Судебный надзор является частью конституционного права Великобритании , которая позволяет людям оспаривать осуществление власти, обычно государственным органом . Лицо, утверждающее, что осуществление власти является незаконным, может обратиться в Административный суд (часть Отделения королевской скамьи Высокого суда ) за решением. Если суд признает решение незаконным, он может отменить его (аннулировать) и, возможно (но редко), присудить возмещение убытков. Суд может наложить запрет на государственный орган.
При создании государственного органа законодательство часто определяет обязанности, пределы полномочий и предписывает обоснование, которое орган должен использовать для принятия решений. Эти положения обеспечивают основные параметры законности принятия им решений. Закон о правах человека 1998 года предусматривает, что уставы должны толковаться настолько, насколько это возможно, и государственные органы должны действовать таким образом, чтобы это соответствовало Европейской конвенции о правах человека и основных свободах. Существуют ограничения общего права на процесс принятия решений органом.
В отличие от некоторых других юрисдикций, таких как Соединенные Штаты, английское право не допускает судебного пересмотра первичного законодательства (законов, принятых парламентом), даже если первичное законодательство противоречит законодательству ЕС или Европейской конвенции о правах человека. Таким образом, лицо, пострадавшее от акта парламента, не может подать заявление на судебный пересмотр, если это так, но все равно может утверждать, что орган не соблюдал акт.
Английская конституционная теория, изложенная А. В. Дайси , не признает отдельной системы административных судов, которые бы пересматривали решения государственных органов, как во Франции, Германии и многих других европейских странах. Вместо этого считается, что правительство должно подчиняться юрисдикции обычных судов общего права .
В то же время доктрина парламентского суверенитета не допускает судебного контроля первичного законодательства (прежде всего актов парламента ). Это ограничивает судебный контроль в английском праве решениями должностных лиц и государственных органов, а также вторичным (делегированным) законодательством, против которого в определенных обстоятельствах доступны обычные средства правовой защиты общего права и специальные « прерогативные распоряжения ».
Конституционная теория судебного контроля долгое время находилась под влиянием доктрины ultra vires , согласно которой решение государственного органа может быть отменено только в том случае, если оно превышает полномочия, предоставленные ему парламентом. Роль судов рассматривалась как исполнение «воли парламента» в соответствии с доктриной парламентского суверенитета. Однако эта доктрина широко толковалась, включая ошибки права [1] и факта, и суды также объявляли решения, принятые в рамках королевской прерогативы , подлежащими судебному контролю. [2] Поэтому, похоже, что сегодня конституционная позиция судебного контроля диктуется необходимостью предотвращения злоупотребления властью со стороны исполнительной власти, а также защиты прав личности.
Согласно Правилам гражданского судопроизводства, иск (заявление) о судебном пересмотре будет допустимым только в том случае, если разрешение (разрешение) на судебный пересмотр получено от Высокого суда , который имеет надзорную юрисдикцию над государственными органами и трибуналами. Разрешение может быть отклонено, если не выполнено одно из следующих условий:
Однако Суд не обязательно откажет в разрешении, если одно из вышеуказанных условий вызывает сомнения. Он может по своему усмотрению изучить все обстоятельства дела и посмотреть, достаточно ли серьезны существенные основания для судебного пересмотра. [5] Задержка или отсутствие достаточного интереса также могут привести к тому, что суд откажет в предоставлении средства правовой защиты после того, как он рассмотрел дело по существу. [4] : ст. 31(6)(b) [6]
В протоколе предварительного разбирательства указано, что истец обычно пишет письмо перед подачей иска предполагаемому ответчику. [7] Цель письма — определить спорные вопросы и по возможности избежать судебного разбирательства. В протоколе указан шаблон письма. Обычно на ответ отводится 14 дней. Стороны также должны рассмотреть, может ли альтернативное разрешение спора стать удовлетворительной альтернативой судебному разбирательству. [7] : Раздел 3.1
