Закон о поправках к Закону о бедных 1834 года ( PLAA ), широко известный как Новый закон о бедных , был законом парламента Соединенного Королевства, принятым правительством вигов графа Грея, отрицающим право бедных на средства к существованию. Он полностью заменил более раннее законодательство, основанное на Законе о помощи бедным 1601 года , и пытался кардинально изменить систему помощи бедным в Англии и Уэльсе (аналогичные изменения были внесены в закон о бедных для Шотландии в 1845 году). Он стал результатом работы Королевской комиссии 1832 года по расследованию действия законов о бедных , в которую входили Эдвин Чедвик , Джон Берд Самнер и Нассау Уильям Сениор . Чедвик был недоволен законом, который стал результатом его доклада. Закон был принят через два года после Закона о представительстве народа 1832 года , который распространил избирательное право на мужчин среднего класса. Некоторые историки [ кто? ] утверждают, что это было основным фактором принятия PLAA.
Акт был описан как «классический пример фундаментального реформаторского законодательства вигов- бентамистов того периода». [2] Его теоретической основой был принцип Томаса Мальтуса о том, что население растет быстрее, чем ресурсы, если его не остановить, « железный закон заработной платы » и доктрина Джереми Бентама о том, что люди делали то, что им было приятно, и, как правило, требовали облегчения, а не работы. [3]
Закон был призван сократить расходы на помощь бедным и устранить злоупотребления старой системы, распространенной в южных сельскохозяйственных округах, путем введения новой системы. Согласно этой системе, помощь будет предоставляться только в работных домах , а условия в работных домах будут такими, чтобы удержать любого, кроме действительно нуждающихся, от подачи заявления на помощь. Закон был принят подавляющим большинством голосов в парламенте, и только несколько радикалов (таких как Уильям Коббетт ) проголосовали против. Закон был реализован, но вся строгость предполагаемой системы так и не была применена в северных промышленных районах; однако, опасения способствовали социальным волнениям того периода.
Значение Закона о бедных снизилось с ростом государства всеобщего благосостояния в 20 веке. В 1948 году PLAA был отменен Законом о национальной помощи 1948 года ( 11 & 12 Geo. 6 . c. 29), который создал Национальный совет помощи , действующий в качестве агентства по оказанию остаточной помощи. [4]
Встревоженный стоимостью помощи бедным в южных сельскохозяйственных районах Англии (где во многих областях она превратилась в полупостоянную надбавку к заработной плате рабочих — Система пособий , Система раундсмана или Система Спинхемленда ), парламент создал Королевскую комиссию по применению Законов о бедных . Выводы Комиссии, которые, вероятно, были предопределены, состояли в том, что старая система была плохо и дорого управляемой. Рекомендации Комиссии основывались на двух принципах. Первый — меньшая приемлемость : условия в работных домах должны быть хуже, чем самые плохие условия за их пределами, чтобы работные дома служили сдерживающим фактором, и только самые нуждающиеся рассматривали возможность попасть туда. Другим был «тест работного дома»: помощь должна быть доступна только в работном доме. Миграция сельской бедноты в город в поисках работы была проблемой для городских плательщиков налогов в рамках этой системы, поскольку она повышала их ставки для бедных. Отчет Комиссии рекомендовал радикальные изменения: [5]
В своем эссе о законе народонаселения Мальтус изложил влиятельную доктрину о том, что рост населения был экспоненциальным , и что, если его не остановить, население увеличивалось быстрее, чем способность страны его прокормить. Это давление объясняло существование бедности, которую он теологически оправдывал как силу для самосовершенствования и воздержания. Он считал любую помощь бедным — например, предоставляемую старыми законами о бедных — саморазрушительной, временно снимающей давление нужды с бедных, в то же время предоставляя им свободу увеличивать свои семьи, что приводило к большему числу нуждающихся и, по-видимому, большей потребности в помощи. Его взгляды были влиятельными и горячо обсуждались, но не всегда были поняты, а оппозиция старому закону о бедных, которая достигла пика между 1815 и 1820 годами, была описана обеими сторонами как « мальтузианская ». [9]
Из тех, кто работал в Комиссии, экономист Нассау Уильям Сениор отождествлял свои идеи с идеями Мальтуса, добавив при этом больше переменных, а епископ Джон Берд Самнер как ведущий евангелический деятель был более убедителен, чем сам Мальтус, в том, что включил мальтузианский принцип народонаселения в Божественный план, заняв менее пессимистическую точку зрения и описав его как приносящий такие выгоды, как разделение собственности, промышленности, торговли и европейской цивилизации. [ необходима ссылка ]
« Железный закон заработной платы » Давида Рикардо гласил, что помощь, предоставляемая бедным рабочим в дополнение к их заработной плате в соответствии со старым Законом о бедных, подрывала заработную плату других рабочих, поэтому система Раундсмана и система Спинхемленда вынуждали работодателей снижать заработную плату и нуждались в реформе, чтобы помочь рабочим, которые не получали такой помощи, и плательщикам налогов, чьи низкие ставки шли на субсидирование работодателей с низкой заработной платой. [3]
Эдвин Чедвик , внесший большой вклад в отчет Комиссии, развил теорию утилитаризма Джереми Бентама , идею о том, что успех чего-либо может быть измерен тем, обеспечивает ли это наибольшее счастье наибольшему числу людей. Эта идея утилитаризма легла в основу Закона о внесении поправок в Закон о бедных . Бентам считал, что «наибольшее благо для наибольшего числа людей» может быть достигнуто только тогда, когда заработная плата достигнет своего истинного уровня в системе свободного рынка. Чедвик считал, что уровень бедности достигнет своего «правильного» уровня, когда работный дом будет рассматриваться как сдерживающий фактор и меньше людей будут требовать пособия. Необходим был центральный орган власти, чтобы обеспечить единый режим закона о бедных для всех приходов и гарантировать, что этот режим сдерживает заявки на пособие; то есть, чтобы обеспечить свободный рынок труда, требовалось большее вмешательство государства в пособие для бедных.
