Реформа Палаты лордов , верхней палаты парламента Соединенного Королевства , была темой обсуждения в политике Великобритании на протяжении более столетия. Несколько правительств пытались провести реформу, начиная с введения Закона о парламенте 1911 года действующим либеральным правительством . Когда Лейбористская партия пришла к власти на всеобщих выборах 1997 года , правительство Блэра приняло Закон о Палате лордов 1999 года . 7 ноября 2001 года правительство провело публичные консультации. [1] Это помогло создать публичные дебаты по вопросу реформы лордов, с 1101 консультационным ответом [2] и многочисленными дебатами в парламенте и средствах массовой информации. Однако консенсуса относительно будущего верхней палаты не возникло.
Все три основные партии обещали принять меры по реформе Палаты лордов на всеобщих выборах 2010 года , и после этого Коалиционное соглашение включало обещание «создать комитет для выдвижения предложений по полностью или в основном выборной верхней палате на основе пропорционального представительства». [3] Заместитель премьер-министра Ник Клегг представил законопроект о реформе Палаты лордов 2012 года 27 июня 2012 года [4], который основывался на предложениях, опубликованных 17 мая 2011 года. [5] Однако этот законопроект был отклонен правительством 6 августа 2012 года из-за оппозиции внутри Консервативной партии . Успешная попытка провести незначительную реформу Палаты была предпринята 14 мая 2014 года, когда Закон о реформе Палаты лордов 2014 года получил королевское одобрение.
Либеральное правительство, избранное в 1910 году, включило в Закон о парламенте 1911 года предисловие:
...поскольку предполагается заменить Палату лордов в ее нынешнем виде Второй палатой, сформированной на народной, а не наследственной основе, но такая замена не может быть немедленно введена в действие
Акт о парламенте 1911 года лишил Палату лордов возможности накладывать вето на финансовые законопроекты; в случае с любыми другими законопроектами Палата общин получила полномочия отменять вето лордов после трех парламентских сессий. В 1917 году была создана Комиссия Брайса для рассмотрения предложений по реформе Палаты лордов. Рекомендации комиссии были отклонены голосованием в Палате лордов. Однако Акт о парламенте 1949 года внес поправки в акт 1911 года, сократив время, которое лорды могли отложить законопроект, с двух сессий до одной.
Конвенция Солсбери — это неписаное конституционное соглашение , согласно которому Палата общин, как выборная палата, имеет мандат на принятие любого манифеста без вето лордов. Это было необходимо, поскольку Консервативная партия имела абсолютное большинство в Палате лордов, и было сочтено нецелесообразным использовать это для блокирования политики лейбористского правительства после их убедительной победы в 1945 году. Закон о пожизненном пэрстве 1958 года позволил назначать новый класс пэров, которые могли заседать и голосовать в Палате лордов, но честь и права не будут наследственными. Они должны были быть основаны на заслугах, допуская «великих и хороших» из различных слоев общества, знаний и опыта и положив конец исключительно наследственному (и исключительно мужскому) составу. С 1965 года почти все назначаемые пэры были пожизненными пэрами. Однако система подверглась критике в скандалах «наличные за почести», в которых те, кто жертвует значительные суммы политическим партиям, могут получить членство в Палате лордов , подрывая ее авторитет как ревизионной палаты. Закон о пэрстве 1963 года позволил наследственным пэрам отказаться от своего пэрства, что позволило им голосовать и баллотироваться на выборах в Палату общин. Он также позволил наследственным пэрам в Пэрстве Шотландии и женщинам-наследственным пэрам заседать в Палате лордов без выборов шотландских пэров-представителей , как это было в Шотландии до принятия Закона.
В 1968 году лейбористское правительство Гарольда Вильсона опубликовало Белую книгу о реформе Палаты лордов. [6] Основные предложения, сделанные в Белой книге, были следующими:
Законопроект о парламенте (№ 2), в котором нашли отражение предложения Белой книги, был внесен в декабре 1968 года. В апреле 1969 года премьер-министр объявил, что правительство не будет рассматривать этот законопроект.
Первоначально обе палаты парламента имели равные законодательные полномочия. [ требуется ссылка ] Соглашение обеих палат было необходимо, прежде чем законопроект мог быть представлен монарху для королевского одобрения , которое в случае одобрения делало законопроект актом парламента . После Английской реставрации возникло конституционное соглашение , согласно которому Палата лордов будет подчиняться Палате общин в вопросах мер по сбору и расходованию денег. Закон о парламенте 1911 года разделил законопроекты на три класса.
Вместе с Законом о парламенте 1949 года эти два акта позволяют Палате общин (в исключительных обстоятельствах) принимать законы без одобрения Палаты лордов, но с определенными временными задержками. По сути, они дают Палате лордов право откладывать принятие законов, но не предотвращать его. С 1911 года предпринимались различные попытки реформировать Палату лордов, но ни одна из них не затрагивала полномочия Палаты, за исключением Закона о парламенте 1949 года , который сократил отлагательное вето до двух сессий и одного года. К моменту всеобщих выборов 1997 года все еще не было консенсуса по всеобъемлющей реформе верхней палаты парламентов.
Лейбористская партия в своем манифесте обещала реформировать Палату лордов :
Палата лордов должна быть реформирована. В качестве первоначальной, самодостаточной реформы, не зависящей от дальнейших реформ в будущем, право наследственных пэров заседать и голосовать в Палате лордов будет прекращено законом...
