Флибустьер — это тактика, используемая в Сенате США для задержки или блокирования голосования по какой-либо мере, предотвращая завершение дебатов по ней. [1] : 2 Правила Сената налагают мало ограничений на дебаты; как правило, если ни один другой сенатор не выступает, сенатор, добивающийся признания, имеет право выступать столько, сколько пожелает. [2] : 716 Только после завершения дебатов (естественным путем или путем закрытия ) мера может быть поставлена на голосование.
Правило XXII Постоянного регламента Сената США позволяет Сенату проголосовать за ограничение дебатов, объявив о закрытии рассматриваемого вопроса. Однако в большинстве случаев для этого требуется большинство в три пятых сенаторов, должным образом выбранных и приведенных к присяге (60 голосов, если имеется не более одной вакансии), [3] : 15–17, чтобы меньшинство сенаторов могло заблокировать меру. , даже если оно пользуется поддержкой простого большинства.
Даже после того, как было объявлено о закрытии, в большинстве случаев дебаты могут продолжаться еще 30 часов, и большинство крупных законопроектов подлежат двум или трем обструкторам, прежде чем Сенат сможет проголосовать за их принятие. [4] Таким образом, даже законопроекты, поддержанные 60 или более сенаторами (а также номинации), могут быть отложены флибустьером. Флибустьер также может быть проведен с использованием других замедляющих мер, таких как предложение замедляющих поправок или внесение замедляющих движений.
На протяжении всей истории Сената сенаторы часто предпринимали попытки ограничить использование сенатского флибустьера. Примечательно, что в 2013 и 2017 годах Сенат использовал ядерный вариант , чтобы создать ряд прецедентов, которые снизили порог для прекращения выдвижения кандидатур до простого большинства. [5] : 3 С тех пор кандидатуры могут утверждаться без поддержки 60 сенаторов, хотя они все равно могут быть задержаны флибустьером. Более того, был принят ряд нормотворческих законов, ограничивающих масштабы пиратства путем введения автоматического ограничения времени на обсуждение в Сенате определенных вопросов. [4] К ним относятся Закон Конгресса о бюджете 1974 года (который положил начало процессу согласования бюджета ), Закон о пересмотре Конгрессом и Закон о самоуправлении округа Колумбия . Поскольку дебаты по таким мерам завершаются без объявления о закрытии, они не подпадают под порог в 60 голосов.
Лишь небольшое количество требований квалифицированного большинства было явно включено в первоначальную Конституцию Соединенных Штатов , включая осуждение по импичменту (две трети присутствующих сенаторов), [6] согласие на консультативную резолюцию и согласие на ратификацию договора (две трети присутствующих сенаторов). присутствующих сенаторов), [7] исключение члена Конгресса (две трети членов, голосующих в рассматриваемой палате), [8] преодоление президентского вето (две трети членов, голосующих в обеих палатах), [9] и предложение конституционные поправки (две трети голосов членов обеих палат), [10] Благодаря негативному текстовому смыслу Конституция также дает простому большинству право устанавливать процедурные правила. [2] : 1217
В «Федералисте» № 22 Александр Гамильтон описал требования квалифицированного большинства как одну из главных проблем предыдущих Статей Конфедерации и определил несколько зол, которые могут возникнуть в результате такого требования:
Первоначально правила Сената не предусматривали процедуру голосования Сената для прекращения дебатов по вопросу, чтобы его можно было проголосовать, [12] что открыло дверь флибустьерам. Действительно, на первом же заседании Сената произошел флибустьер. 22 сентября 1789 года сенатор Уильям Маклай записал в своем дневнике, что «виргинцы [...] намеревались оттянуть время, чтобы мы не смогли добиться принятия законопроекта». [13]
Хотя между 1789 и 1806 годами правила Сената предусматривали предложение по предыдущему вопросу , это предложение само по себе было спорным, поэтому его нельзя было использовать в качестве эффективного механизма закрытия. [14] [15] Скорее, он был использован Сенатом, чтобы отменить свое решение о рассмотрении меры (так же, как сегодняшнее предложение об отсрочке). Начиная с 1811 года Палата представителей создала ряд прецедентов, чтобы сделать предыдущий вопрос способом ограничения дебатов, [12] и на протяжении всего XIX века некоторые сенаторы безуспешно пытались ввести эту версию предыдущего вопроса в правила Сената. [16] : 12
В течение большей части периода до гражданской войны флибустьер редко использовался для блокирования мер, поскольку сенаторы севера хотели сохранить поддержку юга из-за опасений разъединения и отделения и шли на компромиссы по поводу рабства , чтобы избежать конфронтации с новыми штатами, допущенными в состав Союза. Парный союз для сохранения секционного баланса в Сенате, [17] особенно в Миссурийском компромиссе 1820 года.
Один из первых известных флибустьеров произошел в 1837 году, когда группа сенаторов -вигов устроила флибустьер, чтобы помешать союзникам президента -демократа Эндрю Джексона отменить резолюцию порицания против него. [18] [19] В 1841 году решающий момент наступил во время обструкции законопроекта об учреждении нового национального банка. После того, как сенатор-виг Генри Клей предложил изменить правила, чтобы ограничить дебаты, сенатор- демократ Уильям Р. Кинг пригрозил еще более длительным обструкцией, заявив, что Клэй «может подготовиться к зиме в своем пансионате». Другие сенаторы встали на сторону Кинга, и Клей отступил. [20]
В 1917 году, во время Первой мировой войны , по настоянию президента Вудро Вильсона [21] Сенат 76 голосами против 3 принял правило, позволяющее использовать закрытие для ограничения дебатов по определенной мере. [22] Это произошло после того, как группе из двенадцати антивоенных сенаторов удалось отменить законопроект, который позволил бы Вильсону вооружать торговые суда перед лицом неограниченной немецкой подводной войны . [23]
Согласно новому правилу, в любой момент, пока принятие меры находится на рассмотрении, сенатор может представить предложение о закрытии, подписанное 16 сенаторами. Через час после того, как Сенат соберется на второй календарный день сессии после внесения предложения о закрытии, рассмотрение дела, находившееся на рассмотрении, откладывается, и председательствующий задает Сенату вопрос: «Разве в этом смысл Сената? что дебаты должны быть завершены?» Если две трети присутствующих и голосующих сенаторов проголосуют за отмену, эта мера станет незавершенным делом, исключая все остальные дела; никакие отсрочки или поправки не допускаются; все поправки должны быть представлены до закрытия голосования; и каждый сенатор будет ограничен одним часом дебатов (что должно иметь отношение к закрытой мере). [16] : 186
Первое заключительное голосование состоялось в 1919 году и положило конец дебатам по Версальскому договору . Несмотря на то, что было предложено закрыть договор, договор затем был отклонен вопреки желанию первого сторонника правила закрытия, президента Вильсона. [24] В 1930-х годах сенатор от Луизианы Хьюи Лонг использовал длинные флибустьеры для продвижения своей популистской политики. Он декламировал Шекспира и зачитывал рецепты « закусок » во время одного из своих флибустьеров, продолжавшихся 15 часов дебатов. [21]
В 1946 году пять сенаторов-демократов, Джон Х. Овертон , Ричард Рассел-младший , Миллард Тайдингс , Клайд Р. Хоуи и Кеннет Маккеллар , провалили законопроект (S. 101) [25] , предложенный демократом Деннисом Чавесом , который должен был создать постоянный Комитет по справедливой практике трудоустройства (FEPC) для предотвращения дискриминации на рабочем месте . Флибустьер длился несколько недель, и сенатор Чавес был вынужден снять законопроект с рассмотрения после неудачного закрытия голосования, хотя большинство сенаторов поддержали законопроект.
