Реформа государственной службы — это преднамеренное действие по повышению эффективности, результативности, профессионализма, репрезентативности и демократического характера государственной службы с целью содействия лучшему предоставлению общественных благ и услуг с повышением подотчетности . Такие действия могут включать сбор и анализ данных, организационную реструктуризацию , улучшение управления человеческими ресурсами и обучение , повышение оплаты и льгот при обеспечении устойчивости в условиях общих фискальных ограничений и усиление мер по управлению эффективностью , участию общественности , прозрачности и борьбе с коррупцией . [1]
Академическая литература по реформе государственной службы предоставила аргументы и контраргументы, разъясняющие, как несколько подходов к реформе влияют на общую эффективность государственной службы. Растущая доступность эмпирических данных позволяет проверять эффективность конкретных реформ в данном контексте. Хотя разработка эффективных реформ государственной службы является чрезвычайно сложной задачей, учитывая, что правильное сочетание контроля коррупции и улучшения производительности может значительно различаться между странами и внутри них, эмпирические , а также качественные исследования могут внести вклад в совокупность основанных на фактических данных знаний о реформах государственной службы в развивающихся странах. [2]
Модель идеального типа государственного управления Макса Вебера стала влиятельным подходом к реформам государственной службы в 20 веке. [3] Бюрократический тип управления контрастирует с патримониальным типом по своим основным организационным принципам. Веберовская организация государственного управления опирается на четко определенную иерархическую структуру с системой подчинения и надзора, разделением труда и определенными должностями с назначенными обязанностями. [4 ] В отличие от патримониальной системы, в которой нет различия между частной и общественной сферой, веберовская бюрократия определяется своим безличным и беспристрастным характером. Государственные служащие действуют в соответствии с набором правил и процедур, которые они должны соблюдать. [5] Беспристрастность частично достигается за счет профессионализации государственной службы и меритократического набора через конкурсные экзамены. Для штатных и профессиональных государственных служащих занятие государственной должности становится «призванием». [5]
Идеально-типичные принципы Вебера послужили основой для реформ государственной службы в развивающихся странах. Ученые и политики были заинтересованы в выявлении конкретных черт, которые определяют бюрократическую эффективность и коррупцию, а также механизмов, посредством которых эти черты повышают эффективность и ограничивают коррупционное поведение на государственной службе.
Эмпирические исследования [6] показали, что меритократический набор государственных служащих, в частности, связан с более низким уровнем коррупции. Существует несколько способов, с помощью которых меритократический набор и продвижение по службе могут ограничить коррупционное поведение. Для начала, проведение вступительных экзаменов и требований к уровню образования позволяют отбирать компетентных государственных служащих. Исследование Международного валютного фонда [7] показывает, что более образованные государственные служащие связаны с более низким уровнем коррупции, лучшей производительностью, включая лучшее управление государственными финансами и более высокую мобилизацию налоговых поступлений , а также более высокий экономический рост .
Более того, внутреннее продвижение по службе и стабильность карьеры государственных служащих, принятых на работу за заслуги, создают чувство общей приверженности «призванию» занимать должность, что создает « корпоративный дух» , затрудняя возникновение коррупции. [6]
Другие данные [5] свидетельствуют о том, что профессиональная государственная служба, основанная на заслугах, предупреждает коррупцию не обязательно путем отбора способных чиновников, а скорее путем назначения государственных служащих, чьи интересы отличаются от интересов политиков. Несогласованные интересы создают проблему координации, которая предотвращает коррупционные практики и вместо этого вводит систему взаимного мониторинга.
В 1980-х годах развивающиеся страны, в которых действовали программы структурной перестройки (SAP), столкнулись с жесткой бюджетной экономией, которая в частности проявилась в давлении с целью сокращения фонда заработной платы в государственном секторе. [8] Р. Клитгаард выразил обеспокоенность тем, что падение заработной платы в государственном секторе может усугубить бюрократическую неэффективность и коррупцию. [9] Низкая заработная плата в государственном секторе связана с более низкой производительностью и мотивацией. [10] Зарплаты ниже альтернативной стоимости могут побудить государственных служащих выбирать потенциально вредные адаптивные стратегии и искать возможности для самостоятельной деятельности. Государственные служащие могут требовать компенсацию неформальными или незаконными способами, и эти стратегии преодоления трудностей ставят под угрозу эффективность и честность организаций государственной службы.