— Лейбористская партия, Манифест Лейбористской партии 1997 г., стр. 32–33
В 1999 году правительство заключило сделку с лордами об отстранении большинства наследственных пэров и приняло Закон о Палате лордов 1999 года, оставив среди большинства назначаемых пэров остаток из 92 наследственных пэров до завершения второго этапа реформы. Эти 92 были избраны из числа тех, кто имел право быть членами Палаты лордов в результате своего наследственного статуса. Было заявлено, что эта договоренность является чисто временной до завершения второго этапа реформы. [7] Это привело к некоторым заявлениям (возможно, не все из них серьезные), что избранные наследственные лорды были единственными демократическими членами Палаты. [8]
В 1999 году была назначена Королевская комиссия под руководством лорда Уэйкхэма для изучения предложений по реформе лордов и вынесения рекомендаций. Она опубликовала свой отчет [9] в 2000 году с 132 рекомендациями, основными из которых были:
В ходе дебатов в Палате лордов 7 марта 2000 года баронесса Джей Паддингтонская выразила широкое одобрение правительством доклада комиссии:
Правительство принимает принципы, лежащие в основе основных элементов предложений Королевской комиссии о будущей роли и структуре этой палаты, и будет действовать на их основе. То есть, мы согласны с тем, что Вторая палата должна быть явно подчиненной, в основном назначаемой, но с элементом избрания меньшинства и с особой ответственностью представлять регионы. Мы согласны с тем, что должна быть комиссия по уставным назначениям ... [10]
4 мая 2000 года премьер-министр объявил о составе неуставной Комиссии по назначениям . [11] В ходе дебатов в Палате общин 19 июня 2000 года правительство объявило о создании Совместного комитета обеих палат для рассмотрения работы Королевской комиссии. [12] Однако в письменном ответе от 6 марта 2001 года правительство заявило, что маловероятно создание Совместного комитета в нынешнем парламенте из-за провала межпартийных дискуссий. [13] 26 апреля 2001 года королева подтвердила свое намерение создать 15 новых беспартийных политических членов Палаты лордов, названных « народными пэрами ». На всеобщих выборах в мае 2001 года все три основные партии включили заявления о реформе Палаты лордов в свои манифесты .
7 ноября 2001 года правительство опубликовало официальный документ и провело консультации, в которых говорилось:
Надежная и эффективная вторая палата жизненно важна для здоровья британской демократии... Правительство намерено продолжить эту более широкую реформу Палаты лордов. Королевская комиссия предложила прекрасный путь вперед, и у правительства есть четкий избирательный мандат на его реализацию. Наша миссия — снабдить британский народ парламентом и конституцией, подходящими для 21-го века. Реформированная вторая палата должна сыграть незаменимую роль, и эта Белая книга подготавливает путь к ее внедрению. [1]
В Белой книге правительство, хотя и заявило, что оно «решительно поддерживает» точку зрения Королевской комиссии, перечислило свои собственные предложения: [1]
В документе содержались комментарии заинтересованных сторон, в которых указывалось, что правительство намерено ввести законодательство, «включающее решения по вопросам, поднятым в ходе консультаций» [1] , и в качестве основных пунктов консультаций были перечислены следующие:
Результатом стало то, что беспрецедентное [ нужна цитата ] 1101 представление было сделано на консультации, и обе партии, Консервативная и Либерально-демократическая, опубликовали свои собственные предложения во время консультации в январе 2002 года. В мае 2002 года правительство опубликовало статистический анализ. Правительство предложило создать Объединенный комитет по реформе Палаты лордов, чтобы попытаться продвинуть дело вперед и достичь консенсуса. [14] [15]
11 декабря 2002 года Объединенный комитет опубликовал свой первый отчет, в котором был изложен «всеобъемлющий ряд из семи вариантов состава реформированной Палаты лордов». [16] В январе 2003 года Палата лордов и Палата общин обсудили отчет. В дебатах в Палате лордов доминировали участники, выступавшие за полностью назначаемую Палату, настолько, что лорд Ирвайн заявил:
Очевидно, что доминирующее мнение этой Палаты, выраженное за последние два дня, заключается в пользу всеобщего назначения Палаты. [17]
29 января 2003 года тогдашний премьер-министр Тони Блэр поддержал полностью назначаемую Палату, выступив против создания гибридной Палаты. [18] 4 февраля 2003 года Палата общин и Палата лордов проголосовали по семи вариантам, предложенным объединенным комитетом, а Палата общин также проголосовала за поправку о полной отмене верхней палаты:
После этой серии голосований, в ходе которых Палата общин не смогла поддержать ни одного варианта, а Палата лордов поддержала только полностью назначенную Палату, Робин Кук , лидер Палаты общин, заявил:
Нам следует пойти домой и поспать на этой интересной позиции. Это самое разумное, что кто-либо может сказать в данных обстоятельствах. Как знает достопочтенный джентльмен, следующим этапом процесса является рассмотрение Совместным комитетом голосов в обеих палатах. Да помогут небеса членам Комитета, потому что им это понадобится. [19]
При наличии в Объединенном комитете самых разных взглядов, его доклад от 9 мая 2003 года фактически передал инициативу обратно правительству. Но девять членов Объединенного комитета выступили с заявлением, совпадающим с публикацией, в котором говорилось:
Поскольку Палата общин отвергла вариант полностью назначаемой Второй палаты подавляющим большинством голосов 4 февраля, было бы абсурдно и неприемлемо вводить законодательство, которое имело бы такой эффект. Простое изгнание наследственных пэров и размещение процесса назначений на законодательной основе привело бы к этому обоснованно отвергнутому варианту. Те, кто утверждает, что Палата общин должна оставаться доминирующей – включая министров – должны, безусловно, уважать результат этого голосования депутатов. [20]
Создание Департамента по конституционным вопросам В июне 2003 года Тони Блэр объявил о создании нового департамента для надзора за конституционными изменениями с лордом Фалконером из Торотона в качестве его первого государственного секретаря. Департаменту было поручено:
Когда в 2003 году лорд Фальконер из Торотона дал понять, что правительство отдает предпочтение полностью назначаемой Палате лордов, три члена Либеральных демократов выступили с заявлением:
Мы, совместно с другими членами комитета, одновременно опубликовали заявление, в котором выразили свою убежденность в том, что комитет не может продолжать действовать в отсутствие указания предпочтительного пути правительства для достижения своего манифеста о приверженности более представительной и демократической Палате лордов.