В 1949 году, в ответ на обструкции по поводу поправок к «Журналу» и предложений перейти к рассмотрению законопроектов, в правило закрытия было внесено изменение, позволяющее подавать заявление о закрытии «любой меры, предложения или другого вопроса, находящегося на рассмотрении Сената или незаконченное дело". Однако Сенат одновременно усложнил процедуру закрытия, потребовав от двух третей сенаторов, должным образом выбранных и приведенных к присяге, проголосовать за предложение о закрытии. Более того, будущие предложения по изменению правил Сената сами по себе были специально освобождены от отмены. [16] : 191
В 1953 году сенатор Уэйн Морс установил рекорд, проведя флибустьерство в течение 22 часов и 26 минут, протестуя против нефтяного законодательства Tidelands . Тогдашний сенатор-демократ от Южной Каролины Стром Термонд побил этот рекорд в 1957 году, нарушив Закон о гражданских правах 1957 года в течение 24 часов и 18 минут, [26] в течение которых он читал законы разных штатов и полностью прочитал прощальную речь Джорджа Вашингтона: [27] хотя в конечном итоге законопроект был принят.
В 1959 году, ожидая новых законов о гражданских правах , Сенат под руководством лидера большинства Линдона Б. Джонсона восстановил порог закрытия до двух третей присутствующих и голосующих сенаторов . [28] Хотя правило 1949 года устранило запрет на внесение изменений в сами правила, резолюция не была успешно нарушена, и 5 января 1959 года резолюция была принята 72–22 голосами. Изменение 1959 года также устранило исключение 1949 года для поправок к правилам, что позволило снова использовать закрытие для будущих изменений. [16] : 199
Один из самых известных флибустьеров 1960-х годов произошел, когда южные сенаторы попытались заблокировать принятие Закона о гражданских правах 1964 года , устраивая флибустьеры в течение 75 часов подряд, включая 14-часовое 13-минутное выступление сенатора Роберта Берда Западная Виргиния . После 60 дней рассмотрения законопроекта 10 июня 1964 года его закрытие было объявлено 71 голосами против 29. Это было только второе успешное голосование за закрытие с 1927 года .
С 1917 по 1970 год Сенат проводил заключительное голосование почти раз в год (в среднем); за это время было проведено в общей сложности 49 голосований о закрытии. [30]
После серии обструкций в 1960-х годах по поводу законодательства о гражданских правах Сенат начал использовать двухколейную систему, введенную в 1972 году под руководством лидера большинства Майка Мэнсфилда и кнута большинства Роберта Берда . До того, как эта система была введена, флибустьер не давал Сенату перейти к любой другой законодательной деятельности. Отслеживание позволяет Сенату по единогласному согласию отменить нарушаемую меру и рассмотреть другие вопросы. Если ни один сенатор не возражает, Сенат может одновременно вынести на рассмотрение два или более законодательных акта или кандидатуры, назначив определенные периоды в течение дня, когда каждый из них будет рассматриваться. [31] [32] Заметным побочным эффектом этого изменения было то, что, поскольку деятельность Сената больше не прекращалась полностью, флибустьеры стали политически легче поддерживать меньшинству. [33] [34] [35] В результате число флибустьеров начало быстро расти, что в конечном итоге привело к современной эпохе, в которой существует эффективное требование сверхбольшинства для принятия законодательства, без практического требования, чтобы партия меньшинства действительно имела слово. или продлить дискуссию.
С тех пор принятие этой меры могло быть отложено просто из-за того, что сенатор приостановил ее ; в этом случае руководство, как правило, не будет пытаться продвигать эту меру, пока не будет принято решение о ее закрытии (обычно большинством в 60 голосов). [36] В частности, из уважения к сенаторам, которые отложили рассмотрение законопроекта или номинации, сенаторы обычно предполагают отсутствие кворума после окончания своих выступлений, что не позволяет председательствующему вынести на рассмотрение ожидающий рассмотрения вопрос. Сенат, хотя ни один сенатор не добивается признания. [37]
В 1975 году Сенат пересмотрел свое правило закрытия, так что три пятых сенаторов, должным образом избранных и приведенных к присяге, могли ограничивать дебаты (за исключением мер по внесению поправок в Постоянный регламент, по которым по-прежнему необходимо большинство в две трети присутствующих и голосующих, чтобы объявить о закрытии ). [38] [39] Благодаря возвращению к абсолютному числу всех сенаторов, а не к доле присутствующих и голосующих, это изменение также облегчило поддержку флибустьеров небольшому числу сенаторов от партии меньшинства, не требуя присутствие своих коллег из числа меньшинств. Это еще больше уменьшило возможности большинства, позволяющие решить проблему посредством расширенных дебатов.