Учитывая эти аргументы, увеличение заработной платы государственных служащих и других льгот для трудоустроенных стало важным аспектом программы реформирования государственной службы в развивающихся странах. [11] Экономические модели, основанные на ранних работах Беккера и Стиглера [12], оказали особое влияние на политические дебаты.
Модели коррупции на государственной службе «принципал-агент» дают теоретический анализ взаимосвязи между оплатой труда государственных служащих и коррупцией. Модель отлынивания ( Шапиро–Стиглиц ) сосредоточена на выборе, который должны сделать государственные служащие, имеющие возможность быть коррумпированными. Эти рациональные агенты , максимизирующие полезность, решают заняться морально опасным поведением на основе анализа затрат и выгод, приравнивающего ожидаемую отдачу от коррупции ( взятки ) к издержкам коррупции (штрафы, потенциальные упущенные будущие доходы). [13] Коррупция обнаруживается с определенной вероятностью и наказывается потерей работы или другими штрафами. Модель предсказывает, что при прочих равных условиях более высокая заработная плата может сдерживать коррупцию, увеличивая ценность честного поведения. Однако, когда взятки высоки, а наказание и вероятность обнаружения низки, может потребоваться существенное увеличение заработной платы государственных служащих для предотвращения взяточничества. Другая модель, объясняющая бюрократическую коррупцию, модель справедливой заработной платы, проводит различие между коррупцией, основанной на потребностях, и коррупцией, основанной на жадности. Согласно этой теории, государственные служащие не обязательно движимы жадностью, но считают коррупцию заманчивой, когда их зарплата не позволяет им обеспечить прожиточный минимум. «Справедливость» также определяется другими факторами, такими как зарплата коллег на государственной службе, заработная плата в частном секторе, социальные ожидания и статус государственных служащих. [14] Восприятие того, что им не платят справедливую зарплату, увеличивает коррумпированность, а также снижает моральные издержки коррупции. [15] Таким образом, эта модель предполагает, что даже скромное повышение зарплаты, гарантирующее «справедливую зарплату», может снизить склонность государственных служащих к вымогательству и получению взяток.
Теоретическая связь между повышением заработной платы в государственном секторе и коррупцией остается неоднозначной. В контексте ограниченных государственных финансовых ресурсов возникает вопрос экономической эффективности разработки оптимальной политики заработной платы. Межстрановое исследование Ван Рейкегема и Ведера пытается найти эмпирическую поддержку гипотезам справедливой заработной платы и эффективной заработной платы. [16] Авторы приходят к выводу, что относительная заработная плата в государственном секторе отрицательно и значительно коррелирует с показателями коррупции, но что искоренение коррупции потребует нереалистичного повышения относительной заработной платы. Однако эти корреляции нельзя интерпретировать как доказательство причинно-следственной связи, идущей от заработной платы в государственном секторе к коррупции. Причинно-следственная связь может иметь обратное направление , было показано, что всепроникающая коррупция снижает сбор налоговых поступлений и государственные расходы. [17] Низкая эффективность государственных финансов и сильное бюджетное давление из-за коррупции могут, в свою очередь, поддерживать низкие зарплаты государственных служащих. Эта проблема эндогенности усложняет понимание связи между реформами оплаты труда и коррупцией. [16]
Клаус Аббинк также проверяет гипотезу о справедливой зарплате в лабораторных экспериментальных условиях. [15] Контролируемая среда в этом эксперименте позволяет изолировать и определить влияние соображений «справедливого дохода» на коррупционное поведение. Он обнаруживает, что государственные служащие в двух вариантах с разным восприятием «справедливости» ведут себя одинаково в игре со взяточничеством. Другими словами, относительно высокие зарплаты государственных служащих не меняют решения быть коррумпированными из-за соображений справедливости. Эти экспериментальные результаты подтверждают выводы Ван Рейкегема и Ведера и ставят под сомнение экономическую эффективность повышения государственных зарплат для борьбы с коррупцией.
Ди Телла и Шаргродски приводят дополнительные доказательства с помощью своего микроэмпирического анализа заработной платы и аудита во время борьбы с коррупцией в Буэнос-Айресе, Аргентина , в 1996–1997 годах. [18] Они утверждают, что повышение заработной платы может быть эффективным только в сочетании с промежуточными уровнями интенсивности мониторинга (вероятность обнаружения в модели уклонения от уплаты налогов). Они проверяют свои гипотезы, используя изменения в интенсивности аудита во время борьбы с коррупцией в государственных больницах, и обнаруживают, что заработная плата сотрудников по закупкам сама по себе не оказывает статистически значимого влияния на коррупцию, но обнаруживает отрицательную связь, когда заработная плата взаимодействует с интенсивностью аудита. Авторы утверждают, что более высокая заработная плата и мониторинг («кнут и пряник») должны использоваться одновременно, чтобы действовать как эффективная стратегия борьбы с коррупцией.
