Европейский союз принимает законодательство посредством различных законодательных процедур . Процедура, используемая для конкретного законодательного предложения, зависит от рассматриваемой области политики. Большинство законодательных актов должны быть предложены Европейской комиссией и одобрены Советом Европейского союза и Европейским парламентом , чтобы стать законом.
За прошедшие годы полномочия Европейского парламента в законодательном процессе значительно расширились: от права давать необязательное заключение или полного исключения из законодательного процесса до равноправного участия с Советом в законодательном процессе.
Право вносить поправки в Договоры Европейского Союза , иногда называемые основным законом Союза или даже его фактической конституцией, зарезервировано за государствами-членами и должно быть ратифицировано ими в соответствии с их соответствующими конституционными требованиями. Исключением из этого являются так называемые пропускные пункты , в которых законодательная процедура, используемая для определенной области политики, может быть изменена без формального внесения поправок в договоры.
С декабря 2009 года, после вступления в силу Лиссабонского договора , основными участниками законодательного процесса стали три института ЕС : Европейский парламент, Совет Европейского союза и Европейская комиссия, а национальные парламенты ЕС играют дополнительную роль. [1] Законодательные и бюджетные функции союза совместно осуществляются Парламентом и Советом, [2] которые в протоколе к договорам ЕС именуются законодателем Союза . [3]
Точная природа этой организации широко обсуждалась в академической литературе, при этом некоторые классифицировали Европейский Союз как двухпалатный или трехпалатный [ 4] [5] [6] [7], хотя сам Европейский Союз не принял такую классификацию, и наблюдатели обычно считают ее своеобразной , учитывая уникальную динамику между законодательными органами, не встречающуюся в традиционной трехпалатной системе. [8]
Комиссия фактически обладает монополией на внесение законопроектов в законодательный процесс, [9] что дает Комиссии значительное влияние как устанавливающему повестку дня для ЕС в целом. [10] И хотя Комиссия часто вносит законопроекты по поручению Совета или по предложению Парламента, то, какую форму примут любые внесенные законодательные предложения, остается на усмотрение Комиссии. [ необходима ссылка ]
В соответствии с обычной законодательной процедурой (см. ниже) отрицательное мнение Комиссии также заставляет Совет голосовать единогласно, а не большинством голосов [11], за исключением случаев, когда был создан согласительный комитет . [12] Существуют также ограниченные случаи, когда Комиссия может принять законодательство без одобрения других органов (см. ниже). [13] [14]
705 членов Европейского парламента избираются напрямую каждые пять лет всеобщим голосованием . Он организован как обычный многопартийный парламент, проводя большую часть своей работы в своих комитетах и заседая в политических группах , а не в национальных делегациях. Однако его политические группы очень слабы из-за своего статуса как широких идеологических групп существующих национальных партий. [ необходима цитата ]
Полномочия парламента значительно возросли с 1950-х годов, поскольку новые законодательные процедуры предоставили больше равенства между парламентом и советом. Также стало обязательным, чтобы состав Европейской комиссии подлежал голосованию по утверждению в целом парламентом. Однако выбор кандидатов остается в юрисдикции Совета Европейского союза, а Европейская комиссия сохраняет исключительное право законодательной инициативы. Принимая во внимание, что Комиссия (а также Совет) являются антагонистами парламента в системе разделения властей, это считается дефицитом демократии. [15] [16]
Совет ЕС (также известный как «совет министров» и просто «совет») представляет национальные правительства государств-членов, и, следовательно, его состав по сути представляет собой число государств-членов (27), хотя голоса распределяются в соответствии с численностью населения каждого государства (см. процедуры ниже для пояснения). Таким образом, он не заседает в соответствии с политическими группами, и вместо того, чтобы проводить большую часть своей работы в комитетах, большая часть его работы выполняется его подготовительными органами ( рабочими группами и COREPER ).