Министры ответили, заявив:
Мы не можем принять отстранение оставшихся наследственных пэров само по себе, а только как часть гораздо более широких мер реформы по созданию демократической и подотчетной второй палаты. ... Поэтому мы не видим никакой роли, которую объединенный комитет мог бы сыграть в достижении реформированной Палаты лордов, к которой мы стремимся. [21]
В сентябре 2003 года Департамент по конституционным вопросам опубликовал документ «Конституционная реформа: следующие шаги Палаты лордов» , в котором в качестве основных предложений были изложены следующие положения:
В документе также началась вторая консультация по Комиссии по назначениям в Палату лордов, в которой запрашивались предложения о том, как будет назначаться сама Комиссия по назначениям, хотя никаких других альтернатив назначению Комиссии не рассматривалось. Реакция на документ была враждебной: например, лорд Гудхарт , представитель либеральных демократов по конституционным вопросам, сказал: «Моя подавляющая реакция — это чувство презрения и предательства». [22] 18 марта 2004 года (до публикации статистического анализа) BBC сообщила [23] , что правительство не будет принимать законодательство для принятия предложений, выдвинутых в ходе консультаций. Хотя это и предполагало отсутствие поддержки их предложений в ходе консультаций, когда статистический анализ был опубликован 22 апреля 2004 года, в отчете говорилось, что по основному вопросу (2a):
87 процентов респондентов, рассматривавших вопрос 2 (а), высказались в пользу создания Комиссии, состоящей из представителей трех основных политических партий и парламентариев, а также ряда независимо назначенных членов. [24]
При таком, по-видимому, высоком уровне поддержки непонятно, почему правительство решило не продолжать. Единственная доступная информация — это неофициальные отчеты, которые указывают на реальный уровень поддержки ближе к третьему.
Более того, поскольку правительство опубликовало большую часть ответов на обе консультации, можно заметить, что многие из этих ответов были весьма критическими как по отношению к предложению правительства, так и к процессу консультаций; некоторые даже продолжали жаловаться на то, что правительство Великобритании нарушило свой собственный кодекс поведения при консультациях, не упомянув многие из новых идей, возникших в результате обеих консультаций.
На всеобщих выборах 2005 года все три партии включили заявления о реформе Палаты лордов в свои манифесты, причем консерваторы и либеральные демократы обещали «в значительной степени»/«преимущественно» избранные Палаты. В декабре 2005 года Конституционный отдел, часть Школы государственной политики Лондонского университетского колледжа, опубликовал результаты исследования, показывающие «удивительный уровень поддержки со стороны депутатов и общественности того, чтобы Лорды проголосовали против правительственных предложений»:
Несмотря на невыборную основу Лордов, эти результаты ясно показывают, что она пользуется поддержкой депутатов и широкой общественности, чтобы блокировать политику, которая воспринимается как непопулярная. Далекая от столкновения с Палатой общин, она может даже нанести поражение правительству с молчаливого одобрения Лейбористских депутатов. Хотя правительство может желать укротить полномочия Лордов, эти результаты показывают, что избиратели на самом деле вполне довольны существующим положением вещей. [25]
24 марта 2005 года Закон о конституционной реформе 2005 года получил королевское одобрение. Он предусматривает замену Апелляционного комитета Палаты лордов Верховным судом . Он вступил в силу 1 октября 2009 года, когда новый суд начал работу. Большинство лордов-законодателей стали его первыми судьями, но сохранили свои пэрства. Для заседаний в суде последней инстанции Великобритании звание пэра больше не требуется.
В марте 2006 года реформа Палаты лордов снова обсуждалась. Этот новый интерес возник из дела Cash for Peerages вместе с недавними попытками лордов заблокировать, смягчить или добавить гарантии (согласно точке зрения) к недавним спорным законам, таким как Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001 , Hunting Act 2004 , Terrorism Act 2006 , Identity Cards Act 2006 и Racial and Religious Hatred Act 2006. После провала предыдущих публичных консультаций, чтобы одобрить предложения правительства по реформе, в апреле 2006 года баронесса Амос объявила, что правительство теперь будет «консультироваться в частном порядке» с другими основными политическими партиями по членству в Палате. [26]
В ходе перестановок в кабинете министров 5 мая 2006 года правительственная ответственность за эту тему была передана от лорда Фэклонера из Торотона ( министра по конституционным вопросам и лорда-канцлера ) лидеру Палаты общин Джеку Стро .