Литература о зарплатах государственных служащих и коррупции предлагает неоднозначные или неубедительные доказательства [19] и, по-видимому, указывает на то, что повышение заработной платы является необходимым, но недостаточным условием для сдерживания коррупции. [20]
Повышение заработной платы также может иметь различные последствия в зависимости от того, сосредоточены ли реформы на повышении базовой заработной платы (безусловном) или на повышении оплаты труда, связанном с производительностью. [21]
После недовольства централизованными формами управления децентрализация предоставления государственных услуг субнациональным органам власти стала глобальной тенденцией, особенно в развивающихся странах. [22] Децентрализация — это передача полномочий , ресурсов и ответственности от высших к низшим уровням власти. [23] Скотт и Рао [24] различают три типа децентрализации:
Страны различаются по степени административной, политической и фискальной децентрализации. Например, в Китае есть передача административных и фискальных полномочий, но нет политической децентрализации, тогда как в Индии все наоборот . [26]
Существует несколько теоретических аргументов в поддержку того, что децентрализация может улучшить управление и сократить коррупцию. Для начала, считается, что децентрализация приближает правительство к его гражданам и улучшает распределение ресурсов на местном уровне. [27] Оптимальный уровень выпуска местного общественного блага (при котором предельная выгода граждан равна предельным издержкам предоставления блага) варьируется в зависимости от местности из-за различий в предпочтениях и издержках. Учитывая, что субнациональные правительства имеют лучшую информацию о предпочтениях и обстоятельствах своих избирателей, они могут адаптировать предоставление общественных благ в соответствии с этими предпочтениями, тем самым повышая эффективность и общее благосостояние. [28] Эта идея восходит к аргументу Ф. Хайека в его эссе « Использование знаний в обществе » (1945). Хайек утверждает, что поскольку знания децентрализованы («знание конкретных обстоятельств времени и места»), [29] следует, что решения и контроль над ресурсами должны быть децентрализованы (необходимое, хотя и недостаточное условие для достижения оптимального распределения).
Однако модели принципала-агента показывают, что могут быть компромиссы при передаче ответственности за принятие решений . В рамках этих теоретических рамок центральные государственные служащие считаются принципалами, движимыми интересами общества, а местные должностные лица действуют как эгоистичные агенты. С одной стороны, предоставление общественных благ может быть лучше адаптировано к местным нуждам, но с другой стороны, решения принимаются агентами , чьи интересы отличаются от интересов принципала . Делегирование полномочий может привести к «потере контроля» или «злоупотреблению властью». Децентрализация может быть более эффективной, чем централизованное принятие решений, если выгоды от адаптивности могут перевесить потерю контроля. Таким образом, общее влияние децентрализации на управление и благосостояние будет зависеть от степени противопоставления интересов принципала и агента и способности принципала осуществлять контроль над действиями агента. [30]
Также утверждалось, что децентрализация может усилить подотчетность в механизме предоставления услуг. Близость местных органов власти делает более осуществимым для граждан контроль и привлечение государственных должностных лиц к ответственности. Механизмы подотчетности работают посредством политической децентрализации. В функциональной местной демократии местные выборы представляют собой «неполный контракт», позволяющий гражданам отстранять неэффективных местных должностных лиц от должности. [26] Однако, как утверждают Бардхан и Мукерджи, местная демократия может не работать эффективно на практике в развивающихся странах и может быть захвачена местными элитами. [31]
Кроме того, децентрализация может снизить коррупцию, создавая горизонтальную конкуренцию между местными органами власти. Тибу в статье 1956 года [32] утверждает , что мобильность жителей и факторов производства между населенными пунктами может снизить монопольную власть, осуществляемую местными государственными служащими в отношении правил и взяток. Фискальная и политическая децентрализация поощряет межюрисдикционную конкуренцию, которая оказывает давление на субнациональные органы власти, заставляя их эффективно предоставлять местные общественные блага. Если граждане недовольны работой своего местного правительства, они могут переехать в другие регионы, тем самым уменьшая налоговые поступления в менее эффективных юрисдикциях. Похожий аргумент относительно связи между децентрализованной бюрократической структурой и выплатой взяток был исследован в академической литературе. Роуз-Акерман