В отличие от других гражданских разбирательств в английских судах, в судебных документах по пересмотру дела истец именуется как Король (по заявлению Истца X) (или Королева , когда правит). Например, Король (по заявлению Истца X) против Ответчика Y или более кратко R (по заявлению Истца X) против Ответчика Y или R (Истец Y) против Ответчика Y. [ 8]
В этих примерах R используется буквально (сокращение от латинского regina или rex , но произносится как «Crown»), Истец X заменяется на имя истца (например, Helena Jones или Jones или Acme Widgets Ltd ), а Ответчик Y заменяется на государственный орган, решение которого оспаривается (например, Совет графства Западный Суссекс или Агентство по охране окружающей среды ) или, в некоторых случаях, на лицо, возглавляющее этот орган (например, Государственный секретарь Министерства внутренних дел или Главный констебль полиции Западного Йоркшира ). [9]
Это чисто косметическая формальность, которая возникает из исторической процедуры, когда судебная власть Его Величества действовала от его имени в надзорном качестве. Технически судебный пересмотр инициируется Короной по заявлению истца, чтобы гарантировать, что полномочия осуществляются надлежащим образом. [10] До 2001 года дела о судебном пересмотре назывались R v Defendant Y, ex parte Claimant X , но это было реформировано в рамках общего сокращения использования латинских юридических терминов [11] и в связи с тем, что такие слушания фактически не являются ex parte в каком-либо значимом смысле. [ необходима цитата ]
Решение, на которое подана жалоба, должно было быть принято государственным органом, т. е. органом, созданным на основании закона или иным образом выполняющим государственную функцию. В деле R v Panel for Takeovers and Mergers, ex parte Datafin [1987] 1 QB 815 Апелляционный суд постановил, что частная комиссия подлежит судебному пересмотру, поскольку она фактически действовала как неотъемлемая часть правительственной структуры регулирования слияний и поглощений, в то время как у затронутых лиц не было иного выбора, кроме как подчиниться ее юрисдикции.
Действия, предпринимаемые в рамках королевской прерогативы, традиционно считались не подлежащими рассмотрению в суде политическими вопросами и, следовательно, не подлежащими судебному контролю, однако в деле Совет профсоюзов государственных служащих против министра государственной службы [1984] UKHL 9 установлено, что они могут подлежать судебному контролю в зависимости от цели, для которой осуществляются прерогативные полномочия.
Иногда законодатель может захотеть исключить полномочия суда по пересмотру административных решений, сделав их окончательными, обязательными и не подлежащими обжалованию. [12] Однако суды последовательно придерживались мнения, что только самые ясные слова могут исключить судебный пересмотр. [13] Когда правительство захотело ввести новый Закон об убежище и иммиграции, содержащий такие ясные слова, члены судебной системы выразили протест вплоть до того, что заявили, что они не примут даже такое исключение. [14] Правительство отозвало это предложение.
Однако суды соблюдают сроки подачи заявлений о судебном пересмотре. [15]
Палата лордов постановила в деле O'Reilly v Mackman [16] , что в случае, когда речь идет о правах публичного права, истцы могут действовать только путем судебного пересмотра. Они не могли инициировать свой иск в рамках общей процедуры гражданского права, поскольку это означало бы обход процессуальных гарантий, предоставляемых государственным органам процедурой судебного пересмотра, таких как требование достаточного интереса, своевременного представления и разрешения на судебный пересмотр. Однако ответчик все равно может поднимать вопросы публичного права в качестве защиты в гражданском процессе.
Так, например, арендатор государственного органа мог заявить о незаконности его решения повысить арендную плату, когда орган подал на него в суд за неуплату по договорам аренды. Он не был обязан начинать отдельный судебный процесс пересмотра ( Wandsworth London Borough Council v Winder (1985)). Если вопрос представляет собой смесь прав частного права, таких как право на получение оплаты по договору, и вопросов публичного права о компетенции государственного органа принимать оспариваемое решение, суды также склонны разрешать истцу продолжать использовать обычную гражданскую процедуру, по крайней мере, когда можно продемонстрировать, что общественный интерес защиты органов власти от необоснованных или запоздалых претензий не был нарушен ( Roy v Kensington and Chelsea and Westminster Family Practitioner Committee (1992), Trustees of the Dennis Rye Pension Fund v Sheffield City Council (1997)).