Джек Стро теперь столкнулся с огромным вызовом. Хотя это и выглядело как очень скромные реформы, устранение большинства наследственных пэров и перераспределение политического состава Палаты (лейбористы-пэры теперь образовали самую большую политическую партию) делали Палату все более уверенной в своей легитимности. Как это ни парадоксально, Палата лордов не только не стала более покорной, но и все больше была готова быть напористой в своих действиях и противостоять правительству. [27]
22 января 2007 года организация Power Inquiry [28] начала кампанию за более активное участие граждан и предоставила статистические данные, показывающие, что 68% общественности считают, что жюри из представителей широкой общественности должно решать «будущее Палаты лордов», 17% считают, что это должны делать избранные политики, а 9% — назначенные государственные служащие.
8 февраля 2007 года правительство опубликовало новый доклад [29] после обсуждений межпартийной рабочей группы, созванной Джеком Стро , лидером Палаты общин. Консенсусная позиция, принятая в докладе, призывала к созданию Палаты, состоящей из выборных членов и членов, назначаемых новой Комиссией по уставным назначениям. Новая комиссия будет выбирать беспартийных политических назначенцев; партийно-политические назначенцы будут выдвигаться лидерами партий в Палате общин и проверяться комиссией.
Любой избранный элемент будет избираться по региональной системе списков . Все выборы и назначения будут проводиться по пятилетнему циклу, при этом одна треть Палаты будет приниматься на каждом наборе на фиксированный пятнадцатилетний срок; этот срок не будет подлежать продлению, чтобы обеспечить независимость членов. Еще одна мера запретит бывшим членам реформированной Палаты баллотироваться на выборах в Палату общин до истечения минимального срока после истечения их срока в реформированной Палате — правительство предложило пять лет. Цель этой меры состояла в том, чтобы помешать начинающим политикам использовать реформированную Палату в качестве базы для начала парламентской карьеры. Правительство предложило, чтобы выборы и назначения проводились в тот же день, что и выборы членов Европейского парламента от Великобритании — которые также проводятся по фиксированному пятилетнему циклу.
В то время как в белой книге давались рекомендации для наполовину избираемой, наполовину назначаемой Палаты, она предлагала свободное голосование депутатов среди семи вариантов состава (см. ниже). Белая книга также рекомендовала, чтобы по крайней мере 20% членов были назначенцами, не принадлежащими к какой-либо партии: например, в соответствии с предложением белой книги о разделении 50 на 50 между избранными и назначенными членами, оставшиеся 30% назначенных членов будут партийными политическими; в соответствии с вариантом 80% на 20% избранных/назначенных не будет назначенцев, принадлежащих к какой-либо партии. Элемент в 20% не принадлежащих к какой-либо партии, включал бы сокращенное число епископов Церкви Англии , назначение которых не проходило бы через Комиссию по уставным назначениям. Общий размер Палаты был предложен в размере 540 членов — по 180 человек, представленных на каждом наборе.
Документ предусматривал постепенный переход, без принудительного выхода на пенсию пожизненных пэров до смерти, но с возможностью пакета выходных пособий, если они захотят это сделать. Оставшиеся наследственные пэры будут отстранены, но в белой книге оставлен открытым вопрос о том, будут ли они отстранены одним махом или будет разрешено постепенное отстранение путем «естественной убыли». Связь между пэрством и членством в Палате будет нарушена: пэрство все еще может быть потенциально присуждено как честь , но не будет подразумевать и не следовать автоматически из места в Палате. Вопрос о возможном новом названии для реформированной Палаты остался открытым.
В Белой книге также предлагалось избегать риска отклонения всех вариантов, как это произошло в дебатах 2003 года, используя альтернативную систему голосования (также известную как голосование с мгновенным повторным голосованием). [30] Использование альтернативного голосования для законодательных предложений стало бы новым прецедентом для парламента Великобритании. Сопротивление членов Палаты общин со всех сторон заставило лидера Палаты общин Джека Стро снять это предложение 19 февраля. Таким образом, свободное голосование проводилось в соответствии с традиционными парламентскими процедурами.