В 1977 году, во время обструкции по поводу Закона о политике в области природного газа, Сенат создал ряд прецедентов по ограничению флибустьеров после того, как было объявлено о закрытии закона. Например, Сенат постановил, что в случае отмены какой-либо меры председательствующий должен взять на себя инициативу и объявить недействительные поправки недействительными. [2] : 286
Поначалу единственным влиянием закрытия на время, отведенное для дебатов, было ограничение каждого сенатора одним часом на дебаты. [16] : 186 В 1979 году Сенат установил 100-часовой лимит общего времени, отведенного для рассмотрения закрытой меры. [16] : 220 Тактика использования протокольных вопросов для отсрочки принятия закона, поскольку они не учитывались как часть ограниченного времени, отведенного для дебатов, стала неэффективной из-за этого изменения правила. [40] [41] В 1986 году этот срок был сокращен до 30 часов. [16] : 224
Как правило, предложения о продолжении разбирательства являются дискуссионными и могут быть заблокированы. Однако 5 марта 1980 года Сенат проголосовал 38–54 против поддержки решения председателя и, таким образом, создал прецедент, согласно которому необсуждаемое предложение перейти к исполнительной сессии для рассмотрения конкретной кандидатуры (или договора) является уместным. Таким образом, теперь можно выдвигать кандидатуры без угрозы обструкции по поводу продолжения работы. [42]
В 2005 году группа сенаторов -республиканцев во главе с лидером большинства Биллом Фристом предложила председателю постановить, что обструкция кандидатов в судьи является неконституционной, поскольку это несовместимо с полномочиями президента назначать судей по совету и с согласия простого большинство сенаторов. [43] [44] Сенатор Трент Лотт , бывший лидер республиканцев, использовал слово «ядерный» для описания плана, и поэтому он стал известен как « ядерный вариант ». Впоследствии этот термин стал обозначать общий процесс изменения правил путем создания прецедента, который противоречил простому тексту правил. [45] Однако группа из 14 сенаторов — семи демократов и семи республиканцев, получивших общее название « Банда 14 », — достигла соглашения о временном разрядке конфликта. [46] [47] [48]
С апреля по июнь 2010 года под контролем демократов Сенатский комитет по правилам и администрированию провел серию ежемесячных публичных слушаний по истории и использованию флибустьера в Сенате. [49]
6 октября 2011 года, в дальнейших попытках ограничить флибустьер после закрытия, Сенат проголосовал 48–51 против сохранения решения председателя, чтобы создать прецедент, согласно которому предложения о приостановке действия правил неуместны после того, как было объявлено о закрытии. . [50]
В ходе 113-го Конгресса были приняты два пакета процедурных изменений: один временный для этого Конгресса и один постоянный. [51] [52] Во-первых, во время 113-го Конгресса дебаты по некоторым предложениям о переходе к законопроектам будут ограничены четырьмя часами, и меньшинству будет гарантирована возможность предложить поправки. Время дебатов по кандидатурам окружных судей после закрытия было ограничено двумя часами, а время дебатов после закрытия по кандидатурам на руководящие должности, за исключением тех, которые находятся на уровне I Исполнительного расписания, было ограничено восемью часами. Постоянные изменения в Постоянном регламенте Сената предусматривали упрощенную процедуру закрытия двухпартийных предложений для рассмотрения и для сложных предложений для передачи на конференцию. Несмотря на эти скромные изменения, для преодоления флибустьера по-прежнему требовалось 60 голосов, а «тихий флибустьер» - при котором сенатор на практике может отложить принятие законопроекта, даже если он уйдет из зала, - остался неизменным. [53]
21 ноября 2013 года демократы в Сенате использовали ядерный вариант , проголосовав 48–52, чтобы отменить решение председателя и установить порог закрытия для всех номинаций, кроме выдвижений в Верховный суд США , простым большинством голосов. сенаторы присутствуют и голосуют. Все республиканцы и трое демократов проголосовали за сохранение решения председателя. [54] Заявленной мотивацией демократов было то, что они считали расширением пиратства со стороны республиканцев во время администрации Обамы, особенно в отношении номинаций в Апелляционный суд США по округу Колумбия , [55] [56] и из-за недовольства флибустьерами, выдвинутыми исполнительной властью в такие агентства, как Федеральное агентство жилищного финансирования . [55]
6 апреля 2017 года республиканцы в Сенате отменили единственное исключение из изменения 2013 года, сославшись на ядерный вариант расширения прецедента 2013 года, включив в него кандидатов в Верховный суд. Это было сделано для того, чтобы позволить простому большинству утвердить Нила Горсача в Верховном суде. 48–52 проголосовали против поддержки решения председателя по порядку ведения заседания, поднятого лидером большинства Митчем МакКоннеллом . [57] [58] 61 Сенаторы от обеих партий позже написали письмо руководству Сената, призывая их сохранить флибустьер для законодательства. [59] [60] [61]
В 2019 году Сенат 49 голосами против 51 проголосовал за отмену постановления председателя, чтобы создать прецедент, который позволит после закрытия дебатов по выдвижению кандидатур, за исключением тех, которые выдвигаются в Верховный суд США , в апелляционные суды США и на должности на уровне I исполнительного расписания — два часа. [5] : 3 Все республиканцы, за исключением сенаторов Сьюзен Коллинз и Майка Ли, проголосовали против сохранения решения председателя. [62]
Текущая процедура вызова закрытия выглядит следующим образом: [3] : 15–17.
После отмены решения Сенат автоматически приступает к рассмотрению меры, по которой было принято решение о закрытии (если это еще не было сделано в Сенате). Тогда применяются следующие ограничения:
В соответствии с пунктом 3 правила XXII, добавленным 24 января 2013 г., предложение о закрытии, подписанное 16 сенаторами (включая лидера большинства, лидера меньшинства, 7 других сенаторов большинства и 7 других сенаторов меньшинства), представленных по предложению о продолжении работы, созревает через час после Сенат собирается на следующий календарный день. В случае объявления о прекращении дела ходатайство о продолжении рассмотрения не подлежит обсуждению. [51]
В соответствии с пунктом 2 правила XXVIII, добавленным 24 января 2013 г., ходатайство о прекращении рассмотрения сложного ходатайства о выезде на конференцию созревает через два часа после его подачи. Если применяется закрытие, составное движение не подлежит обсуждению. [51]
Флибустьер современной эпохи – и вытекающее из него требование сверхбольшинства в 60 голосов – оказали значительное политическое и политическое влияние на все три ветви федерального правительства.