В деле «Совет профсоюзов государственных служащих против министра государственной службы» [1985] AC 374 лорд Диплок обобщил основания для отмены административного решения путем судебного надзора следующим образом:
Первые два основания известны как существенные основания судебного пересмотра, поскольку они относятся к существу оспариваемого решения. Процессуальная некорректность является процессуальным основанием, поскольку она направлена на процедуру принятия решения, а не на содержание самого решения. Эти основания являются лишь указаниями: один и тот же набор фактов может привести к более чем одному основанию для судебного пересмотра.
По словам лорда Диплока, это основание означает, что лицо, принимающее решение, «должно правильно понимать закон, который регулирует его полномочия по принятию решений, и должно применять его» [17] .
Решение может быть незаконным по многим разным причинам. Не существует жестких правил для их классификации, но наиболее распространенными примерами дел, когда суды признают административные решения незаконными, являются следующие:
Если закон уполномочивает конкретный орган, например министра, принимать определенные решения, министр не может делегировать эти полномочия другому органу, например, исполнительному должностному лицу или комитету. Это отличается от рутинной работы, не требующей большой свободы действий, выполняемой государственными служащими от имени министра, что не считается делегированием. [18]
Примером такого случая может служить дело Аллингема против министра сельского хозяйства и рыболовства , где уведомление, запрещающее фермерам выращивать сахарную свеклу, было незаконным, поскольку полномочия по установке знака были делегированы первоначальным комитетом. В случае, когда решение принимается надлежащим образом уполномоченным департаментом в местном совете, раздел 101 Закона о местном самоуправлении 2003 года допускает делегирование.
Суд отменит решение, если орган власти неправильно понял юридический термин или неправильно оценил факт, который имеет важное значение для принятия решения о наличии у него определенных полномочий. В деле R v Secretary of State for the Home Department , ex parte Khawaja [19] Палата лордов постановила, что вопрос о том, были ли заявители «нелегальными иммигрантами», был вопросом факта, который должен был быть положительно доказан министром внутренних дел, прежде чем он мог использовать полномочия по их высылке. Полномочия зависели от того, были ли они «нелегальными иммигрантами», и любая ошибка в отношении этого факта выводила министра внутренних дел за пределы его юрисдикции по их высылке.
Однако, когда термин, который должен быть оценен органом, настолько широк и неопределенен, что разумные люди могут обоснованно не согласиться с его значением, обычно оценка его значения возлагается на орган. Например, в деле R v Hillingdon Borough Council, ex parte Pulhofer [ 20] местный орган власти должен был предоставить бездомным людям жилье. Заявителями была супружеская пара, которая жила с двумя детьми в одной комнате и обратилась в местный орган власти за помощью. Местный орган власти отказал в помощи, поскольку посчитал, что Пульхоферы не были бездомными, и Палата лордов поддержала это решение, поскольку вопрос о том, было ли у заявителей жилье, был вопросом факта, который должен был определить орган власти.
Классический пример — дело Генерального прокурора против корпорации Фулхэма (1921), где совет Фулхэма имел полномочия открывать прачечные для тех, у кого их не было. Они решили взимать с людей плату за пользование ими. Суд постановил, что они вышли за рамки своих полномочий, пытаясь извлечь коммерческую выгоду из того, что должно было быть для всех.
Другим примером этого является дело R против Государственного секретаря по иностранным делам и делам Содружества, ex parte World Development Movement Ltd. Раздел 1 Закона о развитии и сотрудничестве за рубежом 1980 года уполномочил министра иностранных дел выделять средства на помощь в целях развития экономически обоснованных проектов. Государственный секретарь выделил средства на проект по строительству электростанции на реке Пергау в Малайзии (см. Плотина Пергау ), который был сочтен неэкономичным и необоснованным. Палата лордов постановила, что это не было целью, предусмотренной уполномочивающим законом, и поэтому министр превысил свои полномочия. Похожий принцип существует во многих континентальных правовых системах и известен под французским названием détournement de pouvoir .