В марте 2007 года Палаты общин и лордов обсудили предложения, изложенные в Белой книге 2007 года, и проголосовали по серии предложений, аналогичной тем, по которым голосовали в 2003 году. Неожиданно Палата общин проголосовала подавляющим большинством за полностью избираемую Верхнюю палату. [31] Неделю спустя Палата лордов ответила, проголосовав подавляющим большинством за полностью назначаемую Палату. [32]
После голосования в Палате общин политические комментаторы предположили, что некоторые депутаты, поддерживающие полностью назначенную Палату, тактически проголосовали за полностью избранную Палату как вариант, который, вероятно, будет наименее приемлем для Палаты лордов. [33] Это поставило под сомнение значимость большего большинства, достигнутого для 100% избранных, чем того, которое было достигнуто для 80% избранных. Однако изучение имен депутатов, голосующих в каждом отделении Палаты общин, показывает, что из 305, проголосовавших за вариант 80% избранных, 211 продолжили голосовать за вариант 100% избранных. Учитывая, что это голосование состоялось после голосования по 80% — результат которого был уже известен, когда проводилось голосование по 100% — это показывает явное предпочтение в Палате общин полностью избранной Верхней палате по сравнению с единственным другим принятым вариантом, поскольку любой депутат, который поддерживал 80% вместо 100%, проголосовал бы против последнего предложения, уже обеспечив себе желаемый результат (76 депутатов — включая Джека Стро, его тень Терезу Мэй и лидера оппозиции Дэвида Кэмерона — сделали именно это). Если бы все голоса были проведены в обратном порядке, эти 211 проголосовали бы против предложения о 80%, которое, следовательно, отпало бы. [ необходима цитата ]
Было сильное мнение о голосовании. Лорд Макналли, лидер либеральных демократов в палате лордов, сказал, что решение палаты лордов
бросает вызов общественному мнению и обязательствам, взятым на себя всеми тремя основными партиями на последних всеобщих выборах. ... Вето на конституционную реформу Палатой лордов неприемлемо. Теперь Палата общин должна утвердить свое главенство. 100-летняя приверженность либеральных демократов выборной Палате лордов остается неизменной. [32]
До начала дебатов лорд Липси, бывший экономический редактор Sunday Times, оценил стоимость планов в Белой книге в 1,092 млрд фунтов стерлингов за 15-летний срок. [34] Правительство отклонило это как «прикидочные расчеты» [35], и Джек Стро сообщил Палате общин, что
Могу ли я сказать, что оценка лорда Липси — это абсолютная чепуха и бессмыслица? Не может быть, чтобы частично избранное другое место стоило 1 млрд фунтов стерлингов, когда общая стоимость этого места, согласно самому экстравагантному анализу, составляет 300 млн фунтов стерлингов. [36]
(«Другое место» — жаргонное выражение Палаты общин, обозначающее Палату лордов.) В ответ лорд Липси обвинил Джека Стро во введении Палаты общин в заблуждение:
Он сказал, что эта цифра составляет 300 миллионов фунтов стерлингов; на самом деле, за последний год она составляет 468,8 миллионов фунтов стерлингов. Для этого см. Письменный ответ благородного лорда, лорда Маккензи из Лутона, ... это всего лишь незначительная ошибка. Основная ошибка в том, что он сравнил мои затраты за полный 15-летний период с годовыми затратами Палаты общин. [37]
15 марта лорд Стил опубликовал законопроект, одобренный большим собранием пэров и депутатов всех партий, которые работали над этими предложениями в течение некоторого времени, с предложениями по четырем реформам: [38]
19 июля 2007 года Джек Стро заявил, что полномочия палаты, метод выборов, финансовые пакеты и количество членов будут снова обсуждаться межпартийной рабочей группой. Ответ оппозиции состоял в том, чтобы предположить, что «реальное послание в вашем сегодняшнем заявлении [заключается] в том, что реформа Палаты лордов заморожена до следующих выборов». [39]
14 мая 2008 года Гордон Браун объявил, что правительство намерено опубликовать новую белую книгу о реформе лордов. [40] Она была выпущена министром юстиции Джеком Стро в июле 2008 года, содержащую предложения по созданию полностью выборной второй палаты. [41] Предложения не были приняты в качестве законодательства. Хотя в 2009 году было указано на обновленную белую книгу, она не была опубликована до всеобщих выборов 2010 года. [42] В манифесте Лейбористской партии на этих выборах предлагалось провести референдум по выборной Палате лордов к октябрю 2011 года. [43]
Соглашение о коалиции консерваторов и либеральных демократов , достигнутое после всеобщих выборов 2010 года, четко обозначило положение о полностью или в основном избираемой второй палате, избираемой по системе пропорционального представительства. Эти предложения вызвали дебаты 29 июня 2010 года. [44] В качестве временной меры было решено, что назначение новых пэров будет отражать доли голосов, полученные политическими партиями на последних всеобщих выборах. [45]
Подробные предложения по реформе Палаты лордов, включая проект законопроекта о реформе Палаты лордов, были опубликованы 17 мая 2011 года. [5] Они включают в себя гибридную палату из 300 членов, из которых 80% избираются. Еще 20% будут назначаться, а для некоторых епископов Церкви Англии будет включено резервное место . Согласно предложениям, члены также будут служить одиночные невозобновляемые сроки в 15 лет. Бывшим депутатам будет разрешено баллотироваться на выборах в Верхнюю палату, но членам Верхней палаты не будет немедленно разрешено становиться депутатами.
Многие детали этого предложения были включены в законопроект о реформе Палаты лордов 2012 года, представленный Палате общин в июне 2012 года.
Предложения были рассмотрены Объединенным комитетом по реформе Палаты лордов, в состав которого вошли как члены парламента, так и пэры.