Аргумент Бентама о том, что люди выбирают приятные варианты и не будут делать то, что неприятно, дал обоснование тому, чтобы сделать облегчение неприятным, чтобы люди не требовали его, «стигматизируя» облегчение, так что оно стало «объектом благотворного ужаса» [3] .
Когда Акт был принят, он не устанавливал подробный режим Закона о бедных. Вместо этого он создал Комиссию по Закону о бедных из трех человек , «на расстоянии вытянутой руки» quango , которой Парламент делегировал полномочия по принятию соответствующих правил, не предусмотрев никакого эффективного надзора за деятельностью Комиссии. Местные плательщики налогов на бедных по-прежнему избирали свой местный Совет попечителей Закона о бедных и по-прежнему платили за местные положения Закона о бедных, но эти положения могли быть указаны Совету попечителей Комиссией по Закону о бедных; там, где они были, взгляды местных плательщиков налогов не имели значения. Принципы, на которых Комиссия должна была основывать свои положения, не были указаны. Поэтому тест работного дома и идея «меньшей пригодности» никогда не упоминались. «Классификация бедняков» не была конкретизирована или запрещена (во время принятия Акта поправка Уильяма Коббета , запрещающая раздельное проживание мужа и жены, была отклонена), а рекомендация Королевской комиссии об отмене «помощи на открытом воздухе» (помощи, предоставляемой за пределами работного дома) была отражена только в пункте о том, что любая помощь на открытом воздухе должна предоставляться только в соответствии со схемой, представленной и одобренной Комиссарами.
Комиссия по закону о бедных была независима от парламента, но, с другой стороны, поскольку ни один из ее членов не заседал в парламенте, [10] : пункт 8 у нее не было простого способа защитить себя от критики в парламенте. Было признано, что отдельные приходы не будут иметь средств для возведения или содержания работных домов, подходящих для реализации политики «никакой помощи на открытом воздухе» и сегрегации и изоляции бедняков; следовательно, Комиссии были предоставлены полномочия отдавать распоряжения о формировании Союзов по закону о бедных (конфедераций приходов), достаточно больших, чтобы содержать работный дом. [10] : пункт 26 Комиссия была уполномочена отменять любые Союзы, ранее созданные в соответствии с Актом Гилберта , но только если не менее двух третей Хранителей Союза поддержали это. [10] : пункт 32 Каждый Союз должен был иметь Совет Хранителей, избираемый плательщиками налогов и владельцами собственности; [10] : пункт 38 те, у кого была собственность с более высокой налогооблагаемой стоимостью, должны были иметь несколько голосов, как и в случае с Избранными приходами, созданными в соответствии с Актами Стерджеса-Борна . [10] : пункт 40 Комиссия не имела полномочий настаивать на том, чтобы профсоюзы строили новые работные дома (за исключением случаев, когда большинство опекунов или плательщиков налогов дали письменное согласие), [10] : пункт 23 , но они могли приказать провести улучшения в уже существующих. [10] : пункт 25 Комиссии были явно предоставлены полномочия определять количество и зарплаты сотрудников Совета по закону о бедных и приказывать об их увольнении. [10] : пункт 46 Она могла приказать провести «классификацию» заключенных работных домов [10] : пункт 26 и определить объем (и условия, при которых) может предоставляться помощь на открытом воздухе. [10] : пункт 52
Пункт 15 Закона предоставил Комиссии широкие полномочия:
Что с момента принятия настоящего Акта и после него Управление по оказанию помощи бедным по всей Англии и Уэльсу в соответствии с существующими законами или законами, которые будут действовать в настоящее время, будет подчиняться руководству и контролю указанных комиссаров; и для осуществления полномочий, предоставленных им настоящим Актом, указанные комиссары должны и настоящим уполномочены и обязаны время от времени, когда они сочтут нужным, составлять и издавать все такие правила, приказы и постановления для управления бедными, для управления работными домами и образования детей в них, ... и для ученичества детей бедных лиц, и для руководства и контроля всех опекунов, приходских советов и приходских должностных лиц, в той мере, в какой это касается управления или помощи бедным, и ведения, проверки, аудита и разрешения счетов, а также заключения и заключения контрактов по всем вопросам, касающимся такого управления или помощи, или любых расходов на помощь бедным, и для приведения настоящего Акта в исполнение во всех других отношениях, которые они сочтут необходимыми; и указанные комиссары могут по своему усмотрению время от времени приостанавливать, изменять или отменять такие правила, приказы и постановления или любые из них: при условии, что ничто в настоящем Акте не будет толковаться как разрешение указанным комиссарам или любому из них вмешиваться в любое отдельное Дело с целью предписания Судебной защиты. [10] : пункт 15