предполагает, что децентрализованная государственная служба может снизить взяточничество, поскольку конкуренция между государственными служащими будет снижать выплаты взяток. [33] Вишни и Шлейфер далее развивают этот аргумент, они строят модель, в которой граждане и предприятия требуют более одной услуги или товара от нескольких государственных служащих. Если государственные услуги являются взаимозаменяемыми, то конкурентный режим все еще применяется. Однако, когда государственные услуги являются взаимодополняющими и в случае децентрализованной бюрократической структуры, фирмы или граждане сталкиваются с несколькими независимыми бюрократами. Децентрализация может, таким образом, привести к отсутствию координации среди бюрократов, ищущих взятки, и результату « Трагедии общин », когда государственные служащие просят взятки, которые слишком высоки, тем самым увеличивая бремя, которое коррупция налагает на фирмы и граждан. [34]
Диаби и Сильвестер эмпирически проверяют эти гипотезы в межстрановой регрессии и обнаруживают, что взятки выше при более децентрализованной бюрократической структуре. [35] Однако Фисман и Гатти обнаруживают сильную отрицательную корреляцию между фискальной децентрализацией (измеренной по субнациональной доле общих государственных расходов) и коррупцией. [36] Трейсман (2000) исследует корреляции между восемью различными мерами децентрализации с различными мерами коррупции и эффективностью предоставления услуг. Та же мера фискальной децентрализации, которую использовали Фисман и Гатти, по-видимому, не имеет значительной корреляции с мерами коррупции. [37]
Децентрализация — сложный процесс, который проявляется в различных формах. Дизайн и стимул децентрализации специфичны для каждой страны, что усложняет сравнение единой концепции децентрализации. Литература по опыту децентрализации в нескольких развивающихся странах предполагает, что влияние децентрализации на эффективность государственного сектора и коррупцию, вероятно, будет неоднозначным и в значительной степени зависящим от контекста. [26] Эмпирическая работа, по-видимому, не является окончательной, поскольку различные типы децентрализации были исследованы с использованием разных мер. Более того, измерение коррупции как взяточничества без учета захвата особых интересов может дать неточную оценку влияния децентрализации. Как утверждают Бардхан и Мукерджи, взяточничество может уменьшиться, будучи замененным захватом местной элитой в результате децентрализации. [31]
Трейсман утверждает, что теоретические и эмпирические аргументы о децентрализации и управлении относятся к определенным типам децентрализации. Он выделяет пять типов: структурную, решения, ресурсы, выборную и институциональную децентрализацию и развивает аргументы, разъясняющие, как каждый тип влияет на качество управления. [37] Хотя некоторые типы децентрализации могут улучшить управление и сократить коррупцию, другие могут подорвать эффективность правительства, это может частично объяснить неоднозначные эмпирические данные о влиянии децентрализации.
Вместо того, чтобы структурировать вознаграждения и наказания за коррупционное поведение, другой подход к реформе государственной службы стремится увеличить вероятность того, что коррупционная деятельность будет замечена. Теоретически, мониторинг может уменьшить информационную асимметрию , так что принципал может побудить агента выбрать оптимальный уровень усилий и оптимальную степень коррупционной деятельности. Поскольку агент сравнивает ожидаемую выгоду от честности с выгодой от коррупции, увеличение вероятности быть пойманным и наказанным будет сдерживать коррупционное поведение. [38]
Аудит государственной службы принципалом или третьими лицами выполняет функцию подотчетности . Неотъемлемый конфликт интересов, а также отсутствие надзора требуют, чтобы независимые третьи лица подтверждали надежность финансовой отчетности, результаты деятельности и соблюдение правил. [39] Аудиторы могут помочь осуществлять надзор, оценивая эффективность и рентабельность предоставления государственных услуг. [40] Эти аудиты должны опираться на меры эффективности и заранее определенные критерии и ориентиры для оценки эффективности работы государственных служащих и воздействия государственных программ. Аудит эффективности также может помочь обнаружить коррупцию в государственных организациях. Аудиты выявляют нарушения и области неэффективности, которые могут указывать на наличие коррупции. Основываясь на подозрительных обстоятельствах, аудиторы могут выявлять незаконное поведение и собирать доказательства правонарушений, которые впоследствии могут быть использованы для преследования виновных государственных служащих. Как упоминалось ранее, успешные усилия по обнаружению с помощью аудита эффективности могут иметь сдерживающий эффект на коррупционную деятельность.