Поскольку флибустьер превратился из редкой практики, требующей удержания слова в течение длительного периода времени, в обычное требование квалифицированного большинства в 60 голосов, лидеры Сената все чаще использовали предложения о закрытии в качестве обычного инструмента для управления потоком дел, часто даже в отсутствие угрожаемый флибустьер. Таким образом, наличие или отсутствие попыток закрытия не обязательно является надежным индикатором наличия или отсутствия угрозы флибустьера. Поскольку флибустьерство не зависит от использования каких-либо конкретных правил, наличие флибустьера всегда является вопросом суждения. [64]
Правило сверхбольшинства сделало в последние десятилетия очень трудным, а зачастую и невозможным, принятие Конгрессом спорных законов. Число законопроектов, принятых Сенатом, резко сократилось: на 85-м Конгрессе более 25% всех законопроектов, внесенных в Сенат, в конечном итоге были приняты; к 2005 году это число упало до 12,5%; и к 2010 году только 2,8% внесенных законопроектов стали законами, что на 90% меньше, чем 50 лет назад. [65]
Во времена единого партийного контроля большинство пыталось (с разной степенью успеха) реализовать свои основные политические приоритеты посредством процесса согласования бюджета, в результате чего законодательство было ограничено узкими бюджетными правилами . Между тем, общественное одобрение Конгресса как института упало до самого низкого уровня за всю историю, при этом значительная часть общественности считает этот институт неэффективным. [66]
Смена большинства в обеих партиях – и их сторонниках – часто разочаровывалась, поскольку основные политические приоритеты, сформулированные в политических кампаниях, не могли получить одобрения после выборов. Несмотря на то, что Демократическая партия имела значительное большинство в 111-м Конгрессе, положение об «общественном выборе» из Закона о доступном медицинском обслуживании было удалено, поскольку один сенатор — Джо Либерман из Коннектикута — пригрозил обрушить законопроект, если он останется.
Президенты обеих партий все чаще заполняют политический вакуум, расширяя использование исполнительной власти, включая исполнительные указы в областях, которые традиционно решались посредством законодательства. Например, Барак Обама внес серьезные изменения в иммиграционную политику, выдав разрешения на работу некоторым работникам, не имеющим документов, [67], в то время как Дональд Трамп издал несколько важных указов после вступления в должность в 2017 году, а также отменил многие инициативы Обамы. [68] В результате политика в этих областях все больше определяется предпочтениями исполнительной власти и ее легче изменить после выборов, чем посредством более постоянной законодательной политики.
Количество дел в Верховном суде значительно сократилось, при этом различные комментаторы предполагают, что основной причиной является упадок основного законодательства. [69] Тем временем, все больше политических вопросов решаются в судебном порядке без каких-либо действий со стороны Конгресса – несмотря на существование потенциальной поддержки простого большинства в Сенате – по таким темам, как легализация однополых браков. [70]
Подразумеваемая угроза флибустьера – и вытекающее из этого требование 60 голосов в современную эпоху – оказали серьезное влияние на способность недавнего большинства воплотить свои высшие законодательные приоритеты в законе. Эффект требования о 60 голосах наиболее очевиден в периоды, когда президент и обе палаты Конгресса контролируются одной и той же политической партией.
На 103-м Конгрессе президент Билл Клинтон пользовался демократическим большинством в обеих палатах Конгресса. Однако план здравоохранения Клинтон 1993 года , сформулированный целевой группой во главе с первой леди Хиллари Клинтон , не смог быть принят, отчасти из-за обструкции и ограничений сверки бюджета. Еще в апреле 1993 года в служебной записке рабочей группе отмечалось: «Хотя это содержание явно противоречиво, в Капитолии, по-видимому, существует большое беспокойство по поводу того, понимаем ли мы взаимодействие между примирением и здоровьем, с процедурной точки зрения, а также с точки зрения времени и подсчета голосов. голосует за обе меры». [71]
В 2001 году президент Джордж Буш не смог получить достаточную поддержку демократов для своих предложений по снижению налогов. В результате каждое сокращение налогов Буша в 2001 и 2003 годах было одобрено путем сверки, которая требовала, чтобы срок действия снижения налогов истекал в течение 10-летнего бюджетного окна, чтобы избежать нарушения правила Берда в Сенате. Статус снижения налогов останется нерешенным до « фискального обрыва » в конце 2012 года, при этом часть сокращений станет постоянной в соответствии с Законом о помощи американским налогоплательщикам 2012 года .
На 111-м Конгрессе президент Барак Обама некоторое время пользовался эффективным демократическим большинством в 60 голосов (включая независимых кандидатов, объединяющихся с демократами) в Сенате. В течение этого периода времени Сенат принял Закон о защите пациентов и доступном медицинском обслуживании (ACA), широко известный как «Obamacare», 24 декабря 2009 года 60 голосами против 39 (после того, как он потребовал закрытия с таким же перевесом). Однако предложение Обамы о создании опции государственного медицинского страхования было исключено из законодательства о здравоохранении, поскольку оно не могло получить поддержку 60 голосами.
Демократы Палаты представителей не одобрили все аспекты законопроекта Сената, но после того, как контроль Сената с 60 голосами был окончательно потерян в феврале 2010 года из-за избрания Скотта Брауна на место покойного Теда Кеннеди , демократы Палаты представителей решили принять Сенат. законопроект нетронутым, и он стал законом. Несколько пожеланий Палаты представителей в законопроект Сената — те, которые достаточны для того, чтобы пройти проверку в соответствии с правилом Берда — были затем внесены в рамках согласования Закона о примирении в сфере здравоохранения и образования 2010 года , который был принят несколько дней спустя после голосования 56–43 в Сенате. Сенат.