Объединенный комитет по реформе Палаты лордов опубликовал свой окончательный отчет 23 апреля 2012 года [46] и внес следующие предложения:
Законопроект, представленный Ником Клеггом, был рассмотрен в первом чтении 27 июня 2012 года. 9 июля 2012 года законопроект начал обсуждаться. Правительство также пыталось внести предложение по программе, которое ограничило бы количество времени, доступного для обсуждения законопроекта. Лейбористская партия призвала к более тщательному изучению законопроекта и заявила, что будет голосовать против предложения по программе вместе с несколькими депутатами-консерваторами. [50] 10 июля 2012 года стало ясно, что правительство проиграет голосование по предложению по программе, и оно было отозвано. На голосовании тем вечером по вопросу о том, следует ли проводить второе чтение законопроекта, 91 депутат-консерватор проголосовал против трехстрочного кнута , [51] а еще 19 воздержались. 6 августа 2012 года заместитель премьер-министра Ник Клегг объявил, что правительство отказывается от законопроекта из-за оппозиции со стороны депутатов-консерваторов, заявив, что консерваторы «нарушили коалиционный контракт». [52] Однако Дэвид Кэмерон оспорил эту точку зрения, заявив, что соглашение не содержало конкретных обещаний провести реформу Палаты лордов. [53]
Закон о реформе Палаты лордов 2014 года позволил членам уйти в отставку из Палаты; ранее для этого не было механизма. Он также допускал (неретроспективное) исключение любого пэра, осужденного за уголовное преступление и приговоренного к тюремному заключению сроком на один год или более.
Закон о духовных лордах (женщинах) 2015 года регулирует процедуру вступления женщин-епископов в Палату лордов в качестве духовных лордов. Он предусматривает, что всякий раз, когда вакансия среди духовных лордов возникает в течение десятилетия после принятия закона, эта вакансия должна быть заполнена женщиной-епископом, если таковые имеются. Это последовало за Мерой о епископах и священниках (посвящение и рукоположение женщин) 2014 года, в соответствии с которой Церковь Англии впервые признала женщин-епископов.
Закон о Палате лордов (исключение и отстранение) 2015 года уполномочил Палату исключать или отстранять членов.
В январе 2017 года лорд Фаулер ( лорд-спикер ) начал расследование своего нового комитета по размеру Палаты представителей. [54] Комитет под председательством лорда Бернса отчитался 31 октября 2017 года, в основном рекомендовав сократить число членов до 600. С этой целью в отчете рекомендовалось: назначать членов на 15-летний срок; не менее 20% должны быть независимыми / членами парламента , и ни одна партия не должна иметь большинства; партийные назначения должны быть привязаны к результатам всеобщих выборов; программа увольнений «два уходят, один приходит» для сокращения численности членов в сторону целевого размера. [55]
Во время и после всеобщих выборов в Соединенном Королевстве в 2024 году Лейбористская партия подробно описала планы по продлению истекающего Закона о духовном статусе лордов (женщин) 2015 года , исключению наследственных пэров из Палаты лордов и введению обязательного выхода на пенсию для лордов в возрасте 80 лет. [56] [57] [58]
30 июля 2024 года баронесса Смит из Базилдона , лидер Палаты лордов , внесла законопроект о продлении Закона о духовных (женщинах) лордах 2015 года на 5 лет до 18 мая 2030 года. [59] 5 сентября 2024 года правительство Кейра Стармера внесло в Палату общин законопроект о Палате лордов (наследственных пэрах), предусматривающий отстранение от должности всех наследственных пэров, включая графа-маршала и лорда-камергера . [60] [61] [62]
Напротив, консервативный лорд Нортон из Лаута в сентябре 2024 года представил частный законопроект о реформировании процесса назначения пэров путем создания консультативной комиссии. [63]
Различные вопросы были заданы компаниями, занимающимися опросами общественного мнения, о реформе Палаты лордов. Следующая таблица включает выборку опросов широкой общественности, обобщенных по тому, поддерживают ли респонденты упразднение Палаты лордов, частично или полностью избираемую вторую палату или Палату лордов, остающуюся в качестве назначаемой палаты.
В период с 2007 по 2012 год было проведено несколько других опросов общественного мнения по реформе Палаты лордов. [64]
Существует несколько критических замечаний в адрес Палаты лордов, в том числе:
Эта критика заставила некоторых усомниться в том, нужна ли вообще вторая палата и полезна ли по-прежнему двухпалатная система в британской политике. [69]
«Главное для будущей Палаты лордов — ее состав. Чтобы Лорды действовали легитимно как эффективная и сбалансированная вторая палата, она должна иметь правильную форму, чтобы предоставлять спектр ролей и функций, которые ей нужны». [70] С 1101 подачей на первую консультацию, несколькими сотнями на вторую и множеством статей в газетах и различных дискуссий, было много различных взглядов на реформу Палаты лордов. Можно дать лишь общее описание множества различных предложений, и то только тех, где предложения были упомянуты рядом респондентов.
Предложения перечислены в алфавитном порядке.