Аудит и судебное преследование были важными элементами кампании Justice Plana по сдерживанию коррупции в Бюро внутренних доходов на Филиппинах. Назначенный новым комиссаром коррумпированного Бюро внутренних доходов, антикоррупционная стратегия Justice Plana была сосредоточена на внедрении новой системы оценки эффективности, сборе информации о коррупции с помощью агентов разведки и аудитов и эффективном преследовании коррумпированных налоговых инспекторов. [38] Хотя кампания Justice Plana была многогранным подходом, более высокая интенсивность мониторинга в сочетании с весьма правдоподобной угрозой наказания были особенно успешными в сдерживании коррупционного поведения в Бюро внутренних доходов. По словам профессора Магтолиса-Брионеса, угроза быть обнаруженным и привлеченным к ответственности решительно заставила чиновников пересмотреть свои решения участвовать в коррупционной деятельности. [41]
В Грузии успех антикоррупционных реформ в основном зависел от контроля сверху и судебного преследования, но Шуэт предупреждает о потенциальных злоупотреблениях контролем при борьбе с коррупцией. [42] Борьба с коррупцией в налоговом агентстве включала принуждение, такое как использование внезаконных систем наблюдения для обеспечения соблюдения государственными служащими новых процессуальных кодексов.
Лабораторные эксперименты предоставляют доказательства мониторинга воздействия. [43] В контролируемом эксперименте по взяточничеству в Уагадугу, Буркина-Фасо, Армантье и Боли наблюдали, что мониторинг и наказание могут быть эффективной политикой борьбы с коррупцией. У исследователей было два варианта лечения: низкий уровень мониторинга и высокий уровень мониторинга. Хотя вариант «низкий уровень мониторинга» оказался эффективным в сдерживании взяточничества, они не смогли обнаружить значительного эффекта лечения на взяточничество при варианте «высокий уровень мониторинга». Авторы предполагают, что высокая интенсивность мониторинга может вытеснять внутренние мотивы вести себя честно.
Серра сравнивает эффективность контроля сверху вниз и снизу вверх в лабораторной игре о взяточничестве между государственными служащими и частными лицами. [44] Экспериментальные результаты показывают, что контроль сверху вниз неэффективен в сдерживании взяточничества, это может быть особенно верно в слабой институциональной среде. Однако исследователь обнаружил, что объединение формального контроля сверху вниз и контроля снизу вверх создало механизм подотчетности, который оказался эффективным в сдерживании коррупции.
Альтернативный подход к улучшению управления и борьбе с коррупцией, который приобрел известность в последние годы, заключается в поощрении участия низовых членов сообщества в местном мониторинге для стимулирования давления снизу в пользу реформ. Доклад о мировом развитии 2004 года: «Заставить услуги работать на бедных людей» [45] сосредоточен на этом низовом подходе к развитию. Участие сообщества в настоящее время считается важным компонентом реформ, направленных на улучшение предоставления государственных услуг и борьбу с коррупцией на местном уровне. [46]
Модели управления «снизу вверх» предполагают участие членов сообщества в процессе предоставления услуг, позволяя им контролировать деятельность государственных служащих, иметь право голоса в разработке политики и обеспечивать подотчетность поставщиков услуг, чтобы мотивировать их эффективно предоставлять общественные блага и услуги.
