Программа Калликратиса ( греч . Πρόγραμμα Καλλικράτης , романизированная : Prógramma Kallikrátis ) — общее название греческого закона 3852/2010 от 2010 года, крупной административной реформы в Греции . Она повлекла за собой вторую крупную реформу административного деления страны после реформы Каподистрии 1997 года .
Названная в честь древнегреческого архитектора Калликрата , программа была представлена социалистическим кабинетом Папандреу и принята греческим парламентом в мае 2010 года. [1] Реализация программы началась с местных выборов в ноябре 2010 года и была завершена к январю 2011 года. Она была изменена Программой Клейстениса I (Закон 4555/2018), которая была принята в июле 2018 года и реализована в сентябре 2019 года. [2]
Реформы 1994 года при социалистическом правительстве Папандреу превратили в значительной степени неэффективные префектуры в префектурные самоуправляющиеся образования (ПСГ), в которых префекты и префектурные советы избирались всенародно. [3] Взамен тринадцать административных регионов Греции , которые были созданы еще в 1987 году, но из-за отсутствия рабочего бюджета оставались неспособными выполнять даже свои ограниченные обязанности, [4] теперь взяли на себя полномочия префектур в отношении сбора налогов , европейского структурного финансирования и казначейства . [5]
Часть последующего плана Каподистрии , Закон 2539/1997 резко сократил количество муниципалитетов и общин с 5,823 до 1,033, [6] после того, как растущая урбанизация буквально вымерла из небольших общин. [7] [ нужна страница ] При медиане всего в 4,661.5 жителей большое количество небольших муниципалитетов и сельских общин, однако, остались независимыми. Это включало 88 общин с населением менее 1000 человек, вплоть до Грамоса с всего 28 жителями. [8]
С территориальными реформами 1990-х годов Греция была названа первой южноевропейской страной, которая последовала принудительному подходу сверху вниз для территориальных реформ, подходу, довольно типичному для стран Северной Европы. [9] Хотя префектурный уровень второго уровня был укреплен реформами 1990-х годов, он, тем не менее, не оправдал ожиданий. В значительной степени подорванные нескоординированной, но сплоченной антиреформаторской оппозицией, реформированные префектуры потеряли ряд важных полномочий после судебных решений. Многочисленные противоречия в значительной степени подорвали общественное доверие к префектурному уровню. [10]
После победы на выборах либерально-консервативной партии «Новая демократия» в 2004 году правительство Караманлиса изначально неохотно проводило дальнейшие административные реформы, поскольку выступало против реформ 1990-х годов. [11] В ходе поздней реализации положения, которое уже было частью плана Каподистрии, 147 провинций как подразделений 51 префектуры были упразднены в 2007 году.
Только после перевыборов 2007 года правительство Караманлиса решило, что необходимы дальнейшие реформы для приведения территориальной структуры в соответствие с Лиссабонской стратегией Европейского союза и требованиями Четвертого периода программирования (2007–2013 гг.). [11] Тринадцать регионов планировалось объединить в шесть основных «программных надрегионов», которые, как ожидалось, будут более успешно конкурировать за европейское структурное финансирование . Муниципалитеты будут объединены с 1034 до 400, а префектурные правительства будут сокращены с 50 до 16, чтобы преодолеть фрагментацию, облегчить фискальный контроль со стороны государства и создать экономию масштаба . [12]
Поставив административную эффективность на первое место, план реформ сверху вниз подвергся критике за подчинение вопросов легитимности и участия . Вместо того, чтобы противостоять парламентской оппозиции, план столкнулся с обструкцией более консервативного лагеря внутри правящей партии и в конечном итоге провалился. [12]
После убедительной победы социалистической партии ПАСОК на парламентских выборах в начале 2009 года была предпринята новая попытка дальнейших административных реформ. План Калликратиса был представлен общественности в январе 2010 года, в разгар греческого финансового кризиса . Хотя по цифрам он был довольно схож с провалившимися планами Новой демократии , он не ограничивался сокращением простого количества административных образований и их государственной ответственности. [13] В стране, которая широко считалась самой централистской страной Европейского Союза, [14] со многими небольшими муниципалитетами, особенно сельскими общинами, которые «крайне недоукомплектованы и лишены какой-либо возможности выполнять свои задачи», [15] акцент был сделан на укреплении оставшихся органов власти с точки зрения автономии самоуправления , общественной прозрачности и общей доступности для граждан. [13] В то же время программа была направлена на сокращение сотрудников местных органов власти на 50%, с примерно 50 000 до 25 000 по всей стране. [16]