Общие правила могли быть приняты только самими комиссарами [10] : пункт 12 и должны были быть доведены до сведения Государственного секретаря. [10] : пункт 16 Любые новые Общие правила должны были быть представлены парламенту в начале следующей сессии. [10] : пункт 17 Общие правила были теми, которые были выпущены для опекунов более чем одного Союза. Поэтому не было положения о парламентском контроле изменений политики (например, о степени, в которой будет разрешена помощь на открытом воздухе), затрагивающих ряд Союзов Закона о бедных, при условии, что они были реализованы отдельными директивами для каждого вовлеченного Союза. [11]
В Акте были указаны наказания, которые могли быть наложены на лиц, не соблюдающих директивы Комиссии по законодательству о бедных (5 фунтов стерлингов за первое нарушение; 20 фунтов стерлингов за второе нарушение, штраф и тюремное заключение за третье нарушение). [10] : статья 98 Однако в нем не были определены какие-либо способы наказания приходов или союзов, которые не сформировали законно созданный Совет попечителей. Союзы по законодательству о бедных должны были стать необходимой административной единицей для гражданской регистрации рождений, браков и смертей, введенной в 1837 году.
Акт действительно давал беднякам некоторые права. Сумасшедшие не могли содержаться в работном доме более двух недель; [10] : пункт 45 заключенных работного дома нельзя было заставлять посещать религиозные службы иной конфессии (и детей нельзя было обучать религиозным убеждениям, против которых возражали их родители); им разрешалось посещать служителей их религии. [10] : пункт 19
Центральным органом, созданным для управления новой системой, стала Комиссия по законодательству о бедных . Комиссия работала в Сомерсет-Хаусе , поэтому ее называли « Башами Сомерсет-Хауса » [12]. Первоначально в ее состав входили Томас Фрэнкленд Льюис , бывший депутат-консерватор, Джордж Николс , надзиратель старой системы, и Джон Джордж Шоу Лефевр, юрист, а Чедвик, автор отчета Королевской комиссии, был секретарем.
Полномочия Комиссии позволяли ей определять политику для каждого Союза Закона о бедных , и политика не обязательно должна была быть единообразной. Внедрение административных мер Нового закона о бедных было поэтапным, начиная с южных графств, для решения проблем которых был разработан Акт. Было приятное снижение ставок для бедных, но также и ужасные истории о том, как с бедняками обращались плохо или отказывали в помощи. Некоторые бедняки были вынуждены мигрировать из южных городов в северные, что привело к подозрению на Севере, что Новый закон о бедных был направлен на снижение заработной платы. К 1837 году, когда развертывание новых мер достигло текстильных районов Ланкашира и Йоркшира , торговля находилась в состоянии рецессии. Обычной реакцией на это было сокращение часов работы с соответствующим уменьшением оплаты и предоставлением помощи на открытом воздухе тем, кто не мог свести концы с концами на краткосрочные заработки. Это было явно несовместимо с политикой «никакой помощи на открытом воздухе», и, несмотря на заверения Комиссии по законодательству о бедных, что не было намерения применять эту политику в текстильных округах, им не поверили, и ряд текстильных городов сопротивлялись (или бунтовали в ответ) попыткам ввести новые правила. Это сопротивление в конечном итоге было преодолено, но помощь на открытом воздухе так и не была отменена во многих северных округах, хотя такая возможность существовала. Политика официально изменилась после принятия Приказа об испытании труда на открытом воздухе , который «разрешил» помощь на открытом воздухе. [ необходима цитата ]
После 1834 года политика Закона о бедных была направлена на перемещение безработных сельских рабочих в городские районы, где была работа, и защиту городских налогоплательщиков от переплаты.