Национальные парламенты государств-членов ЕС имеют «механизм раннего оповещения», посредством которого, если одна треть выдвигает возражение – «желтая карточка» – на основании того, что принцип субсидиарности был нарушен, то предложение должно быть пересмотрено. Если большинство делает это – «оранжевая карточка» – то Совет или Парламент могут немедленно проголосовать против него. Если логистические проблемы реализации этого на практике будут преодолены, то полномочия национальных парламентов могут быть осуждены как дополнительный законодательный орган, без общих дебатов или физического расположения: названный EU Observer «виртуальной третьей палатой». [17]
Обычная законодательная процедура [18] является основной законодательной процедурой, посредством которой принимаются директивы и постановления. Ранее она была известна как процедура совместного принятия решений , и иногда упоминается как « метод сообщества » в отличие от « межправительственных методов », которые могут по-разному относиться к процедуре консультаций или к открытому методу координации . [19] [20]
Статья 294 TFEU [21] описывает обычную законодательную процедуру следующим образом. Комиссия представляет законодательное предложение Парламенту и Совету. В первом чтении Парламент принимает свою позицию. Если Совет одобряет формулировку Парламента, то акт принимается. Если нет, он принимает свою собственную позицию и возвращает его Парламенту с пояснениями. Комиссия также информирует Парламент о своей позиции по этому вопросу. Во втором чтении акт принимается, если Парламент одобряет текст Совета или не принимает решения. Парламент может отклонить текст Совета, что приведет к провалу закона, или изменить его и вернуть Совету. Комиссия еще раз дает свое заключение. Если Комиссия отклонила поправки в своем заключении, Совет должен действовать единогласно, а не большинством голосов. [11]
Если в течение трех месяцев с момента получения парламентом нового текста Совет одобряет его, то он принимается. Если нет, председатель Совета с согласия председателя Парламента созывает Согласительный комитет, состоящий из Совета и равного числа членов Европарламента (с участием в качестве модератора Комиссии). Комитет составляет совместный текст на основе двух позиций. Если в течение шести недель он не может прийти к общему тексту, то акт не принят. Если это удается и комитет одобряет текст, то Совет и Парламент (действуя большинством) должны затем одобрить этот текст (третье чтение). Если кто-либо из них этого не делает, акт не принимается. [11]
Процедура была введена Маастрихтским договором как процедура совместного принятия решений [22] и изначально была предназначена для замены процедуры сотрудничества (см. ниже). Процедура совместного принятия решений была изменена Амстердамским договором [23] , и количество правовых баз, где применяется процедура, было значительно увеличено как последним договором, так и Ниццким договором . Она была переименована в обычную законодательную процедуру и распространена почти на все области, такие как сельское хозяйство , рыболовство , транспорт, структурные фонды, весь бюджет и бывший третий столп Лиссабонским договором . [ 18]
Трилог — это неформальный тип встреч, используемый в обычной законодательной процедуре ЕС. В нем участвуют представители Европейского парламента (ЕП), Совета ЕС и Европейской комиссии . Трилоги в равной степени являются трехсторонними встречами, хотя ЕС выступает в качестве посредника между ЕП и Советом. Целью переговоров в рамках трилога является достижение соглашения между тремя институтами для ускорения обычной законодательной процедуры. Выражение «формальный трилог» иногда используется для описания заседаний Согласительного комитета [24] , которые проходят между вторым и третьим чтением законодательного предложения. Однако термин «трилог» в основном относится к межведомственным неформальным переговорам [25] , которые могут проходить на любой стадии обычной законодательной процедуры, от первой стадии до стадии формальной согласительной процедуры. [26] Соглашения, достигнутые в ходе трилогов, по-прежнему должны быть одобрены посредством формальных процедур каждого из трех институтов. Трилоги были «формализованы» в 2007 году [27] в совместной декларации Европейского парламента, Совета и Европейской комиссии [28], но они не регулируются первичным законодательством.
Эволюция процесса европейской интеграции, а также эволюция роли ЕП как со-законодателя привели к увеличению числа встреч в формате трилога. [29] В течение законодательного срока 2009–2014 гг., когда вступил в силу Лиссабонский договор и процедура совместного принятия решений стала обычной законодательной процедурой, устанавливающей роль ЕП и Совета ЕС как со-законодателей, 85% законодательных актов были одобрены в первом чтении, 13% были одобрены во втором чтении, и только 2% были включены в процедуру примирения. Эта тенденция соответствует увеличению числа трилогов (более 1500 за тот же период) [30] и рассматривается как доказательство эффективности трилогов в ускорении законодательной процедуры. [25]
Основным инструментом, используемым в трилогах, является документ из четырех колонок, рабочий лист, разделенный на четыре раздела, каждый из которых содержит позиции трех институтов ЕС. Первый столбец посвящен позиции ЕС, второй — позиции ЕП, третий — позиции Совета. Четвертый и последний столбец оставлен для компромиссного текста, который должен появиться. Однако, хотя первые две позиции являются публичными, другие две часто имеют текстовые элементы, которые не были приняты, и содержание четвертого столбца остается недоступным для общественности. [29] Трилоги подвергались критике за отсутствие прозрачности и демократической легитимности. [31] Европейский омбудсмен , орган ЕС, ответственный за расследование жалоб на плохое администрирование институтами ЕС и другими органами, в 2015 году начал стратегическое расследование, чтобы установить необходимость реформы трилога, изложив предложения по большей прозрачности. [32]
Договоры предусматривают специальные законодательные процедуры, которые должны использоваться в чувствительных областях. Они предусматривают, что Совет принимает их в одиночку, только с участием другого. Известными процедурами являются процедуры консультаций и согласия, хотя для особых случаев используются и другие процедуры.