Многие законодательные органы, такие как парламенты Норвегии, Швеции, Португалии, Дании, Израиля и Новой Зеландии (а в Великобритании — Шотландский парламент , Сенат и Ассамблея Северной Ирландии ) являются однопалатными и, таким образом, не имеют верхней палаты. Вместо этого контроль осуществляется парламентскими комитетами. Меньшинство депутатов проголосовало за полную отмену верхней палаты в 2003 году, и это было политикой Лейбористской партии до конца 1980-х годов. Одним из самых известных депутатов, выступавших за отмену Палаты лордов, был Тони Бенн . [71] В январе 2020 года во время выборов руководства Лейбористской партии 2020 года кандидат Ребекка Лонг-Бейли объявила о своей поддержке упразднения Палаты лордов. [72] Шотландская национальная партия (ШНП) выступает за отмену и, как таковая, не имеет членов Палаты лордов. [73] В ноябре 2022 года сэр Кейр Стармер заявил, что в случае избрания Лейбористская партия упразднит Палату лордов и заменит ее «Ассамблеей наций и регионов», состоящей из 200 избранных членов. [74] [75] В феврале 2024 года в Financial Times сообщалось, что лейбористы решили отложить планы по упразднению Палаты лордов до окончания ее первого срока, вместо этого осуществив «только ограниченные реформы в Палате лордов, чтобы сосредоточиться на экономических приоритетах», например, объявленную в апреле 2024 года, которая «быстро упразднит всех наследственных пэров» в течение первого срока. [76] [77]
В ходе консультаций было высказано значительное количество предложений о Верхней палате, избираемой путем распределения (случайного отбора). Предложения варьировались от палаты, избираемой совершенно случайно из всего электората, до тех, где распределение применялось к меньшим группам, таким как добровольцы или те, кто был выбран иным образом. Большинство предложений касалось распределения руководящих присяжных в демократии Древней Греции , где отбор по жребию считался более демократичным, чем выборы:
Я имею в виду, например, что распределение должностей по жребию считается демократическим, а избрание — олигархическим.
— Аристотель, Политика
Исследования показали, что парламенты, в состав которых входят случайно выбранные члены, скорее всего, будут более эффективными и принесут большую пользу обществу. [78] [79]
Однако в настоящее время в Великобритании эта форма отбора в основном ограничивается распределением присяжных . Оппозиция основана либо на практической необходимости в некоторой экспертизе среди членов верхней палаты, либо на убеждении, что «демократия означает выборную вторую палату». [80]
Причина, по которой Великобритания, как почти единственная страна (за исключением Канады ), сохранила в 1997 году назначаемую вторую палату, заключалась в том, что ее эффективность была общепризнанной. [ необходима ссылка ] [ сомнительно – обсудить ] В частности, в большинстве избирательных систем было бы невозможно обеспечить большое количество членов парламента, состоящих из нескольких членов.
Огромная сила Палаты лордов в том, что она состоит не просто из опытных отставных членов парламента, а из целого ряда людей со специальными знаниями и опытом из мира коммерции, медицины, сферы услуг, государственной службы, академических кругов, профсоюзов — список бесконечен — и никто из них, скорее всего, не будет участвовать в выборах. ( Лорд Стил , бывший лидер Альянса, в 2007 году) [81]
Сторонники полностью назначаемой Палаты представителей отвергают идею составной, частично избираемой и назначаемой партиями Палаты представителей:
Я не могу представить себе ничего более разрушительного для нынешней гармоничной атмосферы в палате лордов. Избранные члены были бы справедливо возмущены, если бы голоса назначенных членов решали какой-либо вопрос, стоящий перед палатой. [81]
Основные вопросы: [70]
Наиболее часто предлагаемое предложение о реформе среди политиков — это сочетание избираемой и назначаемой Палаты, и это было первоначальное предложение, рекомендованное в отчете Уэйкхэма . Сторонники предполагают, что такое сочетание позволит назначенному элементу сохранить навыки и опыт нынешней Палаты, а выборы сделают ее демократической без проблем с полным избранием, что позволит Верхней Палате оспорить главенство Палаты общин. Противники говорят, что эти два типа членов неизбежно будут конфликтовать, голосование за часть Палаты будет иметь небольшую поддержку среди и без того скептически настроенного электората, а отсутствие синергии сделает ее хуже, чем полностью избираемая или полностью назначаемая Палата. Были выдвинуты различные предложения о точном проценте избранных и назначенных:
Согласно этому предложению, жюри назначало бы некоторых или всех членов палаты, сохраняя таким образом навыки и опыт нынешней Палаты, а также делая ее выбор более демократичным; [83] считается, что жюри придает демократическую легитимность назначениям без проблем с мандатом Палаты через выборы, что могло бы привести к потенциальному конфликту с Палатой общин. Это был «низовой вариант» меньшинства [83], не встречавшийся до второй консультации, где он был поддержан примерно 10% представлений.
Во многих странах Верхняя палата избирается напрямую, но они пытаются сделать свои избирательные системы для второй палаты максимально отличными от первой палаты, проводя выборы в другой цикл или избирая только часть членов в каждом случае. [70] Такие политики, как Тони Бенн, утверждали, что выборы необходимы для демократии, заявляя: «Демократия означает выборную вторую палату», однако Тони Бенн позже выступал за упразднение Палаты лордов. [80] [71]
Согласно отчету правительства, преимущества выборной верхней палаты заключаются в следующем: [70]
Основные недостатки:
Многие представители общественности отвергали идею о том, что выборная Верхняя палата будет демократичной, основывая свое утверждение на модели афинской демократии , которая не избирала ни Верхнюю палату, ни собрание. (Афинская Верхняя палата была судом, состоящим из всех граждан, и любой гражданин мог присутствовать на собрании.)