Достичь обеих этих целей было невозможно, поскольку принцип меньшей пригодности заставлял людей искать работу в городах. Строились работные дома, и бедняки переводились в эти городские районы. Однако законы о поселении использовались для защиты налогоплательщиков от переплаты. Строительство работных домов и объединение профсоюзов шло медленно. Помощь на открытом воздухе продолжалась после введения PLAA. [ необходима цитата ] Совет издал дополнительные указы о помощи на открытом воздухе: The Outdoor Labour Test Order и Outdoor Relief Prohibitory Order .
Реализация Акта оказалась невозможной, особенно на промышленном севере, который страдал от циклической безработицы. Стоимость реализации Законов о поселениях, действующих с XVII века, также была высокой, поэтому они не были реализованы в полном объеме: часто оказывалось слишком затратным принудительное переселение бедняков. Комиссия могла издавать директивы, но они часто не были реализованы в полном объеме, а в некоторых случаях игнорировались в целях экономии расходов. Дарвин Лидбиттер (1782–1840) отвечал за финансы комиссии. [ необходима цитата ]
PLAA был реализован по-разному и неравномерно в Англии и Уэльсе. Одним из критических замечаний к Закону о помощи бедным 1601 года было его различное применение. Закон также по-разному толковался в разных приходах, поскольку эти районы сильно различались по своему экономическому благосостоянию и уровню безработицы, что приводило к неравномерной системе. Местные советы попечителей также толковали закон в соответствии с интересами своих приходов, что приводило к еще большей степени местных различий. [ необходима цитата ]
Бедный рабочий класс, включая сельскохозяйственных рабочих и рабочих фабрик, также выступал против Нового закона о бедных, поскольку рацион в работных домах был недостаточен для поддержания здоровья и питания рабочих. Times даже назвала этот акт «законом о голоде». Более того, закон вынуждал рабочих переезжать в места расположения работных домов, что разделяло семьи. [13]
Роман Чарльза Диккенса « Оливер Твист» резко критикует Закон о бедных. В 1835 году комиссары Закона о бедных выпустили образцы диетических таблиц для использования в профсоюзных работных домах. [14] Диккенс подробно описывает скудный рацион в работном доме Оливера и указывает на это в знаменитой сцене, где мальчик просит добавки. Диккенс также саркастически комментирует печально известную меру, которая заключалась в разделении супружеских пар при поступлении в работный дом: «вместо того, чтобы заставить мужчину содержать свою семью, [они] отняли у него семью и сделали его холостяком!» Как и другие дети, Оливер был «лишён преимуществ физических упражнений» и вынужден был выполнять бессмысленную работу по раскручиванию и сбору старых верёвок, хотя его заверили, что он будет «обучен и научен полезному ремеслу». [15]
В частности, на севере Англии наблюдалось яростное сопротивление; местные жители считали, что существующая там система работает гладко. Они утверждали, что природа циклической безработицы означает, что любой построенный новый работный дом будет пустовать большую часть года и, таким образом, будет пустой тратой денег. Однако маловероятный союз между владельцами недвижимости и нищими не продлился долго, и оппозиция, хотя и яростная, в конечном итоге сошла на нет. В некоторых случаях это еще больше ускорилось, поскольку протесты очень успешно подорвали части Закона о поправках и стали устаревшими. [ необходимо разъяснение ]
Жестокая враждебность и организованное противодействие со стороны рабочих, политиков и религиозных лидеров в конечном итоге привели к внесению поправок в Закон о поправках, в определенной степени устранивших очень жесткие меры работных домов. Скандал с работными домами Андовера в середине 1840-х годов, когда условия в работном доме Союза Андовера были признаны бесчеловечными и опасными, побудил к расследованию специальный комитет Палаты общин, в отчете которого едко комментировалась неэффективность Комиссии по закону о бедных.
В 1847 году правительственное законодательство заменило Комиссию по законодательству о бедных Советом по законодательству о бедных, находившимся под более пристальным надзором правительства и парламентским контролем.
Согласно исследованию 2019 года, реформа социального обеспечения 1834 года не оказала никакого влияния на заработную плату в сельской местности, мобильность рабочей силы или уровень рождаемости бедных. В исследовании делается вывод, что «это преднамеренно вызванное страдание мало что дало владельцам земли и имущества, которые финансировали помощь бедным. Оно также не повысило заработную плату для бедных и не освободило миграцию в города к лучшим возможностям. Один из первых великих триумфов новой дисциплины политической экономии , реформа законов о бедных, следовательно, не оказала никакого влияния на экономический рост и экономические показатели в промышленной революции в Англии». [16]