Закон был принят в мае 2010 года и вступил в силу после местных выборов в ноябре 2010 года, включавших в себя региональные выборы, которые заменили провинциальные выборы, проводившиеся ранее в 2002 и 2006 годах . [13]
Программа Калликратиса еще больше сократила количество самоуправляемых местных административных единиц путем принудительного слияния 1033 муниципалитетов и общин , которые реформа Каподистрии уже объединила всего в 325 муниципалитетов. [13] Объединение общин привело к тому, что ряд провинций, существовавших до 2007 года , были восстановлены в качестве муниципалитетов. В общей сложности греческие муниципалитеты теперь достигли среднего размера в 31 000 жителей, что сопоставимо со многими другими странами Европейского Союза. [18]
Для повышения общественной прозрачности местные органы власти теперь, как правило, обязаны публиковать все свои решения через Интернет. Кроме того, был создан местный омбудсмен для поддержки как граждан, так и предприятий в работе с местными администрациями. Были созданы новые финансовые комитеты и исполнительные комитеты для содействия профессионализации финансового учета и контроля за местными администрациями. В сообществах с населением более 10 000 жителей создаются комитет по качеству жизни и консультационный комитет . Консультационный комитет , нацеленный на улучшение местного распределения муниципальных ресурсов, состоит из представителей местных заинтересованных сторон, таких как предприятия, профсоюзы, палаты и НПО. [19]
В то же время программа упразднила 51 самоуправляемую префектуру ( NUTS 3 ), оставив их только в качестве региональных единиц . Полномочия бывших префектур были переданы 13 административным регионам NUTS 2 -го уровня ( Διοικητική περιφέρεια , Diikitiki periferia или «административный регион»). Первоначально введенные в 1987 году, регионы были усилены в 1993 году как промежуточные административные единицы для регионального планирования . [7] [ нужна страница ] В рамках программы Калликратиса эти регионы стали самоуправляемыми, отдельными образованиями с региональным советом и региональным губернатором, оба избираемыми населением. [20]
Взамен центральные задачи национальной администрации были переданы семи более крупным, недавно созданным «децентрализованным администрациям» ( Αποκεντρωμένη Διοίκηση , Apokendromeni Diikisi ). Возглавляемая генеральным секретарем, назначаемым министром внутренних дел , децентрализованная администрация отвечает за региональное планирование и охрану окружающей среды . [21]
Впоследствии, с 2010 года, субнациональные выборы проводились на региональном, а не на префектурном уровне, а с 2014 года они проводятся вместе с выборами в Европейский парламент сроком на пять лет. [22]
Ученые, изучающие южную Европу, описали реформу Калликратиса как удивительную, поскольку она упразднила большое количество престижных и влиятельных политических постов, которые до надвигающегося кризиса считались бы необходимыми для поддержания партийного клиентелизма . Бертрана и Хайнелт описали решение правительства Папандреу как использование единственного окна возможностей для преодоления давнего сопротивления реформе. В то время как в отношении масштабного подхода сверху вниз, отклоняющегося от стратегии Южной Европы , [9] по сравнению с федеральными государствами, такими как Германия , взаимодействие между национальным и субнациональным уровнями остается относительно слабым, а субнациональные уровни остаются строго отделенными от деконцентрированной администрации центрального правительства. [23] Кроме того, государственный надзор по-прежнему в значительной степени ограничивается контролем a posteriori [23] законности деятельности субнационального образования. [24]
Говард Элкок предположил, что, несмотря на все усилия, нежелание чиновников делает обеспечение прозрачности постоянной борьбой, поэтому греческий гражданин остается администратором, а не участником правительства [7] [ нужна страница ] . Ненужное уничтожение местных общественных организаций в ряде случаев привело к дальнейшей минимизации участия. Тем временем, поспешный способ, которым закон вступил в силу, парализовал инициативу местных властей и независимое финансирование. [25]
Акривопулу и др. отметили, что программу Калликратиса необходимо рассматривать в контексте общих усилий по созданию меньшего государства. Они указывают на конкретные положения в Первом и, тем более, во Втором меморандуме, касающиеся роли местного управления для всеобщей жесткой экономии. [26]
Никос Сулиотис отметил, что план Калликратиса способствует передаче политики жесткой экономии местным администрациям, поскольку передача полномочий на субнациональные уровни не сопровождалась передачей финансовых ресурсов, необходимых для выполнения этих обязанностей. [27] [ нужна страница ]