Большинство в Сенате, составляющее около 60 голосов, которое демократы имели на протяжении 111-го Конгресса, также имело решающее значение для принятия других крупных инициатив Обамы, включая Закон о реинвестировании и восстановлении Америки 2009 года (принят 60–38, при этом три республиканца проголосовали «за»), [72] и Закон Додда-Фрэнка о реформе Уолл-стрит и защите потребителей (принят 60–39, при этом три республиканца проголосовали «за», а один демократ проголосовал «против»). [73] Однако принятый Палатой представителей американский Закон о чистой энергии и безопасности , который создал бы систему ограничения и торговли квотами и установил национальный стандарт возобновляемой электроэнергии для борьбы с изменением климата , так и не получил голосования в Сенате, при этом лидер большинства Гарри Рид говорит: «До 60 легко посчитать». [74]
В 2017 году президент Дональд Трамп и 115-й Конгресс реализовали стратегию использования законопроекта о согласовании для отмены Закона о доступном медицинском обслуживании, за которым в следующем финансовом году последовал еще один законопроект о согласовании для принятия налоговой реформы. Была реализована стратегия согласования бюджета, поскольку ожидалось, что почти все демократы будут выступать против этой политики, что делало угрозу флибустьера непреодолимой из-за требования 60 голосов.
Резолюция по бюджету на 2017 финансовый год, которая включала инструкции по сверке реформы здравоохранения, была одобрена Сенатом 51–48 голосами 12 января 2017 г. [75] и Палатой представителей 227–198 голосами на следующий день. [76] Позднее Палата представителей 4 мая 2017 года 217–213 голосами 217–213 голосов приняла Закон о здравоохранении в США 2017 года в качестве законопроекта о согласовании бюджета. В июле парламентарий Сената посоветовал исключить некоторые положения законопроекта Палаты представителей ( как посторонний внебюджетный вопрос) в соответствии с правилом Берда, прежде чем приступить к выверке. [77] Республиканцы в Сенате не смогли получить простое большинство ни для одного законопроекта о согласовании вопросов здравоохранения до конца финансового года, и резолюция по бюджету истекла.
Резолюция по бюджету на 2017 финансовый год, которая включала инструкции по сверке налоговой реформы, была одобрена Сенатом 51–49 голосами 19 октября 2017 г. [78] и Палатой представителей 216–212 голосами 26 октября 2017 г. [79] Это позволило увеличить дефицит на $1,5 трлн за десять лет. Сенат принял Закон о сокращении налогов и создании рабочих мест 2017 года 51–48 голосами 20 декабря 2017 года [80], а Палата представителей приняла его 224–201 голосом позже в тот же день. [81]
Президент Трамп неоднократно призывал республиканцев в Сенате отменить или реформировать флибустьер на протяжении 2017 и 2018 годов. [82] [83]
В январе 2021 года, после перехода к демократическому большинству 50–50, поддержанному решающим голосованием вице-президента Харриса , законодательный флибустьер стал камнем преткновения для принятия новой организационной резолюции, когда Митч МакКоннелл , лидер меньшинства в Сенате, пригрозил воспрепятствовать принятию резолюции, если только она не включает в себя формулировку о достижении порога в 60 голосов для инициирования закрытия. [84] В результате этой задержки состав комитетов был перенесен со 116-го Конгресса, в результате чего некоторые комитеты остались без председателя, некоторые комитеты под председательством республиканцев, а новые сенаторы - без назначений в комитеты. После тупиковой ситуации, которая длилась неделю, МакКоннелл получил заверения от двух сенаторов-демократов, что они будут продолжать поддерживать порог в 60 голосов. Благодаря этим заверениям 25 января 2021 года МакКоннелл отказался от своей угрозы обструкции. [85] [86]
После того, как 20 октября 2021 года республиканцы в Сенате провалили предложение о принятии Закона о свободе голосования по партийной линии, президент Джо Байден выразил поддержку реформированию или отмене флибустьера. [87] [88] В июне 2021 года сенатор США Кирстен Синема (которая в то время была демократом) выразила свое несогласие с реформой флибустьеров, заявив, что прекращение флибустьеров приведет к «неоднократным радикальным изменениям в федеральной политике, закрепляя неопределенность». , углубляя разногласия и еще больше подрывая доверие американцев к нашему правительству». [89]
20 января 2022 года Сенат 52 голосами против 48 проголосовал против отмены постановления председателя о блокировании всех предложений, порядковых вопросов и поправок к законопроекту о правах голоса, что позволило бы без каких-либо препятствий говорить об обструкции законопроекта. Каждый сенатор-республиканец проголосовал против такого использования ядерного варианта вместе с сенаторами Манчином и Синемой . [90]
Помимо снижения порога закрытия до простого большинства (либо полностью, либо по определенным вопросам), было предложено несколько процедурных альтернатив для изменения или реформирования правила флибустьера.
Некоторые реформаторы утверждают, что флибустьеру следует вернуться к его истокам, когда сенаторы должны были держать слово и говорить долго, чтобы отложить принятие законопроекта. Поскольку препятствия будут более заметными, реформа может принести пользу основным законопроектам, которые меньшинство «готово заблокировать тайно, но не открыто». [91] Например, предложение сенатора Джеффа Меркли от 2012 года требует, чтобы, если от 51 до 59 сенаторов поддержали предложение о закрытии, дебаты продолжались только до тех пор, пока не перестанет выступать сенатор-противник. В этот момент будет инициировано еще одно голосование о закрытии, требующее лишь простого большинства. [92] В настоящее время сенаторы могут помешать председателю поставить вопрос, даже если ни один сенатор не присутствует в зале, предположив отсутствие кворума после их выступлений, даже если объявление о кворуме не является правильным, если с момента кворума не вмешались никакие дела. последний установленный.