Это основание тесно связано с незаконностью в результате использования полномочий в неправильных целях. Например, в деле Wheeler v Leicester City Council городской совет запретил регбийному клубу использовать свою землю, потому что трое членов клуба намеревались отправиться в турне по Южной Африке во времена апартеида . В деле R v Somerset County Council, ex parte Fewings местные власти решили запретить охоту на оленей на том основании, что она безнравственна. В деле Padfield v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food министр отказался начать расследование определенного вопроса, поскольку боялся плохой рекламы. В деле R v Inner London Education Authority , ex parte Westminster City Council [21] London Education Authority использовало свои полномочия для информирования общественности с целью убеждения общественности в своей политической точке зрения.
Во всех этих случаях власти основывали свои решения на соображениях, которые не имели отношения к их полномочиям по принятию решений, и действовали неразумно . Это также можно квалифицировать как использование своих полномочий в ненадлежащих целях.
Обратите внимание, что ненадлежащая цель или неуместное соображение должны быть такими, чтобы существенно повлиять на решение. Если ненадлежащая цель не имеет такого существенного влияния, орган может считаться действующим в рамках своего законного усмотрения. Таким образом, в деле R v Broadcasting Complaints Commission, ex parte Owen [1985] QB 1153 орган вещания отказался рассматривать жалобу на то, что политической партии было предоставлено слишком мало эфирного времени, в основном по уважительным причинам, но также и по некоторым неуместным соображениям, которые, однако, не оказали существенного влияния на решение.
Орган власти будет действовать неразумно, если он откажется рассматривать заявления или примет определенные решения, не принимая во внимание индивидуальные обстоятельства, ссылаясь на определенную политику. Когда органу власти предоставлена свобода действий, он не может связывать себя тем, каким образом эта свобода действий будет осуществляться, будь то внутренняя политика или обязательства перед другими. Даже если орган власти может установить внутренние руководящие принципы, он должен быть готов делать исключения на основе каждого отдельного случая. [22]
Согласно классификации лорда Диплока, решение является нерациональным, если оно «настолько возмутительно в своем пренебрежении логикой или общепринятыми моральными нормами, что ни один здравомыслящий человек, обративший свой ум к этому вопросу, не смог бы прийти к нему». Этот стандарт также известен как неразумность Веднесбери , по решению в деле Associated Provincial Picture Houses Ltd против Wednesbury Corporation , где он был впервые применен.
В отличие от незаконности и процессуальной некорректности, суды в этом случае рассматривают суть решения, а не процедуру, с помощью которой оно было принято, или правовую основу, на которой оно было основано. Вопрос в том, «имеет ли решение смысл». Во многих обстоятельствах, перечисленных в разделе «незаконность», решение также может считаться нерациональным.
Пропорциональность — это требование, чтобы решение было соразмерно цели, которую оно стремится достичь. Например, приказ о запрете марша протеста по соображениям общественной безопасности не должен быть вынесен, если существует альтернативный способ защиты общественной безопасности, например, путем назначения альтернативного маршрута для марша. Пропорциональность существует как основание для отмены административных решений в большинстве континентальных правовых систем и признается в Англии в случаях, когда затрагиваются вопросы права ЕС и прав человека . Однако это пока не отдельное основание для судебного пересмотра, хотя лорд Диплок намекал на возможность его признания таковым в будущем. В настоящее время отсутствие пропорциональности может использоваться в качестве аргумента в пользу нерациональности решения. [23]
Решение считается процессуально некорректным, если в процессе его принятия не были соблюдены процедуры, предписанные законом, или не были соблюдены «правила естественного правосудия ».
Акт парламента может обусловить принятие определенного решения процедурой, например, проведением публичных слушаний или расследования [24] или консультацией с внешним консультантом. [25] Некоторые решения могут подлежать утверждению вышестоящим органом. Суды различают «обязательные» требования и «директивные» требования. Нарушение обязательных процессуальных требований приведет к отмене решения из-за процедурной некорректности.