Основное различие между предложениями по выборной верхней палате заключается в форме выборов:
Некоторые [85] предложили , чтобы наследственное пэрство было восстановлено в Палате лордов. Парламентские акты 1911 и 1949 годов особенно цитируются сторонниками этой идеи, поскольку Палата лордов больше не имеет права вето, а только право отсрочки, что делает утверждение о демократической подотчетности, требуемой для законодателей, излишним, по их мнению, поскольку у Лордов нет полномочий навязывать свою волю Палате общин. [86]
Многие наследственные члены Палаты лордов голосовали за законодательство по убеждениям, поскольку их шансы занять высокую должность были крайне маловероятны, поэтому их не заставляли голосовать по партийной линии под угрозой лишения министерского продвижения. [87] Высокая доля наследственных пэров, заседавших в качестве внештатных членов Палаты общин, по сравнению с числом независимых членов Палаты общин также приводится в качестве подтверждения этого факта и того, что наследственные пэры, как правило, имеют более долгосрочную перспективу в законодательных вопросах, в отличие от членов парламента, которые статистически более склонны голосовать за популистскую политику в избирательных целях. [88]
Однако наследственное право, передаваемое из поколения в поколение, утверждалось как способствующее разделению общества между высшими и низшими классами. Более того, на практике наследственные пэры имели естественную предвзятость по определенным вопросам, таким как социально консервативные взгляды и нежелание поддерживать либеральное и социалистическое законодательство. [ необходима цитата ] (В событиях, которые привели к первоначальному законодательству , чтобы ограничить их власть, Палата лордов выступала против Народного бюджета , который не служил их интересам, поскольку он был создан, чтобы помочь среднему и низшему классам, в то время как налогообложение землевладельцев и «праздных богачей», обещая перераспределение богатства . [89] )
Около 30% вторых палат за рубежом избираются косвенными методами, включая верхние палаты Франции, Республики Ирландия , Нидерландов , Южной Африки и Соединенных Штатов до 1913 года . Коллегия выборщиков часто состоит из членов местных органов власти или региональных ассамблей и может включать членов первичной палаты. Существуют различные предложения:
В 2012 году лорд Стил, член парламента от либерал-демократической партии, предложил решение [90], позволяющее избежать четырех выявленных ловушек реформы, а именно:
Предложение лорда Стила предполагало создание верхней палаты, «Сената», состоящей из 450 членов, именуемых «сенаторами». Сразу после 5-летних всеобщих выборов на 15 лет будут избираться 150 сенаторов. Голосование не будет проводиться всеобщим голосованием: этот электорат будет состоять из недавно избранных депутатов, членов Европарламента и членов трех автономных законодательных органов: Национальной ассамблеи Уэльса , Шотландского парламента и Ассамблеи Северной Ирландии .
Лорд Стил предположил, что это будет «просто, недорого и, вероятно, приведет к созданию менее лондоноцентричной палаты, чем в настоящее время», добавив, что «такая фундаментальная, демократически реформированная верхняя палата сохранит существующую роль пересмотра, будет работать неполный рабочий день и не будет оплачиваться, хотя и потребует более жестких правил декларирования интересов, чем в настоящее время». Сенат сохранит существующие полномочия и соглашения. Из этого следует, что после каждых всеобщих выборов новая когорта из 150 сенаторов будет иметь партийный состав, аналогичный Палате общин, в то время как остальные 300 сенаторов продолжат занимать свои должности, не подвергаясь влиянию современных избирательных колебаний.
Стил предложил номенклатуру «Сенат», «чтобы так называемые лорды были избавлены от смущения, связанного с титулом». Приведут ли его идеи к изменению названия Палаты общин, еще предстоит выяснить, поскольку, по-видимому, любое принятие предложений Стила по Сенату может впоследствии позволить аристократии баллотироваться в парламент. Кроме того, необходимо будет принять переходные меры, чтобы решить, какие из нынешних членов Палаты лордов останутся в ней на пять или десять лет соответственно в качестве «заседающих 300».
В общих чертах предложений Стила не упоминались конкретно духовные лорды , но, как и наследственные пэры, епископы, по-видимому, больше не будут иметь зарезервированных мест в Сенате.
Система, предложенная музыкантом и активистом Билли Брэггом (и одобренная The Economist ), при которой доля голосов каждой партии на каждых всеобщих выборах суммируется, и каждой партии пропорционально выделяется определенное количество мест с использованием системы закрытых списков . [91] Каждый избиратель будет иметь один голос, который определит как его местного депутата, так и состав верхней палаты.
Преимущества этой системы, как утверждается, заключаются в следующем: будет финансироваться только одна избирательная кампания, она не тратит голоса впустую, поскольку голоса за партии меньшинства будут учитываться в верхней палате, и поэтому она должна улучшить явку избирателей, и поскольку верхняя палата не имеет прямого голосования, у нее нет отдельного мандата, и поэтому Палата общин останется верховной. Критики [ кто? ], однако, рассматривают один голос как выбор между голосованием за депутата или голосованием за верхнюю палату; если большое количество решит проголосовать за верхнюю палату вместо своего депутата, это подорвет мандат Палаты общин и создаст запутанные выборы (например, депутаты могут быть отстранены от должности из-за плохих результатов своей партии в верхней палате и наоборот).
Да, мы, безусловно, готовы согласиться с предложением, которое позволит нам полностью убрать наследственных пэров в два этапа. Мы полностью готовы согласиться с тем, что на первом этапе один из 10 наследственных пэров останется, а на втором этапе они уйдут совсем.
Я решил назначить следующих людей по рекомендации отборочной комиссии независимым председателем и членами Временной комиссии по назначениям в Палату лордов.
В Белой книге 1999 г. мы предположили, что совместный комитет обеих палат будет подходящим средством для рассмотрения парламентских аспектов предложений по реформе. Это по-прежнему наша точка зрения.