20 января 2022 года лидер большинства Чак Шумер поднял порядковый номер, согласно которому не должно быть никаких предложений, порядковых вопросов и поправок к законопроекту об избирательных правах, находящемуся на рассмотрении в то время, что позволило бы без каких-либо препятствий говорить об обструкции по этому законопроекту. . Председатель отменил решение по порядку ведения заседания, и Сенат поддержал решение председателя 52 голосами против 48, при этом сенаторы Джо Манчин и Кирстен Синема присоединились ко всем республиканцам, проголосовав против реформы. [93]
В 2013 году сенатор Том Харкин (демократ от штата Вашингтон) выступал за постепенное снижение порога закрытия каждый раз, когда голосование по закрытию не удавалось. Требуемое количество голосов будет уменьшено на три для каждого голоса (например, с 60 до 57, 54, 51) до тех пор, пока не потребуется простое большинство. Харкин предполагал, что это правило по-прежнему позволит меньшинству привлечь внимание к законопроекту и замедлить его, а поскольку весь процесс займет восемь дней, у большинства будет стимул пойти на компромисс с меньшинством. Сенат отклонил эту идею голосованием в 2013 году. [94]
В качестве альтернативы блокированию повестки дня большинства некоторые предложения были сосредоточены на предоставлении меньшинству права на рассмотрение своей собственной повестки дня в зале. Например, в 2004 году тогдашний лидер меньшинства в Палате представителей Нэнси Пелоси (демократ от Калифорнии) предложила Палате представителей «билль о правах меньшинства», который гарантировал бы меньшинству право предлагать свои собственные альтернативы рассматриваемым законопроектам. [95] Республиканское большинство в Палате представителей не поддержало ее предложение, а Пелоси, в свою очередь, не предоставила эти права, когда демократы взяли под свой контроль Палату представителей в 2007 году. [96]
Правила Сената могут быть изменены простым большинством голосов. Тем не менее, в соответствии с действующими правилами Сената, поправка к правилам сама по себе может быть заблокирована, при этом необходимо проголосовать две трети присутствующих сенаторов, и голосование необходимо для отмены меры по внесению поправок в Постоянные правила. Было разработано несколько методов преодоления этого требования сверхбольшинства.
Иногда сенаторы утверждали, что в соответствии с разделом 5 статьи I Конституции Сенат имеет конституционное право изменять свои правила простым большинством голосов в начале каждого Конгресса.
В 1969 году Сенат 51 голосами против 47 проголосовал за отмену резолюции, вносящей поправки в правило закрытия, после чего вице-президент Ричард Никсон заявил, что это было сделано. Однако Сенат проголосовал 45–53 против поддержки решения председателя, создав тем самым прецедент, заключающийся в том, что не существует никаких исключений из правила закрытия в начале Конгресса. [16] : 28 Кроме того, в 1975 году Сенат 53 голосами против 43 подтвердил, что обычные правила закрытия применяются к изменениям правил в начале Конгресса. [16] : 31 Таким образом, преобладающим прецедентом является то, что правила Сената сохраняются от одного Конгресса к другому. [2] : 1217
Сенат также может отменить какое-либо положение своего Постоянного регламента, согласившись на соответствующую резолюцию. Для закрытия такой резолюции требуется 60 голосов, так что это более реалистичная альтернатива поправке к правилам.
25 января 2013 г. Сенат согласился с резолюцией S.Res. 15 голосов 78–16. Эта резолюция установила постоянный порядок только для 113-го Конгресса, ограничивающий флибустьеров в отношении предложений о продолжении работы и выдвижении кандидатур. [51] При определенных обстоятельствах дебаты по предложению о продолжении могут быть ограничены четырьмя часами, поровну разделенными между лидерами большинства и меньшинства или их уполномоченными, после чего предложение о продолжении может быть принято простым большинством голосов. Время после закрытия окружных судей будет ограничено двумя часами, разделенными поровну, а время после закрытия кандидатур исполнительных органов подкабинета будет ограничено восемью часами, разделенными поровну.
В начале 107-го и 117-го Конгрессов, разделенных поровну, Сенат согласился с резолюцией S.Res. 8 и С.Рес. 27 (соответственно). Раздел 3 каждого из этих регламентов ограничивал обсуждение предложения об увольнении после равного голосования в комитете четырьмя часами, позволяя принимать решения по таким предложениям простым большинством (обычно они были бы полностью обсуждаемыми, если бы Сенат не проголосовал за прекращение дела). большинством в 60 голосов). [97]
Ряд законов ограничивают время для обсуждения определенных законопроектов, устраняя необходимость закрытия и фактически освобождая эти законопроекты от требования 60 голосов, [98] позволяя Сенату принимать такие законопроекты простым большинством. В результате многие важные законодательные меры в последние десятилетия были приняты с помощью одного из этих методов, особенно примирения. Эти законы обычно предусматривают, что по истечении определенного периода времени юрисдикционный комитет освобождается (автоматически или по привилегированному ходатайству) от дальнейшего рассмотрения меры; что ходатайство о продолжении рассмотрения должно быть привилегированным и не подлежащим обсуждению; и чтобы обсуждение этой меры было ограничено определенным периодом времени.
Для отмены законопроекта о создании такой процедуры необходимо 60 голосов.
Согласование бюджета — это процедура, созданная Законом Конгресса о бюджете 1974 года как часть реформы бюджетного процесса Конгресса. Короче говоря, годовой бюджетный процесс начинается с принятия резолюции по бюджету, одновременной резолюции, которая рекомендует общие уровни финансирования правительства. Затем Конгресс может рассмотреть законопроект о сверке бюджета, при условии прохождения ускоренных процедур в Сенате, который согласует суммы финансирования в любых законопроектах о годовых ассигнованиях с суммами, указанными в бюджетной резолюции.
В соответствии с Законом Конгресса о бюджете [2] : 605 резолюция по бюджету обсуждается в течение 50 часов, поровну разделенных и контролируемых менеджерами большинства и меньшинства. Законопроект о примирении обсуждается в течение 20 часов, поровну разделенный и контролируемый менеджерами большинства и меньшинства. Поправки первой степени обсуждаются в течение двух часов; Поправки второй степени подлежат обсуждению в течение одного часа; по истечении времени для общих дебатов поправки не подлежат обсуждению. Любые спорные предложения и апелляции подлежат обсуждению в течение одного часа; по истечении времени для общих дебатов такие предложения не подлежат обсуждению. Доклад конференции по бюджетной резолюции или законопроекту о сверке обсуждается в течение десяти часов. Требование о том, чтобы любые поправки были уместными, также снижает вероятность обструкции из-за внесения поправки. Все эти ограничения устраняют обычную необходимость закрытия.