Правила естественной справедливости требуют, чтобы лицо, принимающее решение, подходило к процессу принятия решения с «справедливостью». Что является справедливым в отношении конкретного случая, может отличаться. Как указал лорд Бридж в деле Ллойд против Макмахона [26] , «правила естественной справедливости не высечены на каменных скрижалях». Ниже приведены некоторые примеры того, что требуют правила естественной справедливости:
Первое основное правило естественного правосудия заключается в том, что никто не может быть судьей в своем собственном деле. [27] Любое лицо, принимающее судебное решение, — и это включает решение государственного органа по запросу на лицензию, — не должно иметь никакой личной заинтересованности в результате решения. Если такая заинтересованность присутствует, лицо, принимающее решение, должно быть дисквалифицировано, даже если не может быть доказано никакой фактической предвзятости, т. е. не доказано, что заинтересованность повлияла на решение. [28] Тест на то, следует ли отменить решение, заключается в том, существует ли «реальная возможность [предвзятости]», как установлено в деле Гоу против главного констебля полиции Дербишира [2001], [29] , в котором была исключена часть теста о «беспристрастном наблюдателе». [30]
Было ли человеку предоставлено справедливое слушание его дела, будет зависеть от обстоятельств и типа решения, которое должно быть принято. Минимальным требованием является то, что человеку должна быть предоставлена возможность представить свое дело. Если у заявителя есть определенные законные ожидания , например, на продление его лицензии, правила естественного правосудия могут также потребовать, чтобы ему было предоставлено устное слушание и чтобы его запрос не мог быть отклонен без указания причин. [31] Это был принцип в деле Ридж против Болдуина . [32]
В отличие от многих других правовых систем, английское административное право не признает общей обязанности приводить мотивы решения государственного органа. [33] Обязанность приводить мотивы может быть установлена законом. В тех случаях, когда это не так, общее право может подразумевать такую обязанность, и суды делают это, в частности, в отношении судебных и квазисудебных решений. [34]
Законное ожидание возникает, когда человек (или группа или класс лиц) в соответствии с политикой, обещанием или представлением государственного органа понимает, что, например, при принятии решения будут предприняты определенные шаги.
Соображения относительно законных ожиданий:
Вышеуказанный принцип был признан в деле R v Liverpool Corporation, ex parte Liverpool Taxi Fleet Operators Association . [35]
Суд может поддержать не только законное ожидание того, что определенная процедура будет соблюдена государственным органом («процедурные» ожидания), но и ожидание некоторой существенной выгоды. В ведущем деле 2001 года по последнему пункту г-же Кофлан, получившей тяжелые травмы в автокатастрофе, орган здравоохранения обещал «дом на всю жизнь», когда ее перевели из больницы в дом престарелых. Когда позже орган попытался выселить ее, суд заставил орган выполнить свое обещание, поскольку нарушить законное ожидание г-жи Кофлан было бы несправедливо в данных обстоятельствах. [36]
Было высказано предположение, что пропорциональность (которая в настоящее время прямо упоминается как доктрина контроля только в делах о правах человека и делах, имеющих отношение к ЕС) должна стать отдельным общим принципом контроля.
Есть некоторая обоснованность предположения, что суды используют нормативно-правовую концепцию «морального заступа». Доктор Кеннефик из Королевского колледжа в Оксфорде утверждает, что основной вопрос, который задают себе суды, заключается в следующем: «заслужили ли они это?» Когда обе стороны заслуживают этого, вторичный вопрос — «кто заслужил больше?» В маловероятном случае равного морального заступа, существующего между двумя сторонами, суды должны, утверждает Кеннефик, иметь возможность предоставить обеим сторонам средство правовой защиты.
В ходе судебного разбирательства доступны следующие средства правовой защиты:
В любом случае можно ходатайствовать более чем о одном средстве правовой защиты; однако предоставление всех средств правовой защиты полностью остается на усмотрение суда.
