских работников. После выдачи ITP Службы не могут требовать от заявителей потратить больше денег, выделить дополнительную землю или заплатить больше. [155]
Чтобы получить разрешение на получение разрешения, заявитель должен выполнить все требования HCP. Поскольку разрешение выдается федеральным агентством частной стороне, это федеральное действие. Будут применяться и другие федеральные законы, такие как Закон о национальной экологической политике (NEPA) и Закон об административных процедурах (APA). Уведомление о решении по подаче заявления на получение разрешения должно быть опубликовано в Федеральном реестре и предложен период общественного обсуждения от 30 до 90 дней. [156]
Соглашение «Безопасная гавань» (SHA) аналогично HCP. Это добровольное соглашение между частным землевладельцем и Службами. [157] Землевладелец соглашается изменить собственность в пользу перечисленных или предлагаемых видов. В обмен на это Услуги позволят получить некоторые будущие выгоды посредством расширения разрешения на выживание. Землевладелец может иметь либо соглашение «Безопасная гавань», либо HCP, либо и то, и другое. Эта политика была разработана администрацией Клинтона. [158] В отличие от ОПЗ, деятельность, охватываемая ССЗ, направлена на защиту видов. Эта политика основана на положении «повышения выживаемости» раздела §1539(a)(1)(A). Соглашения о безопасной гавани регулируются правилами общественного обсуждения APA.
К перечисленным видам применяются HCP и SHA. Если деятельность может «захватить» предлагаемый или кандидатный вид, стороны могут заключить соглашения о сохранении кандидатов с гарантиями (CCAA). [159] Сторона должна продемонстрировать Службам, что она примет меры по сохранению, чтобы предотвратить включение в список. Если CCAA одобрен и вид позже внесен в список, сторона с CCAA получает автоматическое разрешение на «повышение выживаемости» в соответствии с разделом §1539(a)(1)(A). CCAA подчиняются правилам общественного обсуждения APA.
Экспериментальные популяции — это перечисленные виды, намеренно завезенные на новую территорию. Они должны быть географически отделены от других популяций того же вида. Экспериментальные популяции можно обозначить как «жизненно важные» или «несущественные» [160]. «Незаменимыми» популяциями являются те, потеря которых значительно снизила бы выживаемость вида в дикой природе. «Неосновные» группы населения – это все остальные. Несущественные экспериментальные популяции перечисленных видов обычно получают меньшую защиту, чем популяции в дикой природе. [ нужна цитата ]
Существуют разные степени нарушения закона. Наиболее наказуемыми правонарушениями являются торговля людьми и любой акт сознательного «захвата» (включая причинение вреда, ранение или убийство) находящихся под угрозой исчезновения видов. [ нужна цитата ]
Наказания за эти нарушения могут составлять максимальный штраф в размере до 50 000 долларов США или тюремное заключение на срок до одного года или и то, и другое, а также могут быть наложены гражданские штрафы в размере до 25 000 долларов США за каждое нарушение. Списки нарушений и точные штрафы доступны на веб-сайте Национального управления океанических и атмосферных исследований . [161]
Одним из положений этого закона является то, что никакое наказание не может быть наложено, если при наличии преобладающих доказательств деяние было совершено в целях самообороны. Закон также отменяет уголовное наказание за случайное убийство перечисленных видов во время сельскохозяйственной и скотоводческой деятельности. [162]
Помимо штрафов или тюремного заключения, лицензия, разрешение или другое соглашение, выданное федеральным агентством, которое разрешало физическому лицу импортировать или экспортировать рыбу, дикую природу или растения, может быть отозвано, приостановлено или изменено. Любые федеральные разрешения на охоту или рыбалку, выданные лицу, нарушившему ESA, могут быть аннулированы или приостановлены на срок до года. [ нужна цитата ]
Вознаграждение будет выплачено любому лицу, которое предоставит информацию, которая приведет к аресту, осуждению или отзыву лицензии, при условии, что оно не является местным, государственным или федеральным служащим при выполнении служебных обязанностей. Секретарь может также указать разумные и необходимые расходы, понесенные на уход за рыбой, дикой природой и лесным хозяйством или растениями до нарушения, совершенного преступником. Если баланс когда-либо превысит 500 000 долларов, министр финансов обязан внести сумму, равную излишку, в кооперативный фонд по сохранению исчезающих видов. [ нужна цитата ]
Эта статья включает общедоступные материалы с веб-сайтов или документов правительства США . Эта статья включает общедоступные материалы с веб-сайтов или документов Службы охраны рыболовства и дикой природы США .
{{cite web}}: CS1 maint: numeric names: authors list (link){{cite book}}: CS1 maint: ref duplicates default (link)