В рамках этой процедуры Совет, действуя единогласно или квалифицированным большинством в зависимости от соответствующей сферы политики, может принять законодательство на основе предложения Европейской комиссии после консультации с Европейским парламентом. Хотя Совет обязан консультироваться с Парламентом по законодательным предложениям, он не связан позицией Парламента. На практике Совет часто игнорирует все, что может предложить Парламент, и даже иногда достигает соглашения до получения мнения Парламента. Однако Европейский суд постановил, что Совет должен дождаться мнения Парламента, и Суд отменил законодательство, которое Совет принял до того, как Парламент дал свое мнение. [33]
До Единого европейского акта процедура консультаций была наиболее широко используемой законодательной процедурой в тогдашнем Европейском сообществе . Консультации по-прежнему используются для законодательства, касающегося изъятий на внутреннем рынке и права конкуренции. [34] Процедура также используется в отношении консультативных органов Союза, таких как Комитет регионов и Экономический и социальный комитет , которые должны консультироваться в рамках ряда областей в соответствии с договорами, затрагивающими их сферу компетенции. Такая процедура имеет место в дополнение к консультациям с Европейским парламентом или другим законодательным процедурам.
В процедуре согласия (ранее процедура согласия) Совет может принять законодательство на основе предложения Европейской комиссии после получения согласия Парламента. Таким образом, Парламент имеет законное право принять или отклонить любое предложение, но не существует правового механизма для предложения поправок. Однако Парламент предусмотрел согласительный комитет и процедуру предоставления промежуточных отчетов, в которых он может направить свои опасения Совету и пригрозить отозвать свое согласие, если его опасения не будут удовлетворены. [35] Это касается приема членов , методов выхода , дополнительных общих положений правовой основы и борьбы с дискриминацией. [34]
Внутренние правовые системы государств-членов в основном являются наследием различных исторических законодательных актов [36], каждый из которых должен быть адаптирован, чтобы играть существенную роль в обеспечении эффективной и единообразной реализации стандартов права Европейского Союза . Правительства государств-членов имеют договорное обязательство ЕС вносить поправки в свое существующее первичное и вторичное законодательство таким образом, чтобы это было разумно последовательно и понятно для отдельных лиц и предприятий, чтобы обеспечить последовательное и надежное соблюдение законодательства и директив ЕС во всех различных юрисдикциях каждого государства- члена Европейского Союза своевременно
В рамках этой процедуры Совет может принимать правовые акты, предложенные Комиссией, не запрашивая мнения Парламента. Процедура используется при установлении общего внешнего тарифа (статья 31 (бывшая статья 26)) и для переговоров по торговым соглашениям в рамках Общей торговой политики ЕС (статья 207(3)). Однако формально эти акты не являются законодательными актами.
В нескольких ограниченных областях Комиссия имеет полномочия принимать нормативные или технические законы без консультаций или получения согласия других органов. Комиссия может принимать правовые акты по собственной инициативе, касающиеся монополий и концессий, предоставляемых компаниям государствами-членами, а также права работников оставаться в государстве-члене после трудоустройства там (статья 45(3)(d) ДФЕС). С использованием этой процедуры были приняты две директивы: одна о прозрачности между государствами-членами и компаниями [13] и другая о конкуренции в секторе телекоммуникаций [14] . Формально эти акты не являются законодательными актами.
Лиссабонский договор 2009 года создал два различных способа дальнейшего внесения поправок в договоры Европейского союза: обычную процедуру пересмотра, которая в целом похожа на предыдущий процесс пересмотра, поскольку она включает в себя созыв межправительственной конференции, и упрощенную процедуру пересмотра, в соответствии с которой Часть третья Договора о функционировании Европейского союза, которая касается внутренней политики и деятельности Союза, может быть изменена единогласным решением Европейского совета при условии сохранения сферы компетенции ЕС и ратификации всеми государствами-членами в обычном порядке.
Договор также предусматривает положение о пропуске , которое позволяет Европейскому совету единогласно принять решение о замене единогласного голосования в Совете министров голосованием квалифицированного большинства в определенных областях с предварительного согласия Европейского парламента и перейти от специальной законодательной процедуры к обычной законодательной процедуре.
Пункт Passerelle позволяет изменять процедуры голосования без внесения поправок в договоры ЕС. Согласно этому пункту Европейский совет может, получив согласие Европейского парламента, единогласно проголосовать за:
Решение Европейского совета об использовании любого из этих положений может вступить в силу только в том случае, если в течение шести месяцев после уведомления всех национальных парламентов о решении никто не выскажет возражений.
Правовые акты, вытекающие из этих процедур, могут иметь ряд форм. Регламент — это закон, который имеет прямое действие; например, регламент о плате за роуминг , который немедленно устанавливает ценовые ограничения на звонки по мобильному телефону, сделанные в другом государстве ЕС. Директива должна быть транспонирована, в определенных пределах, в национальное законодательство; например, Директива о продолжительности действия авторских прав , которая была транспонирована в Греции как Закон № 2557/1997 и в Ирландии как Регламент Европейских сообществ (срок защиты авторских прав) 1995 года . Решение имеет прямое действие, но касается только конкретного лица или организации, а также существуют различные другие необязательные инструменты.
{{cite web}}: CS1 maint: archived copy as title (link)