Приказ об отмене (ранее приказ об истребовании дела ) отменяет решение, вынесенное государственным органом. Результатом является полная недействительность решения. Такой приказ обычно выносится, когда орган власти вышел за рамки своих полномочий ( ultra vires ). Наиболее распространенным приказом, выносимым в успешных судебных разбирательствах, является приказ об отмене. Если суд выносит приказ об отмене, он может вернуть дело первоначальному лицу, принявшему решение, предписав ему пересмотреть решение в свете выводов суда. Очень редко, если нет смысла возвращать дело, он может принять решение самостоятельно.
Запрещающий приказ (ранее судебный приказ о запрете ) похож на отменяющий приказ в том, что он не позволяет трибуналу или органу власти действовать за пределами своих полномочий. Ключевое отличие заключается в том, что запрещающий приказ действует проспективно, сообщая органу власти не делать что-либо в обдумывании. Примерами случаев, когда запрещающие приказы могут быть уместны, являются прекращение исполнения решения, нарушающего естественную справедливость, или предотвращение лицензирования местным органом власти непристойных фильмов, или предотвращение депортации человека, чей иммиграционный статус был определен неправильно.
Обязательное распоряжение (ранее приказ о судебном приказе ) обязывает государственные органы выполнять свои обязанности. В то время как приказы об отмене и запрете касаются неправомерных действий, обязательное распоряжение касается неправомерного бездействия. Обязательное распоряжение похоже на обязательный запрет (ниже), поскольку это распоряжения суда, требующие выполнения действия. Невыполнение наказывается как неуважение к суду. Примеры случаев, когда обязательное распоряжение может быть уместным, включают: принуждение органа власти оценить потребности инвалида, утвердить планы строительства или улучшить условия заключения.
Обязательное распоряжение может быть вынесено совместно с распоряжением об отмене. Например, если решение местного органа власти отменяется, поскольку оно было принято за пределами его полномочий, суд может одновременно обязать местный орган власти пересмотреть решение в рамках его полномочий.
Декларация — это решение Административного суда, которое разъясняет соответствующие права и обязанности сторон разбирательства, фактически не вынося никакого распоряжения. В отличие от средств правовой защиты в виде отменяющего, запрещающего и обязательного распоряжения, суд не говорит сторонам, что делать, в декларативном решении. Например, если суд объявил, что предложенное местным органом власти правило является незаконным, декларация не разрешит правовое положение сторон в разбирательстве. Впоследствии, если орган власти продолжит игнорировать декларацию, заявитель, получивший декларацию, не должен будет соблюдать незаконное правило, и отменяющие, запрещающие и обязательные распоряжения будут доступны.
Запрет — это приказ суда, вынесенный с целью остановить действия государственного органа незаконным образом. Реже запрет может быть обязательным, то есть он обязывает государственный орган что-либо сделать. В случае, если существует неминуемый риск ущерба или убытков, а другие средства правовой защиты недостаточны, суд может вынести временный запрет для защиты позиции сторон до начала полного слушания. Если временный запрет выдается до окончательного слушания, возможно, что сторона, которая извлекает выгоду из запрета, должна будет дать обязательство, что если другая сторона добьется успеха на окончательном слушании, сторона, которая воспользовалась временной защитой, сможет компенсировать другой стороне ее убытки. Этого не происходит, когда истец полагается на юридическую помощь .
Возмещение ущерба доступно в качестве средства правовой защиты в судебном порядке в ограниченных обстоятельствах. Возмещение ущерба недоступно только потому, что государственный орган действовал незаконно. Для возмещения ущерба должно быть либо:
Дискреционный характер средств правовой защиты, указанных выше, означает, что даже если суд обнаружит, что государственный орган действовал неправильно, он не обязан предоставлять какое-либо средство правовой защиты. Примерами случаев, когда дискреционные полномочия будут применяться в отношении заявителя, могут быть случаи, когда поведение самого заявителя было недостойным или необоснованным, например, когда заявитель необоснованно задержал подачу заявления о судебном пересмотре, когда заявитель действовал недобросовестно, когда средство правовой защиты помешало бы органу власти обеспечить справедливое администрирование или когда судья считает, что можно было бы использовать альтернативное средство правовой защиты.