Дж. Стиглиц утверждает, что члены сообщества, как бенефициары общественных благ и услуг, будут иметь больше стимулов для мониторинга и обеспечения того, чтобы правительственные программы были успешными, по сравнению с безразличными центральными бюрократами. В частности, проект с участием местных жителей будет иметь больше шансов на успех, поскольку участие сообщества помогает поддерживать усилия по долгосрочному продолжению проектов, необходимые для поддержания их эффективности. [47]
Тем не менее, Б. Олкен утверждает, что низовой мониторинг общественных благ и услуг может быть ослаблен проблемой безбилетника [46] и предполагает, что предоставление государством частных благ (субсидируемое питание или здравоохранение) может генерировать больше стимулов для мониторинга предоставления услуг, поскольку каждый член сообщества имеет личный интерес в обеспечении эффективной поставки товаров и в минимизации вымогательства со стороны государственных чиновников. Стиглиц действительно признает, что низовой мониторинг предоставления общественных благ сам по себе является общественным благом и что как таковой он недостаточно обеспечен. [47]
Проект «снизу вверх» Citizen Report Card (CRC), инициированный НПО Public Affairs Center (PAC), был реализован в 1993 году в Бангалоре , Индия . Целью этого проекта было собрать отзывы местных граждан о работе государственной службы и опубликовать результаты через СМИ, тем самым оказывая общественное давление на государственную службу с целью улучшения ее работы и проведения реформ. [48] В 1993 году отчетные карты выявили низкий уровень удовлетворенности граждан поставщиками услуг, и ожидалось, что отчетные карты будут служить механизмом подотчетности, который выдвинет вопросы качества предоставления услуг и уровня коррупции в государственной службе. Хотя эта инициатива действительно повысила осведомленность о таких проблемах, в период с 1994 по 1999 год наблюдалось некоторое, но не кардинальное улучшение качества предоставления услуг. Однако сложность измерения улучшений качества услуг, кроме субъективных показателей, ограничивает возможности строгой оценки этой инициативы «снизу вверх». [49]
Партисипаторное бюджетирование в Порту-Алегри , Бразилия , известно среди ученых и политиков как устойчивый пример реформ снизу вверх. [50] Партисипаторное бюджетирование позволяет гражданам высказывать свои требования относительно улучшения предоставления услуг и посредством переговоров влиять на распределение бюджетных средств на уровне муниципалитета. Этот проект был инициирован в 1989 году и, как говорят, улучшил доступ к предоставлению государственных услуг и их качество, особенно для низших слоев общества. [50] Например, в 1989 году было создано 27 000 новых единиц государственного жилья (по сравнению с 1700 в 1986 году), количество школ увеличилось в четыре раза между 1986 и 1997 годами, а доля бюджета Порту-Алегри, идущая на образование и здравоохранение, выросла с 13% в 1985 году до примерно 40% в 1996 году. [51] Партисипаторное бюджетирование все еще должно устранить некоторые ограничения, включая отсутствие представительства самых бедных слоев населения, но его успех побудил другие муниципалитеты в Бразилии и государственные организации в других странах принять эту инициативу.
В 2010 году правительство Ганы провело реформу заработной платы государственных служащих, Единую структуру заработной платы (SSSS), чтобы смягчить неравенство в оплате труда на государственной службе. [52] Полицейские стали первыми бенефициарами этой новой структуры заработной платы, поскольку полицейская служба исторически была наименее оплачиваемой из государственных служб в Гане . Их заработная плата в одностороннем порядке удвоилась в попытке повысить их уровень жизни , чтобы сократить взяточничество (гипотеза справедливой заработной платы). Фольц и Опоку-Агиеманг оценивают влияние этой реформы заработной платы, используя анализ «разница в разнице», используя преимущества экзогенных изменений, вызванных политикой. [13]
В то время как зарплаты полицейских удвоились, зарплаты других госслужащих в Гане и полицейских в Буркина-Фасо остались прежними. Исследователи выделили две группы: ганских полицейских, которые получили лечение (более высокие зарплаты), и контрольную группу, состоящую из других госслужащих (ганских таможенников и буркинийских полицейских), чьи зарплаты не увеличились.
Используя данные о взятках, выплаченных в ходе 2100 поездок на грузовиках между Ганой и Буркина-Фасо, Фольц и Опоку-Агиеманг могут наблюдать различия во взаимодействии с водителями грузовиков между экспериментальной и контрольной группами до реформы заработной платы (2006–2010 гг.) и после реформы заработной платы (2010–2012 гг.). Если предположить, что различия в группах оставались бы неизменными при отсутствии реформы ( предположение о параллельной тенденции ), оценка коэффициента разницы в разнице измеряет причинно-следственное влияние повышения заработной платы на склонность сотрудников полиции Ганы просить взятки. Результаты показывают, что реформа заработной платы вопреки здравому смыслу увеличила усилия сотрудников полиции по вымогательству взяток, стоимость взяток и общую сумму, которую водителям грузовиков пришлось заплатить на дороге. [13] Эти доказательства противоречат теоретическим аргументам о реформах оплаты труда на государственной службе. Фольц и Опоку-Агиеманг утверждают, что эти результаты могут быть связаны с отсутствием соблюдения антикоррупционных законов. Без изменения условий и других стимулов, с которыми сталкиваются государственные служащие, повышение заработной платы, по-видимому, не окажет прогнозируемого воздействия на коррупцию.