Однако, согласно правилу Берда , никакие внебюджетные «посторонние вопросы» не могут учитываться в законопроекте о сверке. Председательствующий, всегда полагаясь на мнение парламентария Сената , определяет, является ли тот или иной вопрос посторонним, и требуется большинство в 60 голосов, чтобы либо отменить решение председателя, либо отказаться от правила Берда и, таким образом, включить такой материал в законопроект о сверке
В периоды однопартийного контроля в Конгрессе и президентстве примирение все чаще использовалось для принятия основных частей законодательной программы партии, избегая правила 60 голосов. Яркие примеры такого успешного использования включают в себя:
Закон о пересмотре Конгресса , принятый в 1995 году, позволяет Конгрессу пересматривать и отменять определенные административные правила, принятые исполнительной властью. Чаще всего эта процедура будет успешно использоваться вскоре после партийной смены президента. Впервые он был использован в 2001 году для отмены правила эргономики, обнародованного при Билле Клинтоне , а затем использовался 14 раз в 2017 году для отмены различных правил, принятых в последний год президентства Барака Обамы .
В Сенате, если комитет по юрисдикции не сообщил о совместной резолюции, предусматривающей неодобрение Конгрессом правила в течение 20 дней, то совместная резолюция может быть отменена путем петиции, подписанной 30 сенаторами. В этом случае предложение о принятии совместной резолюции является привилегированным и не подлежит обсуждению, а обсуждение самой совместной резолюции тогда ограничивается десятью часами, которые поровну делятся и контролируются менеджерами большинства и меньшинства. [99]
Закон о самоуправлении округа Колумбия , принятый в 1973 году, позволяет Конгрессу отменять законы, принятые Советом округа Колумбия . В Сенате, если совместная резолюция о несогласии вносится в течение 60 дней в случае закона, вносящего поправки в Уголовный кодекс, или в течение 30 дней в случае любого другого закона, то, если об этом не было сообщено юрисдикционным комитетом. по истечении 20 календарных дней ходатайство об увольнении является приоритетным и подлежит обсуждению в течение одного часа. Если это предложение будет принято, то будет уместно неоспариваемое предложение продолжить рассмотрение дела. Затем совместная резолюция обсуждается в течение десяти часов, поровну. [100]
Закон о национальных чрезвычайных ситуациях , принятый в 1976 году, официально закрепляет чрезвычайные полномочия президента. В Сенате, если о совместной резолюции о прекращении чрезвычайного положения в стране не было сообщено юрисдикционным комитетом в течение 15 календарных дней, то комитет автоматически расформировывается, и совместная резолюция немедленно становится незаконченным делом, что предотвращает обструкцию по предложению о прекращении чрезвычайного положения в стране. продолжить. В таком случае время рассмотрения совместной резолюции ограничивается тремя днями (независимо от того, активно ли Сенат обсуждает совместную резолюцию или нет), после чего Сенат должен проголосовать за принятие совместной резолюции. [101] : 13–14
Резолюция о военных полномочиях , принятая в 1973 году вопреки вето Ричарда Никсона , обычно требует от президента вывести войска, введенные за границу, в течение 60 дней, который президент может продлить один раз еще на 30 дней, если только Конгресс не объявит войну или иным образом не санкционирует использование военных полномочий. силой или не может встретиться в результате вооруженного нападения на Соединенные Штаты. [102] В Сенате, если соответствующая резолюция, разрешающая использование войск или требующая вывода войск, не была доложена комитетом по юрисдикции в течение 15 календарных дней, то комитет распускается, и параллельная резолюция немедленно становится предметом рассмотрения, тем самым предотвращая флибустьер по поводу продолжения движения. В таком случае время рассмотрения параллельной резолюции ограничивается тремя днями (независимо от того, активно ли Сенат обсуждает резолюцию или нет), после чего Сенат должен проголосовать за согласие с параллельной резолюцией. [103] : 16–17
Резолюция о военных полномочиях предусматривает использование параллельных резолюций, которые не подлежат утверждению президентом. После решения Верховного суда по делу INS против Чадхи , который постановил, что законодательное вето является неконституционным, возникли сомнения относительно того, является ли этот образ действий конституционным. В ответ в 1983 году Конгресс внес поправки в Закон о международной безопасности и контроле над экспортом вооружений 1976 года, предусмотрев ускоренные процедуры в Сенате для принятия совместных резолюций, предписывающих президенту вывести войска. Если комитет по юрисдикции не сообщил о такой совместной резолюции в течение десяти дней с момента ее внесения, то предложение об увольнении комитета является привилегированным и подлежит обсуждению в течение одного часа. Если это предложение принято, предложение о продолжении рассмотрения является привилегированным и не подлежит обсуждению. Затем обсуждение совместной резолюции ограничивается десятью часами, разделенными поровну. Такие совместные резолюции не имеют привилегий в Палате представителей и подлежат одобрению или вето президента. [103] : 13–14
Начиная с 1975 года, когда был принят Закон о торговле 1974 года , а позднее, посредством Закона о торговле 2002 года и Закона о расширении торговых преференций 2015 года , Конгресс время от времени предоставлял президенту так называемые « ускоренные » полномочия для ведения переговоров по международным торговым соглашениям. . После того как президент представит законопроект о реализации торгового соглашения, Конгресс может одобрить или отклонить это соглашение, но не может вносить поправки в законопроект. Как в Палате представителей, так и в Сенате, если комитет по юрисдикции не сообщает о законопроекте в течение 45 сессионных дней, комитет автоматически увольняется. В этом случае предложение о рассмотрении законопроекта является привилегированным и не подлежит обсуждению. В этом случае дебаты по законопроекту ограничиваются 20 часами, разделенными поровну. [104]
В декабре 2021 года Сенат принял законопроект S. 610 59 голосами против 35 (после первого запроса о прекращении голосования 64 голосами против 36), что позволило бы Сенату рассмотреть в рамках ускоренных процедур одну совместную резолюцию в установленной форме. повышение лимита долга. После того как лидер большинства представит такую совместную резолюцию, совместная резолюция будет внесена в календарь, и предложение о продолжении работы не будет подлежать обсуждению. Совместная резолюция будет обсуждаться в течение десяти часов, поровну. После того, как S.610 был подписан в качестве закона, Сенат рассмотрел и принял SJRes. 33 в соответствии с этими ускоренными процедурами. Эта структура позволила сенаторам-республиканцам проголосовать против увеличения лимита долга, не блокируя его принятие. [105]
Несмотря на требования квалифицированного большинства, описанные выше, любой сенатор может попытаться аннулировать правило Сената, выдвинув порядковый номер, который противоречит существующим правилам и прецедентам. Апелляция в связи с необсуждаемым вопросом (например, о процедуре закрытия) сама по себе не подлежит обсуждению, поэтому нет необходимости в голосовании о закрытии квалифицированным большинством голосов.