Коррупция в налоговом администрировании особенно пагубно влияет на сбор налоговых поступлений, фискальный баланс и общие экономические показатели. [53] Хан, Хваджа и Олкен провели масштабный рандомизированный эксперимент в Пенджабе , Пакистан , чтобы оценить влияние схем оплаты на основе результатов для сборщиков налогов. [54] В сотрудничестве с правительством провинции Пенджаб они случайным образом распределили налоговых чиновников в провинциальном департаменте по налогу на городскую недвижимость на четыре группы: контрольную группу и три группы лечения, соответствующие различным схемам оплаты за результаты.
Три группы лечения различались по степени, в которой оплата труда налоговых инспекторов основывалась на результатах сбора доходов и других субъективных оценках налогоплательщиков и налогового департамента. Лечение «Доход» предусматривало стимулы, зависящие только от сбора доходов, превышающих контрольный показатель, в то время как схема «Доход Плюс» привязывала зарплаты к результатам сбора налогов, а также к точности оценки налогов и удовлетворенности налогоплательщиков. Последнее лечение «Гибкий Плюс» добавляло несколько критериев, установленных налоговым департаментом для определения заработной платы. После двух финансовых лет Хан, Хваджа и Олкен обнаружили, что в трех группах лечения налоговые поступления увеличились в среднем на 9 логарифмических пунктов, что эквивалентно 46% более высокому росту доходов по сравнению с контрольной группой. [54]
Схема «Доход» оказалась наиболее эффективной в увеличении сбора налогов, но исследователи не обнаружили никакого влияния на точность оценки налогов или удовлетворенность налогоплательщиков. Они отмечают, что схемы оплаты за результат могут иметь компромиссы: предоставление чрезмерных стимулов налоговым инспекторам может усилить их переговорную силу с налогоплательщиками и привести к большему вымогательству и недовольству налогоплательщиков. Однако Хан, Хваджа и Олкен отмечают, что преимущества контрактов с оплатой за результат перевешивают их издержки, и предполагают, что они могут быть эффективными в увеличении сбора налоговых поступлений.
В 2003 году федеральное правительство Бразилии создало Controladoria Geral da União (CGU), ответственное за предотвращение коррупции и внутренний контроль. CGU запустило антикоррупционную программу Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos (Программа мониторинга с публичными лотереями), которая заключается в случайном выборе муниципалитетов для аудита и публичном распространении результатов. По состоянию на 2015 год, спустя 12 лет после начала реформы, было проведено 2241 аудит в 1949 муниципалитетах. [55] Исследователи Авис, Ферраз и Финан использовали случайный выбор для измерения воздействия этой антикоррупционной программы. В то время как некоторые муниципалитеты подвергались аудиту несколько раз в прошлом (экспериментальная группа), другие проходили аудит впервые (контрольная группа). Поскольку муниципалитеты были выбраны случайным образом, сравнение уровней коррупции среди муниципалитетов в контрольной и экспериментальной группах может дать причинно-следственные оценки последствий реформы.
На основании аудиторских отчетов они подсчитали, что 30% федеральных средств, переданных муниципалитетам, были украдены. Однако они обнаружили, что уровень коррупции был на 8% ниже в муниципалитетах, которые ранее подвергались государственным проверкам, тем самым предполагая, что выборочные проверки могут быть эффективной политикой против коррупции. Исследователи утверждают, что выборочные проверки могут снизить коррупцию, увеличивая воспринимаемую должностными лицами вероятность быть обнаруженными. Они заметили, что проверки также создали побочные эффекты, соседние муниципалитеты также были затронуты, дополнительный аудит соседа снизил их уровень коррупции на 7,5%. [55] Местные СМИ сыграли свою роль в распространении информации о результатах проверок других муниципалитетов.
Авис и др. выделяют несколько механизмов, посредством которых аудиты привели к снижению местной коррупции. Во-первых, новая программа вводит систему политической ответственности, посредством которой местные граждане могут наказывать нечестных должностных лиц или вознаграждать честных. Аудиты также могли изменить типы кандидатов, которые приходят в политику. Более того, отрицательные результаты аудита могут привести к репутационным издержкам и потенциальным юридическим наказаниям.
Проект развития Кечаматана (KDP) — это индонезийская правительственная программа, финансируемая Всемирным банком, который финансирует мелкомасштабные инфраструктурные программы на уровне деревень. Бенджамин Олкен провел рандомизированный эксперимент, в котором он случайным образом распределил 608 деревень по группам с различной вероятностью аудита до начала общенационального инфраструктурного проекта. [46]
Случайная выборка деревень была проинформирована о том, что проект будет проверен аудиторским агентством после завершения. Это увеличило вероятность обнаружения с 4% до 100%. Результаты аудита были публично распространены аудиторами на собраниях деревни. Олкен также разработал эксперименты для повышения участия местных членов в «совещаниях по подотчетности», где должностные лица, отвечающие за проект строительства дороги, раскрывают, как будет расходоваться бюджет.
Для оценки влияния обоих механизмов мониторинга исследователь использует количественную меру уровня коррупции, основанную на оценке инженерами количества материалов, используемых для строительства дорог, и предполагаемых затрат. Расхождения между официальными затратами проекта, сообщенными руководителями деревенских проектов, и затратами, оцененными независимыми инженерами, измеряют недостающие расходы, которые используются в качестве косвенных показателей коррупции в исследовании Олкена. Было подсчитано, что в среднем 24% материалов не хватало на основе образцов дорог, что говорит о том, что часть средств проекта была перенаправлена. Олкен считает, что увеличение вероятности внешнего аудита значительно сократило недостающие расходы (на 8%), и что этот подход к борьбе с коррупцией является экономически эффективным. [46] Аудиты сверху вниз были более эффективными, когда выборы в деревнях были близки, что подразумевает, что подотчетность на местном уровне может быть эффективной в сдерживании коррупционного поведения. Однако вмешательства по увеличению участия низовых органов не оказали существенного влияния на недостающие средства.
Динамика политической экономии обуславливает успех реформ государственной службы. Норт и др. утверждают, что некоторые развивающиеся страны функционируют как «порядки ограниченного доступа», в которых элиты исключают широкие слои общества, чтобы поддерживать равновесие, позволяющее им извлекать ренту. [56] В таком равновесии у политических элит нет стимулов разрушать свои покровительственные сети и вводить реформы меритократического набора на государственную службу, поскольку это угрожает их положению и сокращает их возможности для получения ренты . Клиентелистская система, напротив, может быть мощным механизмом, с помощью которого элиты поддерживают этот «порядок ограниченного доступа». Значительная зависимость от клиентелистских и покровительственных сетей увеличивает затраты на реализацию реформ государственного сектора. Поэтому элиты, скорее всего, будут выступать против реформ, поскольку они могут потерять больше всего. [57]
Более того, реформы государственной службы требуют больших затрат на реализацию в краткосрочной перспективе, в то время как их выгоды проявятся и будут получены в будущем. Таким образом, правительства не желают делать такие непривлекательные инвестиции. Долгосрочный характер реформ и нежелание инициировать, собирать и поддерживать поддержку реформ препятствуют их реализации в первую очередь. В справочном документе для Отчета Всемирного банка о развитии за 2011 год [58] де Вейер и Притчетт оценивают, что потребуется около 20 лет, чтобы стать свидетелями улучшений в функциональных возможностях государства. Почти в каждой стране это превышает среднюю продолжительность срока полномочий, у действующих политических деятелей не будет стимулов нести расходы на проведение реформ, в то время как выгоды будут накапливаться для будущих должностных лиц.
Кроме того, нельзя упускать из виду бюрократическую инертность и сопротивление переменам. Бюрократы могут быть не склонны принимать изменения, привносимые реформами государственной службы. Это особенно актуально в странах, где бюрократы зависят от неформальных или нелегальных каналов для дополнения своих скудных зарплат. [2]
Институциональные структуры или типы политических режимов также имеют значение для внедрения и успеха реформ. В демократическом режиме действующие политические деятели могут видеть в своих интересах инициирование бюрократических реформ, если избиратели ценят и признают общественные выгоды реформ. [59] Однако спрос на реформы государственной службы остается слабым в развивающихся странах. Даже если бюрократическая коррупция осуждается во всех странах, внутренний спрос на антикоррупционные реформы подрывается проблемой коллективных действий . Действительно, Перссон, Рохштейн и Теорелл утверждают, что реформы государственной службы потерпели неудачу из-за их неправильной характеристики коррупции. [60] Большинство подходов к реформе государственной службы опираются на рамки принципала-агента, которые предполагают, что «принципиальные принципалы» являются общественно-ориентированными и всегда будут брать на себя задачу борьбы с коррупцией и улучшения бюрократической работы. Однако авторы утверждают, что в условиях повсеместной коррупции субъекты не обязательно будут реагировать на стимулы, направленные на изменение их поведения, а вместо этого будут вести себя в зависимости от того, в какой степени коррупция является ожидаемым поведением в обществе.
{{cite book}}: |website=проигнорировано ( помощь ){{cite thesis}}: CS1 maint: несколько имен: список авторов ( ссылка )