Ядерный вариант был использован в 2013 году, когда лидер большинства Гарри Рид поднял вопрос о порядке ведения дела, согласно которому «голосование по закрытию в соответствии с правилом XXII для всех номинаций, кроме Верховного суда Соединенных Штатов, проводится большинством голосов». Председательствующий отменил постановление суда, и Рид обжаловал это решение. Лидер меньшинства Митч МакКоннелл поднял парламентский запрос о том, сколько голосов необходимо для обжалования решения председателя в этом случае. Председательствующий ответил: «Необходимо большинство голосов сенаторов при наличии кворума». Апелляция Рида была поддержана 48 голосами против 52, и Сенат, таким образом, создал прецедент, согласно которому для закрытия кандидатур, отличных от кандидатур в Верховный суд, требуется только простое большинство. [106] [107]
В процессуальном плане описываемые события выглядели следующим образом: [108]
Мистер РИД. Я поднимаю вопрос по порядку ведения дела, согласно которому голосование по закрытию в соответствии с правилом XXII для всех кандидатур, кроме Верховного суда Соединенных Штатов, проводится большинством голосов.
Временный президент. Согласно правилам, порядок рассмотрения не соблюден.
Мистер РИД. Я обжалую решение Председателя и прошу сказать «да» и «против».
(48–52 голоса за сохранение решения председательствующего)
Временно исполняющий обязанности Председателя. Решение председателя не поддержано.
Временный президент. *** В соответствии с прецедентом, созданным Сенатом сегодня, 21 ноября 2013 года, порогом для прекращения выдвижения кандидатур, за исключением кандидатов в Верховный суд Соединенных Штатов, теперь является большинство. Это решение председателя. [109]
Таким образом, был создан новый прецедент, позволяющий ссылаться на прекращение дела простым большинством голосов при выдвижении кандидатур исполнительной власти, за исключением кандидатов в Верховный суд Соединенных Штатов. (6 апреля 2017 года республиканцы в Сенате снова использовали ядерный вариант, чтобы отменить исключение для номинаций в Верховный суд.) [110]
Ядерный вариант снова был использован в 2019 году, чтобы ограничить дебаты по номинациям низкого уровня после закрытия двумя часами. [62]
Хотя расширенные дебаты являются традиционной формой флибустьера в Сенате, доступны и другие способы отсрочки и отмены принятия закона. Поскольку Сенат обычно ведет дела по единогласному согласию, один член может вызвать хотя бы некоторую задержку, а во многих случаях фактически свести на нет принятие меры, возражая против этой просьбы. Во многих случаях возражение против просьбы о единогласном согласии приведет к тому или иному голосованию (возможно, требующему прекращения голосования). Хотя принуждение к единому голосованию, возможно, не является эффективным инструментом задержки, совокупный эффект нескольких голосований, каждое из которых занимает не менее 15 минут (на практике большинство из них занимает 45 минут), может быть существенным. Если сенатор объявляет своему руководству, что они намерены возразить против запроса (известного как удержание ) , лидер большинства не будет пытаться подать этот запрос, даже если сенатор не выйдет на сцену, чтобы возразить против него; Таким образом, возражения одного сенатора достаточно, чтобы вызвать длительный процесс закрытия. [111]
Наиболее эффективными методами отсрочки являются те, которые вынуждают большинство неоднократно призывать к закрытию одной и той же меры. Наиболее распространенным примером является блокирование предложения о разработке законопроекта, а затем блокирование самого законопроекта. Это вынуждает большинство проходить весь процесс закрытия дважды подряд. Если, как это обычно бывает, большинство стремится принять заменяющую поправку к законопроекту, для поправки необходима дополнительная процедура закрытия, если поправка неуместна.
Помимо возражений против обычных запросов, сенаторы могут вносить различные предложения о задержке заседания, например, о переносе заседания. [112]
Созывы кворума предназначены для установления наличия или отсутствия кворума , но сенаторы обычно используют их, чтобы тратить время, ожидая, пока следующий оратор выйдет на сцену или пока лидеры начнут переговоры вне зала. Из уважения к другим сенаторам сенаторы предполагают отсутствие кворума после их выступлений, даже если с момента установления кворума не было никаких дел. Это не позволяет председателю выполнить свою обязанность поставить находящийся на рассмотрении вопрос на голосование и означает, что сенаторам не нужно удерживать слово, чтобы воспрепятствовать принятию меры. Когда следующий сенатор прибывает в зал, он запрашивает единогласное согласие отказаться от требования кворума. [5]
Ранее Сенат был особенно уязвим для периодических флибустьеров, когда он и Палата представителей принимали разные версии одного и того же законопроекта и хотели пойти на конференцию (т. е. назначить конференционный комитет обеих палат для объединения законопроектов). Обычно большинство просит единогласного согласия на:
Если меньшинство возражает, эти предложения являются спорными (и, следовательно, подлежат обструкции). [112] Кроме того, после того, как первые два предложения будут согласованы, но до того, как будет принято третье, сенаторы могут предложить неограниченное количество предложений для инструктирования участников переговоров, которые сами по себе являются дискуссионными, изменяемыми и делимыми. [2] : 479 В результате решительное меньшинство могло раньше вызвать значительную задержку конференции.
Однако в 2013 году Сенат внес поправки в свои правила, чтобы разрешить подачу этих трех предложений вместе как составное предложение и обеспечить ускоренную процедуру закрытия этого сложного предложения. Следовательно, это уже нежизнеспособная тактика флибустьера. [51]
Ниже представлена таблица десяти самых продолжительных флибустьеров-одиночек, имевших место в Сенате США с 1900 года.
Короче говоря, исключение Сенатом предыдущего вопроса из своих правил не вызвало флибустьеров, потому что предложение 1806 года не было использовано ни для прекращения дебатов, ни для того, чтобы привести Сенат к голосованию по рассматриваемому вопросу.
{{cite web}}: CS1 maint: multiple names: authors list (link)